VII SA/Wa 1217/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-18	
Data wpływu	2022-06-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 267/23	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 1 ust 2 pkt 3; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 147 § 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1360; art. 140; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi G. w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym dz. nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącej G. w W. kwotę 814 zł (słownie osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada m.st. Warszawy (dalej jako "organ" lub "Rada") w dniu 7 marca 2019 r. podjęła uchwałę nr IX/162/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I – w rejonie ul. [...] (powoływanej dalej jako "uchwała" lub "m.p.z.p.").

Gmina [...] w W. (dalej jako "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 38 uchwały określający ustalenia szczegółowe dla jednostki terenowej oznaczonej jako 1MW w zakresie obejmującym dz. nr [...] z obrębu [...] położoną przy ul. [...] i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w odniesieniu do ww. działki. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", poprzez przekroczenie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego, a tym samym uniemożliwienie skarżącej zagospodarowania należącej do niej działki zgodnie z zamierzeniami oraz ustalonym w m.p.z.p. przeznaczeniem terenu, m.in. poprzez bezpodstawne oraz niezrozumiałe ustalenie parametru maksymalnej szerokości frontu działki, którego wartość jest znacznie niższa od obecnej szerokości frontu nieruchomości,

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez nieuzasadnione oraz bezprawne ograniczenie skarżącej prawa w zakresie wykonywanego przez nią władztwa nad nieruchomością stanowiącą jej własność, tj. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, w szczególności wyrażające się zakazem realizowania podpiwniczeń budynków, w tym realizowania kondygnacji podziemnych,

3. art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej jako "Konstytucja RP", określającego podstawowa zasadę tworzenia prawa, tj. zasadę racjonalności prawodawcy oraz zasadę praworządności i w konsekwencji uchwalenie aktu prawa miejscowego, dyskryminującego skarżącą pod względem możliwości zabudowy nieruchomości stanowiącej jej własność ze względu na wprowadzone w m.p.z.p. ustalenia odnoszące się do nieruchomości skarżącej;

4. art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały z pominięciem uwzględnienia zasady równości oraz poprzez niezachowywanie właściwej równowagi miedzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, a tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego bezpodstawnego zakazu podpiwniczania budynków skarżąca wskazała, że Rada zakazując podpiwniczenia budynków dla nieruchomości, przekroczyła zasadę proporcjonalności i równości. Skarżąca podkreśliła, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te uchwałodawca wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, również stosując określoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. W zakresie zasady równości mieści się wymóg nadawania takich treści regulacjom prawnym, aby kształtowały one w sposób jednakowy sytuacje prawna podmiotów jednakowych. Zakazuje się natomiast wprowadzanie jakichkolwiek przywilejów w zakresie do części jednakowej grupy podmiotów. Zdaniem skarżącej, powyższa zasada została naruszona w ustaleniach m.p.z.p. poprzez wprowadzenie zakazu podpiwniczania budynków dla jednostki 1 MW. W ogólnych zasadach zagospodarowania terenu, w § 20 m.p.z.p. wskazuje, ze cały teren objęty planem położony jest w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, tj. na terenach narażonych na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, jak również w obszarze [...], na którym może wystąpić okresowe podniesienie poziomu wód gruntowych przy wysokich stanach wód rzeki. Następnie w pkt 2 ustala się zakaz podpiwniczania budynków w pasie pomiędzy [...], a L. oraz na innych terenach wskazanych w ustaleniach szczegółowych. Z § 49 ust. 3 pkt 3 lit. c m.p.z.p. wynika, że L. obejmie tereny 9 ZP, 10 ZP, 11 ZP, na których m.in. ustala się zakaz podpiwniczania budynków. Nieruchomość stanowiącą jednostkę terenową 1 MW znajduje się natomiast po przeciwnej stronie od L., z której to strony żadne ujęcie wodne nie stanowi zagrożenia powodziowego. Przy tym sąsiednie, położone od północy, jednostki terenowe 1 MN/MW oraz 2 MN/MW, dla których głównym przeznaczeniem jest, m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności, nie zawierają w ustaleniach m.p.z.p. zakazu podpiwniczania budynków. Powyższego zakazu nie posiada także jednostka 1 MN/MW/U, która przeznaczona jest dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej. Brak zakazu podpiwniczania ma też jednostka 14 MN/U. Jednostki te znajdują się przy tym bliżej L., czy też [...]. Z tego względu, w ocenie skarżącej, Rada nie posiadając ku temu żadnej podstawy faktycznej, bezprawnie wprowadziła zakaz podpiwniczania budynków dla jednostki 1 MW, naruszając tym samym przyznane jej władztwo planistyczne. Skarżąca wskazała również, że część działek w jednostce terenowej 2 MW posiada już podpiwniczenie, mimo określonego w uchwale zakazu podpiwniczania. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, ze uchwała intencyjna Rady w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu 20 stycznia 2005 r., ostatnie wyłożenie projektu planu miejscowego miało natomiast miejsce we wrześniu 2013 r. Uchwala podjęta została natomiast dopiero w 2019 r. Uwarunkowania pogodowe oraz atmosferyczne, w szczególności pogłębiający się stan suszy na terenie m.st. Warszawy od czasu podjęcia uchwały intencyjnej znacznie się zmieniły. Rada naruszyła również określoną w Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, bowiem zakaz realizacji piwnicy na jednostce terenowej 1 MW jest niczym nieuzasadniony. Jednostka ta znajduje się najdalej od wszystkich ujęć wodnych znajdujących się na obszarze [...], L. oraz [...]. Zdaniem skarżącej, Rada naruszyła również obowiązującą w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej szczebla centralnego i lokalnego, a także organy samorządów zawodowych w zakresie, w jakim wykonują władzę publiczna, działają na podstawie i w granicach prawa. Ustalenia dotyczące szerokości frontu działki określone w § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g m.p.z.p. znajdują się w punkcie dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, który podstawę prawną posiada w art. 15 u.p.z.p., zawierającym obligatoryjne oraz fakultatywne elementy planu. Żadne ustalenie z ww. przepisu nie odnosi się do obowiązku określenia w planie miejscowym szerokości frontu działki. Artykuł 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nakazuje ustalenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ponadto art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. wskazuje, że w razie potrzeby w planie miejscowym można określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Spośród ww. przepisów nie ma mowy o wyznaczeniu przez gminę maksymalnej szerokości frontu dziatki. Nawet gdyby przyjąć, że organ planistyczny był uprawniony do wyznaczenia ww. parametru, to nie można pominąć, że jego wprowadzenie do m.p.z.p. powinno w szczególności wynikać z warunków lokalnych kształtowanego ładu przestrzennego, bądź ewentualnie innych wymogów, których konieczność uwzględnienia nakładają na organ planistyczny przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności określone w jej art. 1 ust. 2 pkt 1-6, przy jednoczesnym uwzględnieniu prawa własności oraz konstytucyjnych zasad równości oraz proporcjonalności. Ustalenie szerokości frontu działki w planie miejscowym wykracza poza władztwo planistyczne gminy, a zatem jest bezprawne. Nawet w przypadku, gdyby Rada chciała ustalić zasady scalenia i podziału, to w tym celu należałoby skorzystać z wskazania minimalnej powierzchni nowowydzielonych działek, a nawet minimalnej szerokości frontu dziatki. W niniejszym przypadku mamy natomiast ograniczenie maksymalnej szerokości frontu działki na 20 m. Nie wiadomo przy tym, jaki cel ma to ograniczenie oraz czy powyższe odnieść należy do działek istniejących, działek budowlanych, czy parametrów działek, które będą powstawały po ewentualnych podziałach nieruchomości. Co ważne, nieruchomość skarżącej graniczyć ma z drogami publicznymi, z projektowaną drogą oznaczoną jako 63 KD-D (od północy) oraz z drogą istniejącą ul. [...] od strony [...]. Front nieruchomości od strony północnej wynosi w chwili obecnej ok. 150 m, od strony wschodniej ok. 35 m. Ww. szerokości są zatem znacznie większe niż maksymalnie określone w m.p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe, ingerencja w prawo do zabudowy w zakresie wprowadzenia maksymalnej szerokości frontu działki na 20 m nie posiada żadnego uzasadnienia faktycznego, jak również uznać to należy za bezprawne nadużycie uprawnień planistycznych gminy. Skarżąca wskazała również na nieprecyzyjne określenie w uchwale minimalnej wysokości zabudowy, a tym samym uniemożliwienie odpowiedniego zagospodarowania należącej do niej nieruchomości. W § 38 ust. 1 pkt 2 lit. d m.p.z.p. ustalono bowiem, że dla jednostki terenowej 1 MW minimalna liczba kondygnacji stanowić powinna 2 kondygnacje. W treści § 3 m.p.z.p. brak jest natomiast definicji kondygnacji, a co więcej, w treści uchwały nie zostało zawarte ustalenie określające, ile metrów stanowić powinna jedna kondygnacja, żeby dookreślić wskaźnik minimalnej wysokości zabudowy. Dowolne pojmowanie pojęcia "kondygnacji" nie czyni zadość wymaganiom ładu przestrzennego. Niewątpliwie zatem zaskarżone ustalenia zawarte w § 38 ust. 1 pkt 2 lit d, g oraz pkt 3 lit. a m.p.z.p. uniemożliwiają skarżącej realizację zabudowy, co potwierdza, że istnieje związek miedzy sferą indywidualnych praw skarżącej, które zostały naruszone, a kwestionowanym w skardze ustaleniem uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że działka skarżącej jest niezabudowana. Od strony zachodniej i zachodnio-południowej sąsiaduje z ogrodami działkowymi, które pozostają w granicach otuliny rezerwatu przyrody "[...]" oraz w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Od strony [...] z działką tą sąsiadują tereny zabudowy mieszkaniowej i droga publiczna oznaczona symbolem [...] (ul. [...]). Obszar, w którym znajduje się działka chroniony jest przyrodniczo i środowiskowo poprzez wyznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z 2006 г. System Przyrodniczy W.. Ponadto znajduje się na obszarze wskazanym w Studium jako teren o minimalnym udziale 60% powierzchni biologicznie czynnej oraz w terenie M2.12 o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i kategorii wysokości zabudowy na poziomie 12 m. Rzeka [...] i [...] wraz z ciągiem jezior na terenie [...] i [...] takich jak np. [...], jako fragment dawnego starorzecza [...] z wysokim poziomem wód gruntowych - stanowią bezcenny obszar hydrologiczny i środowiskowy. Z powodu coraz większej presji urbanizacyjnej w rejonie [...] obszary cenne przyrodniczo wód śródlądowych i zieleni naturalnej są uszczuplane i zabudowywane. Zapisy zaskarżonej uchwały dla terenu 1 MW służą realizacji wartości chronionych prawem. Rada uchwalając m.p.z.p. korzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego. Organ nie zgodził się z zarzutem, że m.p.z.p. bezzasadnie określił minimalną liczbę kondygnacji na 2 k, maksymalną szerokość frontu działki na 20 m, a także zakazał podpiwniczenia budynków. Odnosząc się do kwestii minimalnej liczby kondygnacji organ zauważył, że ustalenie to zostało wprowadzone z myślą o uprządkowaniu i harmonijnym kształtowaniu skali zabudowy. Przyjęte w uchwale rozwiązanie jest słuszne i mieści w ramach władztwa planistycznego ze względu na wymagania ładu przestrzennego, a także walory architektoniczne i krajobrazowe tego terenu oraz terenów otaczających. Ustalając przy tym minimalną liczbę kondygnacji w planie ustalono jednocześnie maksymalną wysokość zabudowy/maksymalną liczbę kondygnacji na 15 m/4 k. Zatem nie można zgodzić się ze skarżącą, że m.p.z.p. uniemożliwia jej odpowiednie zagospodarowanie dziatki. Pojęcie kondygnacji i jej gabaryty określa przy tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), powoływane dalej jako "warunki techniczne". Ustalenie w m.p.z.p. minimalnej liczby kondygnacji na 2 kondygnacje, maksymalnej liczby kondygnacji na 4 kondygnacje oraz maksymalnej wysokości zabudowy na 15 m nie narusza więc obowiązujących przepisów. Ustalenia te wpisują się bowiem w określenie w m.p.z.p. gabarytów i maksymalnej wysokość projektowanej zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Również zarzucany przez skarżącą zakaz podpiwniczania budynków ma swoje głębokie uzasadnienie merytoryczne i jest związany z warunkami ochrony [...]. Działka skarżącej jest położona na skraju terenu istotnego dla zasilania ww. jeziorka i zakaz podpiwniczania budynków nie ma związku z samą odległością od tego zbiornika, a wyłącznie z obszarem jego zasilania. Zgodnie z wynikami ",Opracowania ekofizjograficznego rejonu [...]i [...] (część tekstowa)", odzwierciedlonymi, m.in na mapie geomorfologicznej, zasilanie jeziorka następowało w wyniku połączenia systemu jeziorka z [...] i [...], a funkcjonujący system fluwialny odpowiednio ukształtował warunki geomorfologiczne, m.in. dolinki rzeczne. Z opracowania tego wynika, że działka skarżącej leży częściowo na zidentyfikowanym w badaniach towarzyszących eko obszarze zasilania [...] wodami podziemnymi i znajduje się bezpośrednio w zlewni Rowu "W", który jest obecnie jedynym kanałem doprowadzającym wody powierzchniowe do [...]. Jest to kanał zasilający jeziorko od strony [...]. Udowodniono, ze istnieje ścisły związek poziomu wód w tym rowie z poziomem wód w jeziorku. Obniżanie poziomu wód w ww. rowie przez przekształcenia, w tym budowę garaży podziemnych w sąsiedztwie, poprzez obniżanie bazy drenażu, ma wpływ na okresowe zasilanie jeziorka. Również w "Prognozie oddziaływania na środowisko" sporządzonej do m.p.z.p. przedstawiono problemy i zagrożenia dla tego obszaru, jak również przewidywane oddziaływanie planu na poszczególne elementy środowiska. Ponadto według Zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia 8 maja 2012r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody ",[...]" (Dz.Urz. Woj.Maz. z 2012 r. poz. 4195) przedmiotowa działka znajduje się w granicach zlewni [...] i w § 9 ust. 1 pkt 2 wprowadza następujące ustalenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego W., planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych: w obrębie zlewni jeziorka nie należy pogarszać istniejących warunków hydrologicznych podziemnych. Z powyższego wynika, że wszelkie zapisy planu zakazujące podpiwniczania budynków dla omawianego terenu, jak również realizowania kondygnacji podziemnych są zdecydowanie słuszne. Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia szerokości frontu działki "nie więcej niż 20 m" organ wskazał, że ustalenie to zostało wprowadzone, by zapisy m.p.z.p. dla terenu, który obecnie charakteryzuje się ogromnym chaosem, w przypadku ewentualnych nowych podziałów mogły umożliwić kształtowanie ekstensywnej, rozdrobionej zabudowy w sąsiedztwie cennych przyrodniczo i krajobrazowo terenów chronionych [...] , nawiązującej do istniejącej zabudowy od strony północno-wschodniej.

Skarżąca w piśmie procesowym z 29 sierpnia 2022 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zarzucając jednocześnie organowi naruszenie procedury planistycznej. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyła, że uchwała Rady m.st. Warszawy nr XLV/1084/2005 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] podjęta została w dniu 20 stycznia 2005 r. Okres pomiędzy uchwałą intencyjną a zatwierdzeniem m.p.z.p. wynosi niemal 14 lat. Co istotne ostatnie wyłożenie projektu planu odbyło się w dniach od 23 września do 23 października 2013 r. Skarżąca oczekiwała natomiast kolejnego wyłożenia projektu planu, bowiem miała zamiar, po dokonaniu formalnego zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zgłosić uwagi tożsame ze wskazanymi w skardze, jednak nie mogła tego uczynić z uwagi na brak kolejnego wyłożenia ww. projektu i uchwalenia m.p.z.p. w 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Artykuł 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W przekonaniu Sądu, skarżąca stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, skoro jej postanowienia określają przeznaczenie terenu, na którym położna jest dz. nr [...] z obrębu [...] w W., stanowiąca jej własność na mocy orzeczenia częściowego Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Określenie natomiast w m.p.z.p. w § 38 ust. 1 pkt 2 lit. d) i lit. g) warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez ustalenie minimalnej liczby kondygnacji oraz szerokości frontu działki, zaś w § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a) szczegółowych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w użytkowaniu przez ustalenie zakazu podpiwniczania niewątpliwie ogranicza możliwość zabudowy terenu. Ustalone ograniczenia w zakresie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości mają więc wpływ na realizację uprawnień właścicielskich. Zaskarżona uchwała, wprowadzając określone przeznaczenie nieruchomości skarżącej, z całą pewnością kształtuje przysługujące jej prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Przed przystąpieniem jednak do merytorycznego badania zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, należy wskazać, że za bezzasadne Sąd uznał zarzuty wyartykułowane w piśmie procesowym z 29 sierpnia 2022 r., a odnoszące się do naruszenia przez organ procedury uchwalania m.p.z.p. w odniesieniu do przedmiotowej działki, poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu, co uniemożliwiło skarżącej złożenie uwag do zapisów uchwały odnoszących się do jej nieruchomości. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Po analizie dokumentacji związanej z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by w zakresie terenu objętego symbolem 1 MW, doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania m.p.z.p., ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p. Po pierwsze, z dokumentacji prac planistycznych zaskarżonej uchwały wynika, że projekt przedmiotowego m.p.z.p. został wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie, tj. w terminie: od 18 lutego do 18 marca 2008 r. oraz od 23 września do 23 października 2013 r. Po drugie zaś, zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 7 marca 2019 r., podczas gdy skarżąca przedmiotową nieruchomość nabyła już po jej wejściu w życie, bowiem na mocy orzeczenia częściowego Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin [...] z [...] stycznia 2020 r., a zatem w toku procedury planistycznej skarżąca nie posiadała jeszcze praw do tej działki.

Sądowi z urzędu wiadomym jest wprawdzie, że w wyroku z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 148/20 (https://cbois.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując tę uchwałę, uznał za zasadny zarzut braku ponownego uzgodnienia projektu planu i wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wprowadza się zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Zarzut ten dotyczył jednak jedynie nieruchomości położonych w granicach W. Obszaru Chronionego Krajobrazu, w przypadku których zaistniała konieczność dokonania dodatkowych uzgodnień z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń planu. Z analizy projektu planu wyłożonego ponownie do publicznego wglądu oraz z uchwalonego planu wynikało natomiast, że wprowadzone zostały zmiany w zakresie przeznaczenia oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania, jak też przeznaczenia i linii rozgraniczających terenów znajdujących się w granicach W. Obszaru Chronionego Krajobrazu, wynikające z uwzględnienia uwag wniesionych do wyłożonego tego projektu planu, zaś zmiany te dotyczyły m.in. terenów oznaczonych symbolami: 1 MN/MW i 2 MN/MW, 2 MN. Powyższe nie dotyczyło natomiast terenu oznaczonego symbolem 1 MW, na którym znajduje się działka należąca do skarżącej.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi wyjaśnić należy, że samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, nie może przesądzać o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1208/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g) zaskarżonej uchwały, poprzez ustalenie w m.p.z.p. szerokości frontu działki nr 15/1 (teren o symbolu 1MW) na nie więcej niż 20 m.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 25 czerwca 2010 r., zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871)) w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Stosownie przy tym do § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", ustalenie dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinno zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Realizując powyższe wymogi ustawodawcze i prawodawcze, Rada w zaskarżonej uchwale w rozdziale 6 (Dział II "Ustalenia dla całego obszaru") ustaliła szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem wskazując w § 21 ust. 1, że ustala się następujące zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zgodnie z Działem III, Rozdziałem 2 ustawy z dnia 23 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami:

1) minimalna powierzchnia działki - według ustaleń szczegółowych zawartych w Dziale III;

2) minimalna szerokość frontu działek - według ustaleń szczegółowych zawartych w Dziale III;

3) kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego - od 70° do 110°.

Z kolei w § 21 ust. 2 uchwały wskazano, że nie wyznacza się obszarów gruntów do objęcia scaleniem i ponownym podziałem na zasadach określonych w art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z kolei z § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g) zaskarżonej uchwały, realizując powyższe wymogi ustawy, rozporządzenia wykonawczego oraz rozdziału 6, Działu II m.p.z.p., Rada ustaliła wśród warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: szerokość frontu działki (tj. dz. nr 15/1): nie więcej niż 20 m.

Zdaniem Sądu, powyższy zapis § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g) zaskarżonej uchwały narusza zasady planowania przestrzennego, bowiem jest sprzeczny z § 21 ust. 1 pkt 2 tej uchwały. Jak już wskazano powyżej, w § 21 ust. 1 pkt 2 uchwały lokalny prawodawca regulując zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości wskazał na konieczność uwzględnienia minimalnej szerokości frontu działek - według ustaleń szczegółowych zawartych w Dziale III (a zatem zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia dokonano wyboru odnośnie do określenia w m.p.z.p. "minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek"). Tymczasem w Dziale III w § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g), określił już maksymalną szerokość frontu działki (dz. nr 15/1 znajdującej się na terenie 1MW), tj. nie więcej niż 20m, a który to zapis powoduje wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej uchwały. Co istotne, działka należąca do skarżącej posiada wymiary 150 m x 35 m, a zatem w przypadku ewentualnej konieczności dokonania jej podziału, powyższy zapis planu zawarty w § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g) istotnie utrudni jej zagospodarowanie. Dodatkowo jedynie ustalenia przewidziane dla terenów objętych na planie symbolami 1MW i 2MW (których zasady zagospodarowania określono w § 38) zawierają określenie maksymalnej szerokości frontu działki, podczas gdy pozostałe symbole albo zapisu dotyczącego szerokości frontu działki nie zawierają, albo też zawierają jego minimalną szerokości, tj. "nie mniej niż (...)" (patrz zapisy odnoszące się do symboli 1MN, 2MN, 14MNU, 15MNU, 16MNU, 1MN/MW, 2MN/MW). Jeszcze raz natomiast podkreślić należy, że § 4 pkt 8 rozporządzenia wskazuje, że ustalenie dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinno zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Skoro więc, mając na względzie ww. przepis, w § 21 ust. 1 pkt 2 uchwały dokonano wyboru i wskazano, że przy scalaniu i podziale nieruchomości konieczne jest uwzględnienie minimalnej szerokości frontu działek - według ustaleń szczegółowych zawartych w Dziale III, to wskaźnik ten nie powinien być ustalony, w przeciwieństwie do tego zapisu, w Dziale III uchwały, jako wskaźnik maksymalny.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że podczas uchwalania aktów prawa miejscowego, jakim niewątpliwie są plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu planistycznego jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały nie były wewnętrznie sprzecznie, nie rodziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, były jasne i jednoznaczne. Istotą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania jest bowiem przede wszystkim zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Ponadto ustalenia planów miejscowych kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego regulują zatem jednolicie sytuację prawną wszystkich podmiotów, które zamierzają zagospodarować teren konkretnej jednostki planistycznej. Brak jednoznacznego ustalenia w planie miejscowym istotnych kryteriów zabudowy bądź też zastosowanie zapisów, które są ze sobą sprzeczne (jak miało to miejsce w sytuacji opisanej powyżej) może powodować naruszenie prawa własności osób trzecich i bezpieczeństwa prawnego jednostek, których gwarancje wynikają z art. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe stwierdzić przyjdzie, że z poważnym naruszeniem prawa mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy przepis kontrolowanego m.p.z.p. jest wprost sprzeczny z normami powszechnie obowiązujących aktów prawnych, ale również gdy wywołuje on istotne wątpliwości interpretacyjne, bądź jest wewnętrznie sprzeczny. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g) m.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g) zaskarżonej uchwały narusza art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności w odniesieniu do dz. nr 15/1. Z uwagi natomiast na okoliczność, że parametr szerokości frontu działki nie został określony w części graficznej uchwały, Sąd stwierdził nieważność jedynie ww. zapisu uchwały, tj. § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g). W tym bowiem zakresie organ gminy przekroczył granice ingerencji w prawo własności. Jakkolwiek ochrona własności nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie Konstytucji RP, to nie oznacza, że gmina ma pełną dowolność w zakresie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, w szczególności określania obszarów scalania i podziału nieruchomości. Konstytucja i ustawy chronią różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. W analizowanym przypadku zaskarżone postanowienie planu, z przyczyn wskazanych powyżej jest niezgodne z prawem.

Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut niezgodności z prawem § 38 ust. 1 pkt 2 lit. d) uchwały, zgodnie z którym dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonych symbolem MW ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym minimalną liczbę kondygnacji: 2 k. Zdaniem skarżącej, przepis ten niejednoznacznie określa minimalną wysokości zabudowy poprzez poprzestanie na wskazaniu liczby kondygnacji, bez określenia wysokości w jednostkach metrycznych. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 25 czerwca 2010 r., zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Stosownie przy tym do § 4 pkt 6 rozporządzenia, ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Mając na uwadze powyższe przepisy ustawy i rozporządzenia, Rada w m.p.z.p. w Dziale I Ustaleniach ogólnych (Rozdział 1 Zakres obowiązywania planu) w § 4 ust. 1 wskazała, że następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu: pkt 2 - linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania (w tym również linie rozgraniczające układu komunikacyjnego) oraz przyporządkowane im oznaczenia, zawarte w tabeli, na które składa się: e) maksymalna wysokość zabudowy dla budynków, określona w metrach i/lub liczbie kondygnacji naziemnych, f) minimalna wysokość zabudowy dla budynków, określona w liczbie kondygnacji naziemnych. W § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały (Dział II Ustalenia dla całego obszaru, Rozdział 4 Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) wskazano z kolei, że ustala się zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stworzenia spójnego kompleksu zabudowy o zróżnicowanych funkcjach, o wielkomiejskim charakterze, związanego z naturalnymi walorami terenu i o zamierzonej kompozycji przestrzennej; w tym celu wyznacza się: maksymalny procent zabudowy terenu, maksymalną intensywność zabudowy, minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej, minimalną powierzchnię działki na której może być realizowana określona w planie zabudowa, a także minimalną i maksymalną wysokość zabudowy - według ustaleń zawartych w Dziale III niniejszej uchwały oraz oznaczeń w tabelach, o których mowa w § 4, ust. 1, pkt 2 a-f.

Mając na uwadze powyższe przepisy ustawy, rozporządzenia i ustaleń ogólnych m.p.z.p. nie można uznać, że § 38 ust. 1 pkt 2 lit. d) uchwały jest z nimi sprzeczny, skoro określa dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonych symbolem MW warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym minimalną liczbę kondygnacji: 2 k, tym bardziej, że w § 38 ust. 1 pkt 2 lit. e) określił jednocześnie precyzyjnie maksymalną wysokość zabudowy wskazując maksymalną liczbę kondygnacji – 4 k i maksymalną wysokość zabudowy - 15 m. Jak trafnie wskazał przy tym organ w odpowiedzi na skargę, wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może odbywać się w oderwaniu od przepisów aktów prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie kondygnacji określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Zgodnie z § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: kondygnacji - należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnacje uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnacje nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kortownia lub inne pomieszczenia techniczne. Rozporządzenie to określa również minimalną wysokość pomieszczeń, odpowiednio, przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 72), higienicznosanitarnych (§77), technicznych i gospodarczych (§ 97), garaży (§ 102). W konsekwencji zarówno Rada, jak i następnie organy orzekające o pozwoleniu na budowę, zobligowane są uwzględnić parametry określone w ww. rozporządzeniu, w tym znaczenie określenia "kondygnacja". A zatem ustalenie w zaskarżonej uchwale minimalnej liczby kondygnacji na 2, przy jednoczesnym wskazaniu maksymalnej liczby kondygnacji - 4 i maksymalnej wysokość zabudowy 15 m nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Ustalenia te wpisują się w określenie w m.p.z.p. gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy. Co dodatkowo istotne, zgodnie z ustaleniami § 38 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem MW ustalono jako podstawowe przeznaczenie terenu: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś jako dopuszczalne: usługi nieuciążliwe, wbudowane w budynkach mieszkalnych w formie wydzielonych lokali usługowych, z zakresu: handlu, gastronomii, zdrowia, oświaty, kultury, rzemiosła, opieki społecznej jako funkcja uzupełniająca; usługi biur, obsługi finansowej, wbudowane w budynkach mieszkalnych w formie lokali usługowych, wydzielonych w budynkach mieszkalnych jako funkcja uzupełniająca oraz zieleń osiedlowa, inna zieleń urządzona, w tym zadrzewienia i zakrzewienia. Tym samym w odniesieniu do omawianego terenu zawsze będziemy mieć do czynienia z zabudową budynkami mieszkalnymi, posiadającymi określoną w m.p.z.p. minimalną i maksymalną liczbę kondygnacji. W tej sytuacji niezasadna jest podnoszona na rozprawie argumentacja skarżącej, że z uwagi na kwestionowany § 38 ust. 1 pkt 2 lit. d) uchwały, skarżąca w sytuacji potencjalnej realizacji na działce "budowli nie posiadającej kondygnacji", nie będzie mogła określić jej minimalnej wysokości.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnoszącego się do rażącego naruszenie przepisów prawa poprzez ustalenie w m.p.z.p. zakazu podpiwniczenia budynków w § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a) uchwały dla terenu 1 MN.

Zauważyć należy, że zadaniem planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalanie celowego przeznaczenia określonych terenów zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami oraz w ramach zakreślonych przez szereg ustaw dotyczących gospodarki przestrzennej. W tej sytuacji miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego realizują na danym terenie przepisy związane z ochroną przyrody, ochroną środowiska, ochroną gruntów rolnych, ochroną zabytków, terenami zurbanizowanymi, itp. Plany muszą być ściśle osadzone w konkretnych stanach faktycznych. W konsekwencji jedynie postanowienia planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 803/12; https://cbois.nsa.gov.pl).

Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w odniesieniu do analizowanego postanowienia planu odnoszącego się do zakazu podpiwniczania (w odniesieniu do terenu oznaczonego 1MW). Stąd skarga w pozostałym zakresie została oddalona.

Sąd w kwestii zakazu podpiwniczania budynków podzielił bowiem stanowisko organu, że zakaz ten ma uzasadnienie merytoryczne i jest związany z ochroną [...]. Jak wynika z akt sprawy działka skarżącej jest położona niedaleko otuliny rezerwatu [...] i w obrębie zlewni tego jeziorka, co wprost wynika z załącznika nr 11 do Zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z 8 maja 2012 r. (Dz.Urz. Woj.Maz. z 2012 r. poz. 4195). W § 9 ust. 1 pkt 2) tego zarządzenia wprowadzono następujące ustalenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego W., planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych: w obrębie zlewni jeziorka nie należy pogarszać istniejących warunków hydrologicznych. W konsekwencji umiejscowiony w m.p.z.p. zakaz podpiwniczania budynków na terenie, który stanowi teren istotny dla zasilania jeziorka nie ma związku z samą odległością od tego zbiornika, a wyłącznie z obszarem jego zasilania. Zgodnie z przy tym z wynikami znajdującego się w aktach sprawy "Opracowania ekofizjograficznego rejonu [...] i L. Synteza (część tekstowa)" wykonanego pod kierunkiem dr M. F., odzwierciedlonymi m.in. na mapie geomorfologicznej, zasilanie jeziorka następowało w wyniku połączenia systemu jeziorka z [...], a funkcjonujący system fluwialny odpowiednio ukształtował warunki geomorfologiczne, m.in. dolinki rzeczne. Działka skarżącej leży natomiast niemal w całości na zidentyfikowanym w badaniach towarzyszących obszarze zasilania [...] wodami podziemnymi. Znajduje się bowiem w bezpośredniej zlewni Rowu "W" (jak przy tym wynika z map znajdujących się w sprawie, dopływ tego rowy znajduje się wzdłuż południowej granicy terenu 1 MW), który jest obecnie jedynym źródłem doprowadzającym wody powierzchniowe do [...]. Jest to kanał zasilający jeziorko od strony [...]. Z ww. opracowania ekofizjograficznego wynika przy tym, że udowodniono, że istnieje ścisły związek poziomu wód w tym rowie z poziomem wód w jeziorku. Powyższe zapisy, dotyczące zakazu podpiwniczania na części terenów objętych planem, w tym na przedmiotowym terenie, zostały pozytywnie ocenione również w Prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z października 2012 r. Objęcie niemal całego terenu 1MW wodami podziemnymi, wykazano przy tym zarówno w opracowaniu ekofizjografinczym, jak też na złożonej przez organ na rozprawie powiększonej mapie hydrograficznej wraz z zaznaczonymi granicami działek ewidencyjnych.

Mając powyższe na uwadze organ w § 12 pkt 4 uchwały określił w zakresie wód powierzchniowych i podziemnych zakaz prowadzenia odwodnień i innych robót powodujących trwałe obniżenie poziomu wód podziemnych lub ograniczenie zasilania poziomów wodonośnych, cieków i zbiorników wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i racjonalna gospodarka wodna. Zapis ten, jak również przepisy zakazujące podpiwniczania budynków (zgodnie z § 20 pkt 2 uchwały uwzględniony również w ustaleniach szczegółowych zawartych w Dziale III), maja na celu ochronę istniejących terenów wodnych i nie pogarszania warunków hydrologicznych (w tym obniżania poziomu wód gruntowych).

Mając zatem na uwadze, że zgodnie z art.. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie sposób uznać, aby z wyżej przedstawionych przyczyn ustalenia planu były sprzeczne z tym przepisem w sposób rażący. Przyjęte ograniczenie własności skarżącej poprzez ustanowienie w § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a) uchwały zakazu podpiwniczania budynków pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia, co powoduje niezasadność zarzutów skargi odnoszących się do wskazanych tam przepisów Konstytucji RP. W związku z tym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Organ wprowadzając w zaskarżonym planie ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżącej poprzez zakaz podpiwniczania nie przekroczył bowiem granic władztwa planistycznego, prawidłowo wyważając interes publiczny, społeczny i prywatny, jak również wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami. W ocenie Sądu, powyższa ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanowione zostało to ograniczenie.

Konkludując wskazać należy, że analiza przyjętych w m.p.z.p. rozwiązań planistycznych wskazuje, że Rada przekroczyła władztwo planistyczne i naruszyła prawo własności skarżącej poprzez ustalenie w m.p.z.p. szerokości frontu dz. nr 15/1 (położonej na terenie symbolu 1MW) na nie więcej niż 20 m. Z powyższych względów Sąd uznał, że przy uchwalaniu m.p.z.p. doszło do naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, co skutkowało stwierdzeniem nieważność § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g) zaskarżonej uchwały w odniesieniu do dz. nr 15/1 (pkt 1 wyroku).

Jednocześnie, Sąd uznał, że Rada nie naruszyła rażąco prawa przy uchwaleniu § 38 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie uchwalenia § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a) uchwały w stosunku do przedmiotowej działki i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 2 wyroku).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), na które to koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz zwrot dwóch opłat skarbowych od pełnomocnictw w kwocie 34 zł.