IV SAB/Wr 1265/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-09	
Data wpływu	2025-11-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Nikiforów
Anetta Makowska-Hrycyk
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 149 par. 1 i par. 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 19 września 2025 r. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Sobótka dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

Działając na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), M. H. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) - wnioskiem

z dnia 19 września 2025 r. - wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka (dalej: Burmistrz, organ) o udostępnienie informacji publicznej, tj. podanie:

1) rodzaju i formy umowy, na podstawie której zatrudniony jest kierownik ds. S. pan Ł. Z. (np. umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, kontrakt menedżerski);

2) wysokości wynagrodzenia przysługującego tej osobie (tj. kwoty brutto miesięcznie).

W odpowiedzi na wniosek - w piśmie z 3 października 2025 r. - Burmistrz poinformował, że ww. pracownik, zajmujący stanowisko kierownika, jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Odnośnie wysokości wynagrodzenia - powołując się na regulamin wynagradzania - wskazał, że wynagrodzenie zasadnicze brutto dla zajmowanego przez niego stanowiska zawiera się w przedziale kategorii zaszeregowania XVIII (5.880-14.000 zł). Zaznaczył, że jego dodatek funkcyjny został określony w regulaminie w maksymalnej stawce 6, który mieści się w przedziale od 1.451 zł do 2.050 zł miesięcznie. Dodał, że kolejnym składnikiem wynagrodzenia pracownika jest dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 13% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego (staż pracy 13 lat).

W piśmie z 9 października 2025 r. wnioskodawca zażądał uzupełnienia informacji publicznej i podanie konkretnych kwot wynagrodzenia brutto miesięcznie - nie zaś "widełek" i przybliżonych wartości. Dowodził, że udzielona mu pierwotnie informacja jest wymijająca i nieprawidłowa. Zażądał uszczegółowienia informacji

(uwzględnienia wszystkich wypłaconych pracownikowi nagród, premii i dodatków przez cały okres zatrudnienia z podziałem na lata i miesiące).

Odpowiadając na pismo wnioskodawcy, w piśmie z 24 października 2025 r., Burmistrz poinformował, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej

w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, której dotyczą.

W skardze na bezczynność organu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej: Konstytucja RP) oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie (nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku), rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola

- o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania

w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ani ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jeżeli tak - to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści

i terminu, wypełnia wymogi stawiane przez przepisy u.d.i.p.

Odpowiedź dotycząca informacji publicznej winna być udzielona na zasadach

i w trybie określonych w u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: WSA/ we Wrocławiu z 25 czerwca 2024 r., IV SAB/Wr 253/24; dostępny

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych /orzeczenia.nsa.gov.pl/ - dalej: CBOSA), tj.:

- udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.);

- jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.);

- w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy); w tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie

z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; w takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji

w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.);

- odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza

w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej z 19 września 2025 r. (uzupełniony 9 października 2025 r.).

Brak jest wątpliwości co do tego, że Burmistrz - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Kwalifikacja informacji żądanych przez skarżącego we wniosku jako informacji publicznej wymaga odniesienia do tego pojęcia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach

i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w 2 u.d.i.p. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną

w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach,

o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1,

w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski

i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).

Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań.

Jak podkreśla się w orzecznictwie - a Sąd w składzie orzekającym ocenę tę podziela - pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy

o dostępie do informacji publicznej i - jako takie - nie podlegają udostępnieniu

w trybie jej przepisów.

Ponadto informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji. Tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, trzeba zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej (por. prawomocne wyroki WSA we Wrocławiu z 11 września 2025 r., IV SAB/Wr 341/25;

z 7 lutego 2024 r., IV SAB/Wr 465/23; dostępne: CBOSA).

Informacją publiczną są zatem informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku

w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy sprawy publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; z 21 listopada 2024 r., III OSK 872/23; wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2011 r.,

II SAB/Wa 310/11; dostępne: CBOSA). Kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest jednak nie charakter prawny organu, czy też jego zakwalifikowanie do kategorii podmiotów publicznoprawnych, lecz kryterium przedmiotowe, tj. wykonywanie zadań publicznych (por. NSA w wyroku z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1897/15; dostępny: CBOSA)

Poza sporem w sprawie jest, że Burmistrz jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, na którego nałożono obowiązek udostępnienia, pozostającej

w jego dyspozycji, informacji publicznej. Sporne pozostaje, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, jak twierdzi skarżąca, czy też takiej informacji nie stanowią, jak ocenia to organ. Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji, trzeba podkreślić, że informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W zakres takiej informacji wchodzi informacja publiczna dotycząca wynagrodzeń pracowników samorządowych. Wynagrodzenia takie wraz ze wszystkimi składnikami w postaci dodatków funkcyjnych i specjalnych, finansowane są ze środków publicznych,

a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483 ze zm.). Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników Urzędu Miasta i Gminy wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana przez skarżącą informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osoby zatrudnionej w Urzędzie Miasta i Gminy, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się także w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP Zatem informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatków funkcyjnych

i specjalnych, stanowi informację publiczną. Pogląd ten jest dominujący

w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo wyrażono go w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2025 r., III OSK 1928/23 i z 27 maja 2020 r., I OSK 1577/19 (dostępne na:https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd zauważa, że nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu podmiotowi o nią występującemu, pomimo że spełniony został warunek posiadania przez żądany zakres wiadomości statusu takiej informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz

o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustęp 2 art. 5 tej ustawy stanowi z kolei, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przy czym odmowa udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wówczas w decyzji takiej organ powinien wyjaśnić zasadność przyjęcia w danym przypadku zaistnienia ograniczenia (np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, tajemnicę ustawowo chronioną)

w udostępnieniu informacji publicznej. Prawidłowość (zasadność) zastosowania art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. może być z kolei zweryfikowana dopiero na etapie ewentualnej sądowoadministracyjnej kontroli tej decyzji, nie zaś w momencie badania skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność, że wnioskowane informacje mogą zawierać dane wrażliwe nie zmienia charakteru tych informacji jako publicznych. W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że poinformowanie wnioskodawcy "zwykłym" pismem o odmowie udostępnienia informacji publicznej pozostaje działaniem wadliwym, które skutkuje koniecznością uznania, iż organ pozostaje

w bezczynności wobec braku wydania decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności

w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia pracownika. Organ winien rozważyć zaistnienie ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., tj. czy tego rodzaju ochrona jest zasadna i czy pracownik z niej nie zrezygnował,

a ewentualna odmowa udzielenia wnioskowanej informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Reasumując, Sąd - w pkt II zdaniu pierwszym sentencji wyroku - stwierdził tym samym bezczynność organu w załatwieniu wniosku, zaś w pkt

I zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt II zdaniu drugim sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Orzekając jak w pkt I-II sentencji wyroku Sąd działał na podstawie art. 149

§ 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie

z art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zasądzona od organu na rzecz skarżącej kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił on inicjując postępowanie sądowe. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.