Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej K. B. kwotę 500 ( słownie: pięćset ) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], którą to decyzją umorzono postępowanie w sprawie wykonania przez B. S. ogrodzenia pomiędzy posesjami nr A i B w J.

Z akt sprawy wynika, że w wyniku zgłoszenia skarżącej organ I instancji, po przeprowadzeniu w dniu 28 maja 2007 r. oględzin ogrodzenia wybudowanego przez B. S., wszczął w dniu 18 czerwca 2007 r. postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] umorzył to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie w wyniku oględzin ustalono, że B. S. wykonała w granicy z posesją K. B. ogrodzenie, którego wysokość wynosiła od strony inwestorki od 190 do 233 cm, a od strony skarżącej od 208 do 275 cm, ale równocześnie B. S. zobowiązała się w czasie oględzin, że w terminie do 11 czerwca 2007 r. dokona rozbiórki przęseł, które przekraczają wysokość 221 cm, liczoną od jej strony posesji. Tym samym – zdaniem organu - zrezygnowała z możliwości legalizacji istniejącego ogrodzenia. O wykonaniu zobowiązania poinformowała organ z zachowaniem wyznaczonego terminu. Stan taki w ocenie organu spowodował bezprzedmiotowość postępowania, tym bardziej, że przy budowie nie zostały naruszone wymogi wynikające z par. 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

W wyniku odwołania skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i zakwestionował pogląd organu I instancji co do możliwości pomiaru wysokości ogrodzenia tylko z jednej strony, z pominięciem wysokości odnoszącej się do ukształtowania terenu. Zarzucono, iż organ I instancji nie zwrócił uwagi na stwierdzenia, że inwestorka zasypała istniejące cokoły ogrodzenia wykonanego wcześniej przez K. B. i na tak wysypanym gruncie postawiła swoje ogrodzenie. Przypomniano również o konieczności przestrzegania procedur prawnych dotyczących samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Kolejną decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., a w uzasadnieniu podniósł, że właściwym było przyjęcie pomiaru wysokości ogrodzenia liczonego od powierzchni gruntu na posesji B. S., jako że należało brać pod uwagę wyłącznie wysokość konstrukcji naziemnej. Jej wysokość aktualnie nie przekracza wysokości 220 cm, co czyni bezprzedmiotowym dalsze postępowanie w sprawie.

Decyzja powyższa spotkała się tym razem z akceptacją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w O., który w decyzji z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania K. B. przychylił się do poglądu, że skoro inwestorka pismem z 10 czerwca 2007 r. powiadomiła organ I instancji, że obniżyła wysokość ogrodzenia na trzech przęsłach do wymaganej wysokości 220 cm, a ponadto skoro ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, to tym samym nie podlega ono reglamentacji prawa budowlanego.

W skardze K. B. zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu podała, że sąsiadka B. S. wykonała ogrodzenie wzdłuż granicy działek z pełnych elementów w odległości ok. 10 – 15 cm od istniejącego już jej ogrodzenia, posadowionego na cokole murowanym, zasypała przy tym ziemią cokół istniejącego ogrodzenia i zmieniła ukształtowanie terenu, a następnie na tym nasypie wzniosła własne ogrodzenie. Jako inwestor nie dopełniła obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia, chociaż jego wysokość przewyższała 220 cm. Wskazała też na uciążliwości wynikające z przesłonięcia widoku i zacienienia jej działki. Organy zignorowały wysokość ogrodzenia liczoną od strony jej nieruchomości i pominęły obowiązek sprawdzenia w jaki sposób inwestorka wykonała zobowiązanie obniżenia wysokości płotu, sformułowane podczas wstępnych oględzin nieruchomości. W szczególności zarzuciła, że organy bezpodstawnie poprzestały na nieprawdziwym w tym względzie oświadczeniu inwestora. Skarżąca zakwestionowała też stan techniczny ogrodzenia i załączyła do akt wykonaną przez siebie dokumentację fotograficzną. Podniosła, że na skutek zmiany ukształtowania terenu na jej nieruchomość spływają wody opadowe z działki sąsiedniej.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podnosząc, że organ I instancji w czasie wizji z dnia 28 maja 2007 r. w sposób prawidłowy dokonał pomiaru wysokości ogrodzenia, a zarzuty co do zacienienia ogrodu i przesłonięcia widoku nie mogą dotyczyć działki, gdyż przepisy regulujące warunki techniczne budynków dotyczą jedynie zapewnienia oświetlenia dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Podniesiono też, że sprawa spływu wód opadowych nie może być przedmiotem postępowania przez organem nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotem rozpoznania organów nadzoru budowlanego było wykonanie ogrodzenia, rozgraniczającego dwie nieruchomości, którego wysokość w dacie przeprowadzenia oględzin przekraczała wysokość 2,20 m.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (...). Zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Instytucja zgłoszenia stanowi zatem pewnego rodzaju substytut instytucji pozwolenia na budowę, przy czym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję administracyjną tylko w przypadku wniesienia sprzeciwu w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Przepis ten enumeratywnie określa, które z budów czy robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi i wśród nich wskazuje budowę ogrodzeń o wysokości przewyższającej 2,20 m.

Skutkiem naruszenia obowiązku zgłoszenia tego rodzaju robót budowlanych jest sankcja, jaka może wystąpić, gdy roboty budowlanego są prowadzone bez wymaganego zgłoszenia i w takiej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 49b Prawa budowlanego, co może prowadzić nawet do wydania dla inwestora nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Przepis art. 49b Prawa budowlanego wskazuje tok postępowania administracyjnego w przypadku stwierdzenia przez organ naruszenia przez inwestora przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Ust. 1 tego przepisu jako zasadę wprowadza obowiązek nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W kolejnych regulacjach tego przepisu mowa jest o możliwości legalizacji tego rodzaju samowoli budowlanej oraz o wymaganym trybie postępowania w razie stwierdzenia takiej samowoli.

W świetle powyższych regulacji nie jest możliwe pominięcie obligatoryjnego trybu postępowania wskazanego w art. 49b Prawa budowlanego, na skutek dobrowolnego zobowiązania się inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, do doprowadzenia tej samowoli do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego nie dostrzegając powyższej regulacji stanęły na stanowisku, że inwestor mógł skutecznie uchylić się od skutków prawnych popełnionej samowoli tylko i wyłącznie poprzez rozebranie tych części ogrodzenia, których wysokość przewyższa 2,20 m. Oparte na tym stanowisku, ewidentnie sprzecznym z przepisem art. 49 b Prawa budowlanego, decyzje już chociażby z tego względu nie mogły pozostać w obiegu prawnym.

Dodatkowo jednak zwrócić należało uwagę na inne uchybienia organów, które powinny być wyeliminowane w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Przede wszystkim należy zweryfikować rzeczywistą funkcję ogrodzenia i zbadać czy stanowi ono jednolity obiekt budowlany, czy też obiekt wieloskładnikowy, pozwalający na wydawanie orzeczenia częściowego, co do niektórych jego elementów.

Przy pomiarze jego wysokości, o ile okaże się że stanowi ono jednolitą całość, nie będzie miało znaczenia, że niektóre jego elementy np. słupki, fragmenty przęseł nie będą przekraczały wysokości 2,20 m, albowiem w takim wypadku całość konstrukcji podlegała będzie reglamentacji Prawa budowlanego. Pomiar wysokości ogrodzenia nie może ograniczać się do pomiaru wysokości konstrukcji liczonej od poziomu gruntu z którego ogrodzenie "wystaje", ale powinien uwzględniać rzeczywisty poziom terenu bez uwzględnienia ewentualnych nasypów ziemnych wykonanych pod ogrodzenie. Poziom ten można ustalić albo na podstawie poziomu gruntu na nieruchomościach sąsiednich, albo na podstawie dokładnych map wysokościowych. W przepisach Prawa budowlanego brak jest jakichkolwiek przesłanek do tego by wysokość ogrodzenia ustalać jedynie w sposób maksymalnie korzystny dla inwestora. Obiektywnym miernikiem jest zawsze odniesienie do poziomu terenu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. IV SA 1191/03, zbiór LEX nr 160813).

Oględziny nie mogą ograniczać się do pomiaru wysokości ogrodzenia, ale powinny także wyjaśnić wszelkie kwestie mające znaczenie dla przyszłego rozstrzygnięcia, a zatem – o ile będzie to możliwe – powinny także odnieść się do twierdzeń uczestniczki, dotyczących zmiany przez inwestora ukształtowania terenu, wykonania nasypu pod ogrodzenie oraz niewłaściwego stanu technicznego ogrodzenia. Przepis art. 49 b ust. 2 prawa budowlanego wymaga od organu nadzoru budowlanego nie tylko oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale także zbadania zgodności budowy z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Podkreślić przy tym należy, że żaden przepis prawa budowlanego nie zakazuje budowy ogrodzeń o dowolnej wysokości, ale w przypadku prawidłowego, zgodnego z art. 30 Prawa budowlanego, zgłoszenia takiej budowy, organ architektoniczno – budowlany miałby obowiązek oceny jego zgodności m. in. z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nakazującym projektowanie i budowę obiektów budowlanych z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W przypadku samowoli budowlanej ocena ta należała będzie do organu nadzoru budowlanego. Organ zwróci też uwagę na stan techniczny ogrodzenia, które nie może stwarzać jakiegokolwiek niebezpieczeństwa dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (§ 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Tylko w razie spełnienia przez inwestora wszystkich warunków, o których była wyżej mowa możliwe jest ustalenie, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej, której wniesienie jest warunkiem bezwzględnym legalizacji wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej obiektu. Niespełnienie powyższych warunków a także niewniesienie opłaty legalizacyjnej skutkować będzie obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak na wstępie.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej wyżej ustawy.