Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 985/24 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 985/24, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...]i[...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...]i[...] w [...], utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 19 stycznia 2024 r. Nr [...], odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji MWINB z 16 grudnia 2021 r. Decyzją z 16 grudnia 2021 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 19 października 2021 r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej [...][...]i[...] w [...] usunięcie, w terminie 12 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna, stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...] w [...], poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: demontaż warstw dachowych do stropu; rozbiórkę obróbek blacharskich murków attykowych; rozbiórkę systemu odwadniającego Pluvi; podcięcie murków grubości 25 cm na dylatacjach dachu do wysokości murku attyki; wykonanie warstwy spadkowej 1,5%; wykonanie warstwy gruntującej; wykonanie warstwy bitumicznej na stropie; ułożenie kleju bitumicznego; montaż styropianu grubości 30 cm; montaż systemu odwadniającego Pluvi; ułożenie warstwy samoprzylepnej; ułożenie warstwy papy zgrzewalnej; wykonanie obróbek blacharskich na nowych murkach szerokości 60 cm i uzupełnienie wcześniej rozebranych obróbek murków attykowych.

Skargą Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] i [...] w [...], zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 81a § 1 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że okoliczności sprawy uprawniały organy do odmowy uchylenia decyzji MWINB z 16 grudnia 2021 r. Argumenty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania, w którym Wspólnota Mieszkaniowa [...][...]i[...] w [...] domagała się uchylenia wydanej w trybie zwykłym decyzji i wydania nowego nakazu obejmującego inne roboty budowlane, jakie należy przeprowadzić w obrębie dachu budynku wielorodzinnego przy ul. [...][...], oparte były na przedłożonym dokumencie pn. Ekspertyza dotycząca stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...] w [...], wykonanym pod kierunkiem dr inż. M. P. Przedmiotem opracowania były warstwy dachu płaskiego powyższego budynku, a jego celem – weryfikacja stanu technicznego szczelności pokrycia dachu na podstawie oględzin i wykonanych odkrywek. Wizji lokalnych dokonano w sierpniu 2023 r., w czasie których stwierdzono wykonanie napraw części środkowej dachu polegających na wymianie na remontowanym fragmencie dachu elementów systemu PLUVIA, które odprowadzają wodę z wpustów do rur spustowych systemu. Odnotowano, że po naprawie fragmentu połaci dachowej, nie zostały zgłoszone ponownie przecieki wody. We wnioskach stwierdzono natomiast, że stan techniczny pokrycia dachu ocenia się jako średni, ale dopuszczalny do dalszej eksploatacji. Zaznaczono przy tym, że całość pokrycia dachu wymaga wykonania konserwacji. Wpusty odwodnienia, z uwagi na długi okres eksploatacji, uległy degradacji kwalifikującej je do wymiany. Autor opracowania w zaleceniach polecił usunąć nieprawidłowości związane z nieszczelnościami pokrycia przy wpustach, zamontować prawidłowo kominki wentylujące warstwy dachowe oraz wykonać konserwację nawierzchni poprzez ułożenie dodatkowej warstwy papy termozgrzewalnej na całości zużytej nawierzchni. Jednocześnie autor opracowania zastrzegł, że opracowanie przedstawia jeden z możliwych sposobów wykonania prac naprawczych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzonej przez PINB dla m.st. Warszawy w dniu 16 czerwca 2023 r., w którym odnotowano wykonanie nakazanych decyzją MWINB z 16 grudnia 2021 r. obowiązków jedynie na części dachu o powierzchni ok. 3[...],7 m².

W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem GINB zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że we wznowionym postępowaniu nie stwierdzono ujawnienia nowych okoliczności lub nowych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji pierwotnej, które miałyby istotne znaczenie dla sprawy dotyczącej nałożenia na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...][...] w [...], tak w zakresie ilości, jak i charakteru nałożonych obowiązków. Treść powyższych dokumentów została przez organ oceniona i rozważona w kontekście możliwości dostarczenia nowych informacji, które mogły okazać się kluczowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją MWINB z 16 grudnia 2021 r. Nie mogły się one jednakże przyczynić do skutecznego podważenia tezy, że decyzja nakazowa została wydana w oparciu o nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w tym znaczeniu, że – jak wywodzi skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa - stan dokonanych ponownie odkrywek wskazuje, iż przecieki z dachu, które stały się asumptem do wydania decyzji w trybie zwykłym, miały charakter miejscowy i nie dotyczą całości dachu.

Sąd podkreślił, że dokonaną w toku postępowania zwykłego oceną organ jest związany, zmiana oceny nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Zaznaczył, że w dostarczonej przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyzie z 2023 r. podstawą wyprowadzonych w niej wniosków było badanie całości dachu przy zastosowaniu tej samej metody, dokonano bowiem odkrywek, tylko w innych miejscach. Oceny tej dokonano przy zmianie okoliczności faktycznych, na części dachu budynku wykonane były bowiem prace nakazane decyzją ostateczną. W takiej sytuacji nie można z pełnym skutkiem prawnym powoływać się na okoliczności faktyczne i przedstawiać dowody powstałe po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną. Zarówno więc wykonany remont części dachu, jak i brak sprzeczności co do oceny stanu pozostałej części dachu pomiędzy ekspertyzami opartymi na badaniach przy zastosowaniu tej samej metody, nie dawały podstaw do wznowienia postępowania.

W konsekwencji zdaniem Sądu wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty, sprowadzające się w istocie do zanegowania ustaleń faktycznych organu administracyjnego oraz ponownego, merytorycznego skontrolowania sprawy prowadzonej w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego - nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd podzielił stanowisko GINB zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że we wznowionym postępowaniu nie stwierdzono ujawnienia nowych okoliczności lub nowych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji pierwotnej, które miałyby istotne znaczenie dla sprawy prowadzonej w zakresie nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku. Podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła. Przywoływane przez skarżącą okoliczności nie podważają bowiem tezy, że obowiązki określone w ostatecznej decyzji MWINB z 16 grudnia 2021 r. nie pozwalały zapobiec ujawnionym nieprawidłowościom.

Zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie wznowieniowe nie naruszało wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Sąd zauważył, że w swej argumentacji skarżąca zmierza do wykazania wadliwości zaskarżonej decyzji polegającej na braku merytorycznego zbadania wykazywanego w przedstawionych dokumentach aktualnego stanu stropu i warstw dachowych. Pełne badanie «istoty sprawy» ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. W przypadku ustalenia po wznowieniu postępowania, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie zaistniały kwalifikowane wady procesowe, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, jak również nie wystąpiły podstawy wznowienia, o których mowa w art. 145a, 145aa lub 145b, organ zobligowany jest do wydania, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1, decyzji, na mocy której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. W przypadku tego wariantu procesowego postępowanie ogranicza się do czynności weryfikacyjnych i w ogóle nie wkracza w dalszą fazę polegającą na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, organy podjęły więc wymagane prawem działania usprawiedliwione charakterem sprawy i niezbędne do jej odpowiedniego załatwienia. Nie uchybiły przy tym zasadzie prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Brak zatem podstaw dla przyjęcia za skargą, że prowadzone przez organy postępowanie naruszało w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na charakter postępowania, jak i treść zaskarżonej decyzji, nie znajdował zastosowania przepis art. 81a § 1 k.p.a. Ustalona nim zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony mogłaby mieć istotne znaczenie w sytuacji merytorycznego rozstrzygania sprawy we wznowionym postępowaniu, do czego w rozpoznawanej sprawie nie doszło, z uwagi na usprawiedliwioną odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia w świetle analizowanego art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, stąd też oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...][...]i[...] w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającego na błędnym uznaniu, jakoby w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania obejmująca ujawnienie istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi - a dotyczących stanu technicznego dachu, przyczyn przecieku, zakresu nieprawidłowości technicznych oraz zakresu niezbędnych prac remontowych,

2) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. skutkującego błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w tym niepełnej i nielogicznej oceny treści ekspertyz z 2021 i 2023 r., co skutkowało wadliwym przyjęciem, że stan nienaprawionej części dachu uzasadnia wykonanie wszystkich napraw objętych decyzją pierwotną (w tym zerwaniem warstw wolnych od wad i nadających się do dalszej eksploatacji),

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 2 k.p.a. przez wadliwe uznanie, iż zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony nie ma zastosowania przy ocenie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz dopiero przy "merytorycznym rozstrzyganiu sprawy", podczas gdy takie ograniczenie nie wynika ani z art. 81a k.p.a., ani z przepisów regulujących wznowienie postępowania, a w szczególności z art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu jest podstawą do przeprowadzenia jednego postępowania obejmującego ocenę przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem części akt sprawy, wadliwe przedstawienie stanu sprawy, a także sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, w tym:

a) wskazanie, jakoby Wspólnota zarzucała organom "nieprawidłową ocenę stanu faktycznego" (str. 12 wyroku), podczas gdy Wspólnota wyraźnie podnosiła, iż ekspertyza z 2023 roku oraz przebieg prac naprawczych na części dachu objętej ustaleniami ekspertyzy z 2021 r. ujawniły stan dachu istniejący w dacie wydania decyzji pierwotnej i nieznany (a nie błędnie oceniony) przez organ decyzję,

b) sprzeczne wskazanie na str. 12 wyroku na "ponowne wykonanie odkrywek", a następnie że odkrywki zostały wykonane "w innych miejscach",

c) pominięcie treści ekspertyzy z 2023 r., która wyraźnie wskazywała miejsca wykonania odkrywek i ocenę stanu dachu w części nienaprawionej,

d) stwierdzenie (str. 13) braku sprzeczności pomiędzy ekspertyzami co do oceny pozostałej (nienaprawionej) części dachu, podczas gdy w ekspertyzie z 2021 (str. 20-21) uznano, że stan dachu jest katastroficzny, że w szlichcie betonowej występuje zawilgocenie 8-10%, w styropianie występuje zawilgocenie 25% i dach wymaga natychmiastowej naprawy obejmującej zerwanie wszystkich warstw dachu aż do stropu i wykonanie ich ponownie, zaś w ekspertyzie z 2023 r. nie stwierdzono wilgoci w odkrywkach ani przejawów degradacji, uznano stan pokrycia za dopuszczalny do eksploatacji i nie stwierdzono konieczności remontu kapitalnego obejmującego zerwanie wszystkich warstw do stropu (a jedynie naprawę systemu odprowadzania wody z dachu PLUVIA) - a zatem w oczywisty sposób ocena nienaprawionej części dachu jest sprzeczna w obu ekspertyzach.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2024 r. znak [...] oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 stycznia 2024 r. nr [...], a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca Wspólnota zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Z kolei stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji, co do zasady, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i w realiach tej sprawy słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., albowiem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w nocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a odmawiająca uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia 16 grudnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 19 października 2021 r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej [...][...]i[...] w [...] usunięcie, w terminie 12 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna, stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...] w [...], poprzez wykonanie oznaczonych w rozstrzygnięciu decyzji robót.

Przede wszystkim dla zobrazowania stanowiska o niezasadności wniesionego środka odwoławczego, należy przypomnieć, iż decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym była przedmiotem weryfikacji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 6 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 395/22 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...]i[...] w [...], przyjmując trafność kontrolowanej decyzji ostatecznej. Podstawą do wydania przedmiotowego nakazu w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego była niewątpliwie sporządzona na zlecenie skarżącej ekspertyza techniczna opracowana przez posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej H. S. z 10 maja 2021 r. W tym opracowaniu wskazano, iż cyt.: "Na dachu budynku wykonano trzy odkrywki. Dwie odkrywki dokonano w miejscach wskazanych przez zarządcę budynku jako miejsca pod którymi występują przecieki do lokali, a jeden losowo na połaci. Wszystkie odkrywki wykazały, że dach okryto jedną warstwą papy. W opisie projektowanych warstw dachowych wykonano wariant II, który przewidywał wykonanie dwóch warstw papy. Wykonanie jednej warstwy papy jest bardzo ryzykowne, ponieważ drobne uszkodzenia połaci dachu od razu powoduje przenikanie wód opadowych do warstw dachowych. Z układu warstw wynika, iż woda opadowa, która przenikła do styropianu i na strop będzie tam istniała, ponieważ ułożenie warstwy foli budowlanej będzie blokowało parowanie. Pomiary wilgotności pokazały, iż wilgoć istnieje już w warstwie szlichty dociskowej wykonanej z betonu zbrojeniowego i dalej w styropianie. Na dachu widoczne miejscowe naprawy, doklejanie warstw papy, czy malowania Elastrem B. Zabiegi takie odcinkowe przy możliwej penetracji wód opadowych na warstwie stropowej są iluzoryczną naprawą przecieków z dachu. Zdaniem autora przedłożonej ekspertyzy można stwierdzić, iż stan techniczny odpowiedzialny za szczelność dachu jest katastroficzny, wymagający natychmiastowej naprawy.

Jak podkreślił w ww. wyroku WSA w Warszawie nieodpowiedni stan techniczny dachu budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym (6 kondygnacji nadziemnych i jedna podziemna) wybudowanego w latach 2001- 2003 został potwierdzony zgromadzonym materiałem dowodowym w tym przywołaną ekspertyzą techniczną, która wykazała, że stan techniczny odpowiedzialny za szczelność dachu jest katastroficzny i wymaga natychmiastowej naprawy. Pomiary w wykonanych trzech odkrywkach wykazały istnienie wilgoci – wody w szlichcie betonowej na poziomie 8-10%. Pomiary wilgotności styropianu wykazały ok. 25% wilgotności. Zdaniem autora ekspertyzy, posiadającego stosowne uprawnienia budowlane- " dla zapobieżenia dalszej degradacji warstw dachowych i szczelności pokrycia należy dach poddać kompleksowej naprawie polegającej na zerwaniu warstw do stropu i właściwe ponowne ich wykonanie z zastosowaniem dwóch warstw papy termozgrzewalnej na warstwie styropianu twardego spadkowego(...)". Stanowisko wynikające z zaskarżonego wyroku w dużej mierze oparte na ekspertyzie technicznej z 10 maja 2021 r. dotyczy, co jest niesporne, całego dachu spornego budynku przy [...][...].

Wspólnota Mieszkaniowa po uzyskaniu ww. prawomocnego wyroku Sądu administracyjnego zleciła wykonanie naprawy części dachu w jego środkowej części o pow. 371 m² w rejonie przecieków do lokalu nr [...] i jak wykazano w sprawie w trakcie tych prac okazało się, że przyczyny przecieku związane były z nieszczelnym systemem PLUVIA odprowadzającym wodę z dachu a jednocześnie uznano brak potrzeby remontu kapitalnego całego dachu. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzonej przez PINB w dniu 16 czerwca 2023 r., w którym odnotowano wykonanie nakazanych decyzją MWINB z 16 grudnia 2021 r. obowiązków jedynie na części dachu o powierzchni ok. 371,7 m2.

Z kolei do żądania wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 grudnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dołączono kolejną Ekspertyzę dotycząc stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...] w [...] z 6 września 2023 r. Autor tej ekspertyzy M.P. wykonał punktowe odkrywki na pozostałej –nie objętej wcześniejszą ekspertyzą i dotychczasowymi pracami naprawczymi –części dachu.

Przedmiotem tego ostatniego opracowania były warstwy dachu płaskiego powyższego budynku, a jego celem - weryfikacja stanu technicznego szczelności pokrycia dachu na podstawie oględzin i wykonanych odkrywek. Wizji lokalnych dokonano w sierpniu 2023 r., w czasie których stwierdzono wykonanie napraw części środkowej dachu polegających na wymianie na remontowanym fragmencie dachu elementów systemu PLUVIA, które odprowadzają wodę z wpustów do rur spustowych systemu. Odnotowano, że po naprawie fragmentu połaci dachowej, nie zostały zgłoszone ponownie przecieki wody. We wnioskach stwierdzono natomiast, że stan techniczny pokrycia dachu ocenia się jako średni, ale dopuszczalny do dalszej eksploatacji. Zaznaczono przy tym, że całość pokrycia dachu wymaga wykonania konserwacji. Wpusty odwodnienia, z uwagi na długi okres eksploatacji, uległy degradacji kwalifikującej je do wymiany. Autor opracowania w zaleceniach polecił usunąć nieprawidłowości związane z nieszczelnościami pokrycia przy wpustach, zamontować prawidłowo kominki wentylujące warstwy dachowe oraz wykonać konserwację nawierzchni poprzez ułożenie dodatkowej warstwy papy termozgrzewalnej na całości zużytej nawierzchni. Jednocześnie autor opracowania zastrzegł, że opracowanie przedstawia jeden z możliwych sposobów wykonania prac naprawczych. Tym samym autor tej ekspertyzy odnosząc uwagi do całego dachu prezentuje węższy zakres robót zmierzających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym spornego dachu budynku wielorodzinnego.

W ramach postępowania rozpoznawczego w realiach tej sprawy uznano, że w sprawie w związku z przedstawieniem kolejnej Ekspertyzy z dnia 6 września 2023 r. nie stanowi to realizację przesłanki wyjścia na jaw istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który podjął decyzję MWINB z 16 grudnia 2021 r., stąd też zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co prawidłowo zaaprobował Sąd pierwszej instancji.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającego na błędnym uznaniu, jakoby w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania. obejmująca ujawnienie istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi - a dotyczących stanu technicznego dachu, przyczyn przecieku, zakresu nieprawidłowości technicznych oraz zakresu niezbędnych prac remontowych.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem - jak wielokrotnie podkreśla orzecznictwo sądowe - służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego. Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne (niezależne od treści przepisów), które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu. Nowy dowód zaś to taki, za pośrednictwem którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ten nowy dowód może prowadzić zarówno do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, jak i zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 19 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 2619/24.

Przede wszystkim prawidłowo ustalono w tej sprawie, iż nowym dowodem istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji MWINB z 16 grudnia 2021 r. nie jest nowa kolejna Ekspertyza tym razem z 6 września 2023 r. opracowana już nie tylko po wydaniu ww. decyzji ale i po częściowym wykonaniu obowiązków nałożonych tą decyzją.

Zdaniem NSA Ekspertyza z 2023 r. nie stanowi również nowej okoliczności faktycznej istniejące w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję. Wbrew zarzutom kasacji nie dotyczy ona odmiennego w sposób zasadniczy stanu technicznego dachu, gdyż wskazania nowej Ekspertyzy potwierdzają również nieodpowiedni stan techniczny dachu budynku wielorodzinnego jako całości, przy czym odmiennie interpretuje ona faktyczne uszkodzenia obiektu dachu jako całości a w konsekwencji odmiennie zakreśla zakres niezbędnych prac do wykonania. Nie bez znaczenia jest również w tym wypadku okoliczność częściowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym i opracowania Ekspertyzy z 2023 r. właśnie po częściowej realizacji nakazanych prac. Należy zgodzić się z organami administracji, iż Ekspertyza z 2023 r. stanowi niejako doprecyzowanie treści Ekspertyzy sporządzonej w 2021 r. i mogłaby mieć znaczenie przy ocenie dowodów dokonywanej przez organ w postępowaniu zwykłym, a jak wyżej wskazano postępowanie wznowieniowe nie może służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego. W tym stanie faktycznym zatem nie pojawiły się żadne nowe okoliczności tylko ich ocena na podstawie ekspertyzy z 2023 r. jest inna, mniej rygorystyczna, i do tego zastrzegająca, że wnioski stanowią tylko jedno z możliwych rozwiązań. Wystąpienie przesłanki wznowienia musi być niewątpliwe i o jej wystąpieniu nie powinno decydować domniemanie.

Zatem nie można skutecznie podnosić w oparciu o Ekspertyzę z 2023 r., że ujawniony w niej zakres nieprawidłowości technicznych jak i niezbędnych prac remontowych, czy nawet ujawnione losowo wyłącznie na pewnym obszarze dachu braki w zakresie przecieków stanowi o spełnieniu wymogu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. realizując przesłankę wznowienia dotyczącą ujawnienia nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi. Jedynie informacyjnie należy przypomnieć, iż obie opracowane przecież na zlecenie skarżącej Wspólnoty Ekspertyzy dotyczyły stanu technicznego całego dachu, w oparciu o dokonane odkrywki, które realizowano wyłącznie punktowo i niezależnie od tego, iż w przypadku ekspertyzy z 2023 r. wykonano je w innych miejscach i większej ilości, to ocena opiera się wyłącznie na punktowych odkrywkach, a to nie pozwala na przyjęcie odmiennej oceny istniejącego w chwili wydania decyzji ostatecznej stanu faktycznego, w zakresie koniecznych do wykonania robót budowlanych zawartych w ekspertyzie z 2021 r.

Tym samym należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego.

Powyższe pozwala przyjąć, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. skutkującego błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w tym niepełnej i nielogicznej oceny treści ekspertyz z 2021 i 2023 r. Wbrew wywodom wniesionego środka odwoławczego motywy zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazują, że organy podjęły w ramach postępowania rozpoznawczego wymagane prawem działania usprawiedliwione charakterem sprawy i niezbędne do jej odpowiedniego załatwienia. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż organy administracji nie uchybiły przy tym zasadzie prawdy obiektywnej. Nie ma uzasadnionych przesłanek, by przy uwzględnieniu charakteru niniejszej sprawy przyjąć za skargą kasacyjną, że prowadzone przez organy postępowanie wznowieniowe naruszało w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak wyżej zaznaczono w sprawie tej zdaniem Sądu odwoławczego prawidłowo zastosowano art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, ale wyłącznym celem takiego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją było dotknięte jedną z wad wymienionych w ww. przepisie i następnie wydanie jednego z możliwych, przewidzianych w art. 151 k.p.a., rozstrzygnięć. Naturalną konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a tego właśnie zdaje się dochodzić strona skarżąca kasacyjnie.

Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji.

Przedstawione powyżej rozważania pozwalają również na stwierdzenie, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 2 k.p.a. przez wadliwe uznanie, iż zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony nie ma zastosowania przy ocenie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz dopiero przy "merytorycznym rozstrzyganiu sprawy", podczas gdy takie ograniczenie nie wynika ani z art. 81a k.p.a., ani z przepisów regulujących wznowienie postępowania, a w szczególności z art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu jest podstawą do przeprowadzenia jednego postępowania obejmującego ocenę przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W świetle tego przepisu, na kolejnym etapie postępowania organ bada, czy podstawa wznowienia w rzeczywistości istnieje, a następnie w przypadku ustalenia jej istnienia przechodzi do następnego etapu tego postępowania - rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeśli w sprawie nie istnieje przyczyna wznowienia a tak było w realiach przedmiotowej sprawy, to organ, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Taka zaś decyzja związana jest, co już wyżej podkreślono, właśnie z brakiem możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji rzeczywiście nie mógł, w okolicznościach tej sprawy, znajdować zastosowania przepis art. 81a § 1 k.p.a. gdy dochodzi do odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu wobec niezaistnienia przesłanki wznowieniowej. Ustalona nim zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony odnosi się do meritum sprawy a w realiach tej, w pierwszej kolejności należało przesądzić, czy istnieje przesłanka wznowieniowa, na którą powoływała się skarżąca. Przecież jest tak, że wątpliwości faktyczne, o których mowa w powołanej wyżej normie dotyczą sprawy głównej a nie przesłanki wznowienia. Analiza stanowiska skarżącej prezentowana w zakresie przedmiotowego zarzutu wskazuje, że zgłaszane wątpliwości odnoszą się do stanu faktycznego sprawy zakończonej ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 grudnia 2021 r. i aby dopuszczalne było rozstrzyganie tych wątpliwości , zależy to przede wszystkim od wskazania skutecznej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a., co w realiach tej sprawy nie nastąpiło.

Generalnie jednak, przesłanka niedających się usunąć wątpliwości rozstrzyganych na korzyść strony występuje wówczas gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania, ale też gdy dowody wskazują na sprzeczność ustalenia faktów mających znaczenie dla przesądzenia o nałożeniu obowiązku lub ograniczeniu lub odebraniu uprawnienia. Zasadniczo niedające się usunąć wątpliwości obejmują sytuacje, gdy zgromadzone dowody są sprzeczne co do okoliczności faktycznych sprawy, niemniej jednak dotyczy to spraw rozstrzyganych co do istoty. Natomiast sprawa odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji na podstawie art. 151 § 1pkt 1 k.p.a. jak wyżej podkreślono nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zatem zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, zdaniem NSA, doznaje w takiej sytuacji ograniczeń i nie ma zastosowania w tej sprawie, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 133 § 1 oraz 144 § 4 k.p.a.. w sposób opisany w kasacji.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (wyroki NSA: z 6 września 2024 r., sygn. akt I OSK 791/23, z 10 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 2707/24). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ponadto nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl bowiem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Generalnie również poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Poza tym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy wyjaśnił dlaczego w tej sprawie zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, co uzasadniało potrzebę jej oddalenia na podstawie art. 184 w zw. z art.182 § 2 p.p.s.a.