Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant: Specjalista Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia 11 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektorowi Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] 1. uchyla zaskarżoną opinię; 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiat K. (dalej także jako: "Powiat" lub "skarżący") pismem z dnia 22 marca 2021 r. zwrócił się – w trybie § 11ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 493 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.") - do [....] Kuratora Oświaty (dalej również jako: "Kurator") z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w B. E. P. na okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2025 r.

W uzasadnieniu wniosku przedstawiono przebieg pracy E. P., zakres jej obowiązków i aktywności oraz opinię organu prowadzącego na temat jej pracy.

[....] Kurator Oświaty w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Powiatu K. o uzupełnienie wniosku o przedstawioną przez dyrektora wizję dalszego prowadzenia kierowanej przez siebie jednostki.

Pismem z dnia 4 maja 2021 r. Starosta K. poinformował [....] Kuratora Oświaty, że nie znajduje podstaw prawnych do żądania od dyrektora przedstawienia strategii rozwoju placówki. Strategia ta jest jednym z wymogów określonych w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1587 ze zm.). Przepis ten dotyczy stricte procedury konkursowej. Natomiast wymagania, jakie powinna spełniać osoba zajmująca stanowisko dyrektora, stosownie do kompetencji wyrażonej w art. 62 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), określono w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce. Przedmiotowy akt prawny reguluje wszystkie warunki niezbędne do zajmowania stanowiska dyrektora. Przepisy tego rozporządzenia nie przewidują przy tym, wśród wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora, przedłożenia strategii rozwoju placówki.

[....] Kurator Oświaty pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. negatywnie zaopiniował przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w B. na okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2025 r.

Uzasadniając wydanie negatywnej opinii Kurator wskazał, że z § 11ha ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. wynika, że kurator wydaje w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty nie tylko formalną, ale przede wszystkim jakościową opinię. Chcąc zapewnić najkorzystniejsze dla przyszłego funkcjonowania placówki rozwiązanie, niezbędna jest możliwość oceny strategii kierowania daną jednostką systemu oświaty.

Organem posiadającym ustanowione przepisami rozporządzenia kompetencje w zakresie opiniowania wniosku dotyczącego wyrażenia opinii organu nadzoru pedagogicznego w odniesieniu do wskazanego przez organ prowadzący kandydata w województwie [....] jest [....] Kurator Oświaty, a zatem określanie sposobu wydawania wyżej wymienionej opinii jest jego wyłączną prerogatywą.

Kurator wskazał dalej, że zgodnie ze stosowanym odpowiednio art. 106 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - zwanej dalej "k.p.a."), organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zatem kurator oświaty może zgodnie ze swoim uznaniem dokonywać czynności wyjaśniających, które mogą przejawiać się prośbą o uzupełnienie wniosku i przekazanie niezbędnych informacji.

Kurator oświaty analizując daną kandydaturę osoby, której organ prowadzący zamierza powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora może żądać dodatkowych informacji, które - w kontekście realizacji zadań kuratora oświaty, to jest oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek - są istotne w odniesieniu do pełnienia funkcji dyrektora danej placówki systemu oświaty. W tym zakresie [....] Kurator Oświaty w sposób uprawniony oczekuje przedstawienia przez organ prowadzący informacji związanych z wizją kierowania placówką, a więc opisu osiągnięć kandydata czy strategii rozwoju placówki zawierającej m.in. projekt realizacji zadań po powrocie uczniów do stacjonarnego nauczania. Podejście [....] Kuratora Oświaty w tym zakresie ma na względzie dobro systemu polskiej oświaty, a przede wszystkim dobro uczniów. Niedopuszczalnym byłoby bowiem wydanie pozytywnej opinii w sytuacji braku zweryfikowania w sposób kompleksowy kandydatury zgłoszonej przez organ prowadzący do pełnienia danej funkcji.

[....] Kurator Oświaty zaznaczył, że skorzystanie z przedstawionych w rozporządzeniu rozwiązań jest dla jednostki samorządu terytorialnego fakultatywne. Uregulowania te nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym organ prowadzący może również zorganizować konkurs na stanowisko dyrektora nie wykorzystując możliwości wskazanych w rozporządzeniu. Sytuacja taka może mieć miejsce również w przypadku, gdy organ prowadzący wprawdzie zamierza skorzystać z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., jednakże organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie wyda pozytywnej opinii w tej sprawie. W takim przypadku organ prowadzący przeprowadza konkurs.

Powiat K. zaskarżył powyższy akt [....] Kuratora Oświaty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, albo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Powiat K. zaskarżonemu aktowi zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisu § 11ha rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w zakresie, w jakim [....] Kurator Oświaty odwołuje się do stosowania "odpowiednio" przepisów art. 106 § 4 k.p.a. wraz z argumentacją pozwalającą mu na prowadzenie postępowania wyjaśniającego w postaci żądania dodatkowych dokumentów (to jest wizji dalszego prowadzenia kierowanej przez dyrektora jednostki) oraz na uznaniowe uprawnienie do wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej;

2/ przewlekłość postępowania, to jest wydanie opinii w ciągu 2,5 miesiąca od daty złożenia wniosku o wydanie opinii;

3/ naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest przepisu § 11ha rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w zakresie, w jakim Kurator żąda dodatkowych dokumentów (to jest wizji kierowania placówką zawierającej m.in. projekt realizacji zadań po powrocie uczniów do stacjonarnego nauczania), nie przewidzianych w przepisach prawa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego i niesprzecznego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. nie odsyłają ani nie nakazują by odpowiednio stosować art. 106 k.p.a., który dotyczy sytuacji współdziałania organów i wymaga wydania postanowienia przez organ opiniujący, na które z kolei służy zażalenie. Co więcej, procedura wydawania opinii przez Kuratora (aczkolwiek w innym zakresie) jest uregulowana w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe (opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia w terminie 30 dni, na którą przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra). Przepis ten jednak nie odsyła do "odpowiedniego" stosowania k.p.a.

W ocenie skarżącego brak jest podstaw prawnych do żądania od dyrektora oraz wicedyrektora stosowania wymogów określonego w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, a mianowicie: przedstawienia strategii rozwoju placówki, uzasadnienia przystąpienia do konkursu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Przepis ten dotyczy stricte procedury konkursowej.

Wymagania, jakie powinna spełniać osoba zajmująca stanowisko dyrektora, określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce. Powyższy akt prawny reguluje wszystkie warunki niezbędne do zajmowania stanowiska dyrektora. Przepisy tego rozporządzenia nie przewidują przy tym, wśród wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora, przedłożenia strategii rozwoju placówki.

W przypadku zastosowania instytucji powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty wicedyrektorowi na podstawie § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące wymagań niezbędnych do zajmowania stanowiska dyrektora, o których mowa w przywołanym powyżej rozporządzeniu w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce, gdyż powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty na podstawie § 11ha ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, nie oznacza powierzenia stanowiska dyrektora.

W odniesieniu do wymogu przedłożenia strategii rozwoju placówki w ramach przedmiotowej procedury opiniowania powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora wicedyrektorowi, skarżący podniósł, iż w przypadku konieczności zorganizowania przez organ prowadzący konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora, do którego potencjalnie może przystąpić także obecny dyrektor/wicedyrektor, może dojść do nierównego traktowania kandydatów w ramach konkursu, z uwagi na wcześniejsze ujawnienie koncepcji (strategii) rozwoju szkoły (placówki) przygotowanej przez tego dyrektora/wicedyrektora, z którą w całości lub części można było się zapoznać poza konkursem.

W ocenie skarżącego organ nadzoru pedagogicznego nie może wymuszać rozwiązań i przedstawienia dokumentów nie mających oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. To organ prowadzący, a nie organ nadzoru pedagogicznego, jest uprawniony do wyboru, w ramach obowiązujących przepisów prawnych, trybu obsadzenia stanowiska dyrektora i inicjuje ten tryb. Organ nadzoru pedagogicznego, który na podstawie obowiązujących przepisów prawa ma jedynie wydać opinię w sprawie, nie może wskazywać organowi prowadzącemu, w jakim trybie stanowisko dyrektora ma zostać obsadzone. Ponadto z informacji zamieszczonych na stronach internetowych kuratoriów oświaty wynika, iż inni kuratorzy oświaty nie wymagają do wydania opinii dotyczących powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora wicedyrektorowi szkoły złożenia dokumentu w postaci strategii rozwoju placówki.

W odpowiedzi na skargę [....] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, wnioskując przy tym o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kurator wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., a w szczególności § 11h oraz § 11ha, nie zawierają żadnych kryteriów, wedle których kurator oświaty miałby oceniać przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora bądź powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora lub przedłużenie pełnienia obowiązków dyrektora. Wymogi jakie zostały narzucone w tym zakresie to: uzyskanie pozytywnej opinii nadzoru pedagogicznego (kuratora oświaty); zasięgnięcie opinii rady pedagogicznej i szkoły lub placówki; oraz dla przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły dodatkowo zasięgnięcie opinii organizacji związkowych. Cel, dla którego ustanowiono przepisy § 11ha ww. rozporządzenia, to ograniczenie zagrożenia wynikającego z możliwości zarażenia się wirusem przez członków komisji konkursowych i uczestników konkursów na dyrektora. Powyższe nie uzasadnia jednak braku istnienia planu dotyczącego funkcjonowania szkoły w tak daleko zakreślonej perspektywie czasowej, zwłaszcza, że okres ten dotyczyć będzie sytuacji postpandemicznej, wymagającej szczególnych działań zapewniających uzupełnienie braków wynikających z nauczania zdalnego. Wobec powyższego wymóg przedstawienia dokumentu, który zawierałby strategię funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły należy uznać za jak najbardziej uzasadniony.

Kurator stwierdził, że w trybie wydawania "pozytywnej bądź negatywnej opinii" organ nadzoru pedagogicznego ma dość szeroko pojętą uznaniowość. Przepisy § 11ha rozporządzenia, jak i podobnego przepisu art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe nie przewidują jakie narzędzia posiada organ nadzoru pedagogicznego w celu wydania opinii. Zatem kierując się metodą wykładni systemowej i funkcjonalnej należy stwierdzić, że najbardziej zbliżonym do omawianej instytucji przepisem jest art. 106 k.p.a. W oparciu o ten przepis organy mające wydać opinię mogą żądać wyjaśnień i dokumentów w danej sprawie.

Ponadto przepis § 11ha rozporządzenia w swoim zakresie nie wskazuje, jakimi wytycznymi winien kierować się organ nadzoru pedagogicznego w toku wydawania opinii (pozytywnej lub negatywnej) w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora danej jednostki systemu oświaty. Przepis ten w żadnym miejscu nie odsyła do innego przepisu prawa, który należy stosować. Przypomnieć należy, że omawiane uregulowanie zostało wprowadzone do obrotu prawnego z uwagi na sytuację wyjątkową, związaną z pandemią COVID-19, ograniczeniem jej rozprzestrzeniania się oraz zapobieganiem jej skutkom.

Zatem organ nadzoru pedagogicznego nie został związany żadnymi normami prawnymi, które nakazywałyby mu wydawanie opinii zgodnie z konkretnymi zasadami. W tej sytuacji, zdaniem Kuratora, organ winien stosować zasady naczelne i ogólne prawa powszechnie obowiązującego, to jest art. 7 Konstytucji RP, czy art. 7 k.p.a., które nakazują działanie w ramach i granicach prawa oraz wyjaśnianie w sposób wyczerpujący istoty sprawy w celu zapewnienia jak najbardziej rzetelnego i transparentnego procesu stosowania prawa. Ponadto organ jako podmiot mający na względzie głównie dobro systemu oświaty, a przede wszystkim osób korzystających z jednostek systemu oświaty, winien kierować się ich dobrem, a w okolicznościach panującej pandemii również bezpieczeństwem ich zdrowia oraz życia.

Mając zatem na uwadze powyższy ogólny postulat przy wydawaniu opinii Kurator zażądał dodatkowych dokumentów mających potwierdzić, iż osoba, której powierza się funkcję dyrektora (nieważne w jakiej formie), powinna przedstawić strategię rozwoju placówki zawierającej m.in. projekt realizacji zadań po powrocie uczniów do stacjonarnego nauczania. Przedstawienie przedmiotowego dokumentu pozwoliłoby na ocenę, czy dana osoba, proponowana przez organ prowadzący jednostkę oświatową na dyrektora tej placówki, nadaje się do wykonywania tej funkcji. Kurator podkreślił przy tym, że § 11ha rozporządzenia stanowi podstawę do pominięcia trybu konkursowego przewidzianego w art. 62 ustawy - Prawo oświatowe, jednakże dla zapewnienia zachowania wymagań stawianych przed dyrektorem szkoły przez przepisy szeroko pojętego prawa oświatowego, przewidziano instytucję pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego - w celu zweryfikowania, czy dana osoba spełnia merytoryczne przesłanki do piastowania stanowiska/pełnienia obowiązków dyrektora. Konkurs jest najbardziej pożądaną formą wyboru osoby na stanowisko dyrektora danej szkoły bowiem w sposób pełny pozwala wybrać kandydata spełniającego najwyższe wymagania. Nie można zatem poprzez dowolną interpretację przepisów prawa pomijać głównych norm i zasad, jakie winny mieć zastosowanie co do wyboru osoby, która będzie piastować stanowisko dyrektora szkoły.

Organ prowadzący dokonuje wyboru trybu w jakim zamierza obsadzić stanowisko dyrektora danej jednostki placówki oświatowej, a aktualnie brzmiące przepisy nie zabraniają dokonania tego w trybie konkursu, nawet w formie zdalnej. Z niewiadomych jednak organowi przyczyn skarżący obstawał uparcie przy dokonaniu tego obsadzenia w trybie przewidzianym § 11ha rozporządzenia z dnia 20 marca 2020r., co powinno stanowić wyjątek od zasady konkursowej, mając na względzie sytuację pandemiczną w kraju, które w dacie sporządzania opinii pozwala na przeprowadzenie konkursu (zaawansowany etap szczepień).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej powołane.

Zaskarżona do sądu administracyjnego opinia kuratora wydana została w toku procedury zmierzającej do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora jednostki sytemu oświaty na podstawie przepisu § 11 ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, (Dz. U. z 2020 r., poz. 493 ze zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie").

Przepis ten stanowi, że w przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r. organ prowadzący może przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektorowi jednostki sytemu oświaty, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki oraz zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. 2018 r., poz. 2232 oraz za 2020 r. poz. 568 i 2157) albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, działających w jednostce systemu oświaty, w której przedłuża się powierzenie stanowiska dyrektorowi, na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2026 r., jednak nie krótszy niż jeden rok szkolny.

Na wstępie należy stwierdzić, że zaskarżona opinia stanowi szczególny akt nadzoru nad działalnością powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 77b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.) i w związku z tym, z uwagi na regulację zawartą w art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 3 § 2 punkt 7 p.p.s.a., może stanowić przedmiot skargi złożonej przez powiat do sądu administracyjnego. Ponadto istotnym jest wskazanie, że w postępowaniu dotyczącym obsady stanowiska dyrektora (przedłużenie pełnienia stanowiska) żadne przepisy prawa nie przewidują - w odniesieniu do procedury wydawania opinii przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny - stosowania trybu postępowania administracyjnego określonego przepisami k.p.a.. Wbrew stanowisku Kuratora, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do stosowania, przy wydawaniu przez niego opinii, nawet odpowiednio przepisu art. 106 § 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy wymagało w pierwszym rzędzie odpowiedzi na pytanie, czy przepisy powołanego powyżej rozporządzenia w zakresie powierzenia obowiązków dyrektora placówki oświatowej odpowiadają wymogom konstytucyjnym, wynikającym z art. 92 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Odpowiedź negatywna na tak postawione pytania skutkowałaby bowiem prawną wadliwością zarówno zaskarżonej opinii, jak i całej procedury, w ramach której opinia ta została wydana.

Prawo kontroli konstytucyjności aktów wykonawczych przez sądy i w następstwie prawo sądów do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez sąd za niezgodny z Konstytucją lub ustawą nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ocena sądu, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy.

Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 2155/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) z ukształtowanej zasady praworządności wynika, że nie mogą stanowić podstawy prawnej działania władzy publicznej niekonstytucyjne akty wykonawcze. Niekonstytucyjność aktu wykonawczego występuje, gdy przyjęta regulacja w akcie wykonawczym pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z ustawą oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów wyższej rangi.

Pogląd ten - w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie - odnieść należy w pełni także do aktów administracyjnych innych niż decyzje.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30c ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 30b, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek, a także wprowadzić w tym zakresie odrębne unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek.

Art. 30b Prawa oświatowego stanowi zaś, że w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze.

Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Problematyka zgodności przepisów rozporządzenia z aktami wyższego rzędu wielokrotnie była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z jego utrwalonym orzecznictwem, konstrukcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego determinują trzy podstawowe warunki. Po pierwsze, może być ono wydane tylko na podstawie wyraźnego, a nie opartego na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Po trzecie, nie może być sprzeczne z Konstytucją ani z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa o randze nie niższej niż ustawa. Naruszenie choćby jednego z tych warunków skutkuje niezgodnością rozporządzenia z hierarchicznie wyższym aktem normatywnym, a w każdym wypadku - z Konstytucją (zob. w tej materii m.in.: wyroki: z dnia 31 maja 2010 r., sygn. U 4/09; publ. OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 36, cz. III, pkt 4.1; z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. U 5/12; publ. OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 88, cz. III, pkt 3.1; z dnia 22 maja 2014 r., sygn. U 10/13; publ. OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 55, cz. III, pkt 2.1, a także powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).

W świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji funkcją rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Wymóg wydania rozporządzenia "w celu wykonania ustawy" oznacza nakaz ścisłego powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia jako instrumentu służącego wykonaniu woli ustawodawcy. Wymóg ten wskazuje jednoznacznie na wykonawczy charakter rozporządzenia, który odróżnia ten akt normatywny od aktów samoistnych. W konsekwencji, upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być sformułowane w taki sposób, aby odsyłało do unormowania tylko takich spraw, które są przedmiotem ustawy i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w przepisach ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę całokształtu przyjętych w niej rozwiązań (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 11 lutego 2010 r.; sygn. K 15/09; publ. OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11, cz. III, pkt 2.2; z dnia 16 stycznia 2007 r.; sygn. U 5/06; publ. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3, cz. III, pkt 2.2).

Trybunał Konstytucyjny podkreślał przy tym wielokrotnie, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (tak m.in. w wyrokach: z dnia 24 marca 2015 r., sygn. P 42/13; publ. OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 33, cz. III, pkt 4.2; z dnia 8 maja 2014 r.; sygn. U 9/13; publ. OTK ZU nr 5A/2014, poz. 51, cz. III, pkt 4.2.3). Brak stanowiska ustawodawcy w określonej kwestii, przejawiający się choćby w nieprecyzyjności upoważnienia lub pominięciu treści istotnych do prawidłowego wykonania ustawy, musi być interpretowany ściśle - jako nieudzielenie kompetencji normodawczej (zob.: m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 listopada 2012 r.; sygn. U 4/12; publ. OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 124, cz. III, pkt 2.2 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi na temat wymogów, jakim powinny odpowiadać przepisy ustaw zawierające upoważnienia do wydawania rozporządzeń do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że odesłanie zawarte w art. 30c ustawy - Prawo oświatowe do przypadków określonych w art. 30b tej ustawy oznacza, że celem tego upoważnienia jest zapewnienie bezpiecznego działania jednostek systemu oświaty w sytuacji istnienia nadzwyczajnych okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży.

Art. 30c ustawy - Prawo oświatowe daje zatem właściwemu ministrowi uprawnienie, by w nadzwyczajnych okolicznościach zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży wyłączył stosowanie niektórych przepisów ustawowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek.

Upoważnienie ustawowe z art. 30c ustawy - Prawo oświatowe zawiera wyliczenie przedmiotów dopuszczonych do regulacji w drodze rozporządzenia po słowach: "w szczególności". Zwykle w technice legislacyjnej oznacza to, że wyliczenie zawarte po słowach "w szczególności" nie jest wyczerpujące, a jedynie przykładowe w odniesieniu do powołanego wcześniej ogólnego sformułowania przedmiotu regulacji. W przypadku analizowanego przepisu jest jednak inaczej, gdyż przed słowami "w szczególności" brak jest jakiegokolwiek przedmiotowego wskazania zakresu upoważnienia ustawowego. W analizowanej regulacji użyto bowiem sformułowania o "wyłączeniu stosowania niektórych przepisów ustawowych" – bez ogólnego określenia, jakich kwestii miałyby dotyczyć te "niektóre przepisy ustawowe", których stosowanie minister mógłby wyłączyć. Gdyby zatem brak było wyliczenia zawartego po słowach "w szczególności" mielibyśmy do czynienia z upoważnieniem blankietowym, pozwalającym prawodawcy niższego szczebla odmiennie i to całościowo uregulować w formie rozporządzenia materię regulowaną ustawowo. Nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że przepis art. 92 Konstytucji RP wyklucza możliwość zastosowania tego rodzaju blankietowego upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Skoro tak, to zawarte w art. 30 c ustawy Prawo oświatowe wyliczenie materii objętej upoważnieniem do wydania rozporządzenia dokonane po słowach "w szczególności" stanowi pełną i wyczerpującą listę przedmiotów, w zakresie których minister władny jest wydać rozporządzenie wyłączające stosowanie przepisów ustawowych. Lista ta obejmuje zatem:

- przeprowadzanie postępowania rekrutacyjnego,

- ocenianie, klasyfikowanie i promowanie uczniów,

- przeprowadzanie egzaminów,

- organizację roku szkolnego i organizację pracy jednostek oświatowych.

Brak szczegółowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia wydanego na podstawie analizowanego upoważnienia, zawartego w art. 30c ustawy - Prawo oświatowe nakazuje przyjęcie, że minister uprawniony jest w powyższym zakresie do dokonania wyłącznie regulacji niezbędnych dla realizacji celu wskazanego w art. 30b ustawy Prawo oświatowe. Celem tym jest zapewnienie bezpiecznego działania jednostek systemu oświaty w sytuacji istnienia nadzwyczajnych okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży.

Regulacje zawarte w przepisach art. 11 ha rozporządzenia, dotyczące kwestii związanych z pełnieniem obowiązków dyrektora jednostki oświatowej w sposób oczywisty nie wiążą się z materią postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów i organizacją roku szkolnego.

Rozważenia wymagało zatem, czy przepisy te znajdują oparcie ustawowe w upoważnieniu do dokonania regulacji co do "organizacji pracy jednostek oświatowych". Zdaniem Sądu na takie pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Pojęcie organizacji pracy szkoły lub innej jednostki oświatowej oznacza zespół działań technicznych, ekonomicznych, organizacyjnych, mających na celu zapewnienie jak najlepszej realizacji zadań wychowawczych i edukacyjnych. Pojęcie to obejmuje na przykład kwestie związane z formą prowadzenia zajęć, obciążeniem pracą nauczycieli i innych pracowników, koordynacją poszczególnych zajęć w szkole, zarówno tych obowiązkowych jak i pozalekcyjnych, bezpieczeństwem uczniów, zagwarantowaniem właściwego wyposażenia szkoły i jej należytego stanu technicznego. Pojęcie to nie obejmuje jednak procedury zmierzającej do obsady (powierzenia obowiązków) najważniejszego stanowiska w jednostce oświatowej jakim jest stanowisko dyrektora. To dyrektor jest bowiem podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie właściwej organizacji pracy placówki oświatowej. Gdyby zatem procedura zmierzająca do obsady stanowiska dyrektora (powierzenia obowiązków dyrektora) miała zostać zawarta w rozporządzeniu, delegacja ustawowa musiałaby zawierać szczegółowe upoważnienie do dokonania regulacji w tym właśnie zakresie.

Podkreślić nadto należy, że przepis art. 30c ustawy - Prawo oświatowe przewiduje możliwość "wyłączenia stosowania niektórych przepisów ustaw (...) i wprowadzenia odrębnych unormowań, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek". Zatem warunkiem wprowadzenia odrębnych regulacji w rozporządzeniu jest wyłączenie stosowania przepisów ustawowych mających zastosowanie w danej sytuacji. Delegacja ustawowa nie przewiduje natomiast wprowadzenia odrębnych unormowań obok istniejących regulacji ustawowych, dotyczących tożsamych kwestii, których stosowania nie wyłączono. Wprowadzenie w drodze rozporządzenia szczególnej regulacji dotyczącej pełnienia obowiązków dyrektora, przy niewyłączeniu stosowania przepisów o trybie konkursowym, prowadziłoby do równoległego stosowania w omawianym zakresie dwóch mechanizmów proceduralnych: konkursowego i szczególnego – regulowanego rozporządzeniem. Należy to uznać za niedopuszczalne, wobec braku jakichkolwiek kryteriów wyboru jednego z tych trybów przez organ prowadzący.

Na marginesie tylko wskazać wypada, że nawet w przypadku, gdyby analizowane wyżej upoważnienie ustawowe uznać za prawidłowe, to brak byłoby podstaw prawnych do tego, by wydanie opinii pozytywnej na podstawie § 11 ha rozporządzenia uzależniać od złożenia wizji dalszego prowadzenia kierowanej przez dyrektora placówki. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem takiego obowiązku ani na organ prowadzący, ani na kandydata, co do którego toczy się postępowanie.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie powyższego przepisu jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.