Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1066/18 w sprawie ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany rosyjskiego prawa jazdy na jego polski odpowiednik oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 lutego 2019 r. po rozpoznaniu skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy wymiany rosyjskiego prawa jazdy na jego polski odpowiednik uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

2) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r. poz. 341, z późn. zm.), dalej: ukp, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo występowania w treści prawa jazdy skarżącej ograniczeń kategorii B1 upoważnia to organy administracji do wydania polskiego prawa jazdy kategorii B;

3) art. 14 ust. 2 ukp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie występujące w rosyjskim prawie jazdy skarżącej w zakresie kategorii B1 może zostać uwzględnione w polskim prawie jazdy;

4) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ukp w zw. z art. 41 ust. 1 lit. b Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz.U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40 i 44), dalej: Konwencja, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że widniejąca w prawie jazdy skarżącej kategoria M znajduje odpowiednik w treści Konwencji, co uzasadnia wymianę prawa jazdy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego oraz do błędnego przyjęcia, że okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia jest wyjaśnienie zakresu kategorii M w rosyjskim prawie jazdy;

7) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem z [...] lutego 2018 r. wystąpiła o wymianę rosyjskiego prawa jazdy kategorii M, B i B1 na jego polski odpowiednik.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta L. odmówił wymiany prawa jazdy z powodu wpisania w nim w ramach kategorii B1 ograniczenia wyłączającego prawo prowadzenia motorowerów i lekkich czterokołowców, które to ograniczenie nie jest znane prawu polskiemu.

Po rozpatrzeniu odwołania powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] października 2018 r.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 20 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując, że organy w toku postępowania nie zbadały kwestii legitymowania się przez skarżącą uprawnieniami kategorii "M" i wpływu tej kategorii na możliwość wymiany prawa jazdy na polskie.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ukp osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Jednocześnie, jeżeli prawo jazdy wydane za granicą zawiera ograniczenie, o którym mowa w art. 13 ust. 5, ograniczenie to uwzględnia się w wydawanym prawie jazdy, o czym stanowi art. 14 ust. 2 ukp.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca legitymowała się rosyjskim prawem jazdy dotyczącym kategorii "B", "B1" opatrzonej zastrzeżeniem "AS" wykluczającym możliwość kierowania motorowerami i lekkimi czterokołowcami oraz kategorii "M" nieznanej prawu polskiemu, która zgodnie z jej oświadczeniem uprawniała ją do kierowania motorowerami i lekkimi czterokołowcami. Odmowa wymiany prawa jazdy została uzasadniona przez organy faktem wprowadzenia w ramach kategorii "B1" prawa jazdy skarżącej ograniczenia nieznanego prawu polskiemu, które uniemożliwiało wydanie jej polskiego odpowiednika posiadanego prawa jazdy.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że wymiana zagranicznego prawa jazdy na krajowe nie polega wyłącznie na wydaniu nowego prawa jazdy o kategoriach analogicznych do pierwotnego. Oznacza to, że przeniesieniu w ramach prawa jazdy nie podlegają poszczególne kategorie na zasadzie "jedna do jednego".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastąpienie zagranicznego prawa jazdy krajowym powinno polegać na odzwierciedleniu pierwotnych uprawnień do prowadzenia pojazdów w krajowym dokumencie. Dopiero niemożliwość przeniesienia określonego zakresu uprawnień, np. ze względu na nieznane w prawie krajowym uprawnienia bądź ich ograniczenia uzasadniać może odmowę wymiany dokumentu na krajowy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiada prawo jazdy wydane m.in. na kategorię "B1" opatrzoną adnotacją "AS" wykluczającą z uwagi na brak uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii "A" możliwość kierowania motorowerami i lekkimi czterokołowcami. Adnotacja ta wskazująca na ograniczenie nieznane prawu polskiemu wskazywałaby na zasadność odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Niemniej jednak dokument, którego dotyczy wniosek o wymianę, dotyczy także kategorii "M", która zgodnie ze stanowiskiem skarżącej uprawnia ją do kierowania motorowerami i lekkimi czterokołowcami. Należy podkreślić, co słusznie odnotował Sąd pierwszej instancji, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie badały wpływu tej kategorii na zakres uprawnień skarżącej do prowadzenia pojazdów i tym samym możliwość wymiany prawa jazdy na krajowe. Z pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych Federacji Rosyjskiej z 11 października 2017 r., k. 28 akt administracyjnych, wynika, iż przy posiadaniu prawa jazdy kategorii "B" i braku kategorii "A", w punkcie 12 podkategorii "B" wpisywana jest uwaga "AS" potwierdzająca występowanie ograniczeń w prowadzeniu pojazdów podkategorii "B1" z czterokołowcem lekkim i motorowerem.

Z informacji tej nie wynika jednak czy takie ograniczenie występuje, jeśli osoba legitymująca się prawem jazdy posiada również kategorię "M". W przypadku zatem potwierdzenia się stanowiska skarżącej oznaczałoby to, że nieznane polskiemu prawu ograniczenie kategorii "B1" zostało zniesione, a tym samym usunięta zostałaby przeszkoda uniemożliwiająca wymianę prawa jazdy na polskie.

Brak zbadania tej kwestii powoduje, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły ciążące na nich obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Jednocześnie z przyczyn opisanych powyżej na niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2 ukp oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ukp w zw. z art. 41 ust. 1 lit. b Konwencji. Odmowa bowiem wymiany prawa jazdy na polskie była w sytuacji niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co najmniej przedwczesna.

Skarga kasacyjna zarzuca co prawda, że skoro w ramach kategorii "B1" prawo jazdy doznaje ograniczenia w postaci zakazu prowadzenia motorowerów i lekkich czterokołowców, to tym samym skarżąca nie może prowadzić tych pojazdów w oparciu o kategorię "M", bo w takim przypadku niepotrzebne byłoby ograniczenie kategorii "B1". Należy jednak zaznaczyć, że krajowe organy administracji publicznej nie są powołane do oceny zasadności i racjonalności zagranicznych rozwiązań prawnych i wiążącej się z nimi praktyki urzędniczej. Oznacza to, że ocena ewentualnego braku spójności pomiędzy wpisami w zagranicznym prawie jazdy nie może, co do zasady, mieć wpływu na możliwość wymiany prawa jazdy.

Przechodząc z kolei do analizy zarzutów naruszenia art. 1 pusa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, wskazać należy, że zarzuty te zostały błędnie skonstruowane.

Art. 1 § 1 pusa stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest, jak wskazuje § 2 powołanego przepisu, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Otóż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Tymczasem art. 1 pusa dzieli się na dodatkowe jednostki redakcyjne (paragrafy), a skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, którego naruszenie zarzuca. Przepisy tego art. Sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Natomiast to, czy ocena legalności indywidualnego aktu administracyjnego była prawidłowa, czy też błędna, nie może być bez powiązania z innymi konkretnymi przepisami utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki cytowanego przepisu w sposób wskazany nie naruszył, bowiem skontrolował zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa podnieść przede wszystkim należy, że podstawą kwestionowanego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy administracyjne dopuściły się naruszenia li tylko przepisów prawa procesowego. Wyrazem powyższego jest to, że Sąd meriti uchylił wadliwe według niego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) nie zaś o lit. a) ppsa. Jak to bowiem wyżej podniesiono w sytuacji niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy odmowa wymiana prawa jazdy na polskie była przedwczesna. Sąd Wojewódzki, w tym stanie rzeczy, nie stosował przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r.

Ponadto przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa ma charakter przepisu wynikowego, a zasadność jego naruszenia możliwa jest do wykazania wyłącznie przez pryzmat wykazania naruszenia innych przepisów, którym sąd uchybił w toku wyrokowania (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21). Niemniej jednak uznając, że zarzut ten łączy się z pozostałymi zarzutami naruszenia prawa materialnego i procesowego, należało stwierdzić, że skoro zarzuty naruszenia tych przepisów okazały się niezasadne, to również zarzut dotyczący naruszenia przepisu wynikowego nie może zostać uwzględniony w toku kontroli instancyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Rozpoznając z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, wskazać należy, że zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony bądź przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie, bądź takie sformułowanie wywodu, które powoduje, że uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli instancyjnej. Badany pod tym kątem wyrok i jego uzasadnienie nie dają podstaw do stwierdzenia w nich wad skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Uzasadnienie bowiem zawiera wszystkie wymagane elementy, a z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika jasno, z jakich przyczyn doszło do uchylenia wydanych decyzji, i jakie działania w związku z tym powinny podjąć organy, prowadząc ponownie postępowanie administracyjne. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 153 ppsa podnieść należy, że w motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraźnie wskazał, że organy nie zbadały wpływu kategorii M rosyjskiego prawa jazdy skarżącej na zakres uprawnień do prowadzenia pojazdów i możliwość wymiany oryginalnego prawa jazdy na polskie, co prowadzi do wniosku, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy powinny wyjaśnić tę kwestię, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu sprawy wydać właściwe rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.