Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 792/19 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działek - po wznowieniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 792/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skargi P. S. (dalej także, jako "skarżący") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym prawnym.

Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. zatwierdził projekt podziału działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położonych w J. gm. M.

P. S. w piśmie z dnia 13 listopada 2018 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Podniósł, że powinien brać udział w powyższym postępowaniu, ponieważ jest właścicielem nieruchomości obciążonej służebnością na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], która w wyniku decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. uległa podziałowi. W wyniku podziału ilość i powierzchnia działek, które miałyby korzystać ze służebności, uległa zwiększeniu, co doprowadzi do naruszenia jego własności. Skarżący podał również, że o ww. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dowiedział się w dniu 9 listopada 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 11 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. organ I instancji umorzył wznowione postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a., wskazując, że po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów dostarczonych już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ ustalił, iż nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wznowienia postępowania, tj. nie został dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., tj. podanie o wznowienie postępowania nie zostało złożone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji będącej podstawą wznowienia.

Od powyższej decyzji odwołał się P.S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podało, że nie ma znaczenia dla sprawy kiedy P. S. dowiedział się o decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., bowiem nie był on nigdy stroną postępowania, która bez własnej winy nie brała udziału w scaleniu i następnie podziale działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położonych w J. gm. M. Tymczasem w świetle k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie tylko wtedy, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Następnie w oparciu o art. 28 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej (przyległej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak podstaw do uznania, aby posiadał on interes prawny do występowania w tego rodzaju postępowaniu. To z kolei doprowadziło organ do stwierdzenia, że w związku z własnym interesem faktycznym dotyczącym kwestii cywilnej związanej ze służebnością przejazdu, P. S. może dochodzić swych praw na drodze cywilnej przed sądem powszechnym, co też uczynił wytaczając powództwo o zniesienie służebności przejazdu i przechodu po działkach [...],[...],[...],[...] i [...]. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawca błędnie przypuszczał, że był stroną postępowania scaleniowo - podziałowego, która bez własnej winy nie brała w nim udziału.

W konsekwencji zdaniem Kolegium należało podzielić stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy M. co do tego, że postępowanie wznowiono, mimo, że nie występowały do tego przyczyny, dlatego podlega ono umorzeniu.

Na powyższą decyzję P.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze centralną kwestią w decyzji uczyniło okoliczność, iż skarżący nie mógłby być nigdy stroną postępowania w zakresie łączenia, a następnie podziału działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położonych w J. gm. M. W ocenie SKO, skarżący może mieć jedynie interes faktyczny i dochodzić swoich praw na drodze cywilnej przed sądem powszechnym.

Sąd I instancji przypomniał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości obciążonej służebnością, ujawnionej w KW nr [...] jako służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiących działkę nr [...] – całą szerokością nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz całą szerokością działki nr [...] i [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], a także całą szerokością działki nr [...] i [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości działki nr [...]. W efekcie skarżący jest właścicielem nieruchomości obciążonej służebnością na rzecz działki nr [...], która w wyniku decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. uległa podziałowi.

Sąd nie zgodził się organem odwoławczym, że kwestia tego podziału stanowi jedynie interes faktyczny skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 290 § 1 k.c., w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych. "Podług art. 290 § 1 in principio k.c. pomimo podziału nieruchomości władnącej, ustanowiona służebność "utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonej przez podział". Zatem od momentu podziału kontynuowana służebność przysługuje właścicielom nowych (mniejszych) nieruchomości powstających w wyniku podziału. Oczywiście, przysługuje każdoczesnym właścicielom nowych nieruchomości. Utrzymane w mocy służebności gruntowe podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych zakładanych dla nowych (odłączonych) nieruchomości. Jednakże, co wymaga podkreślenia, ich wpis jest wpisem deklaratoryjnym, a przy tym nie obowiązkowym. Podstawę wpisu stanowi dawniejszy akt notarialny ustanowienia służebności (lub orzeczenie sądu albo decyzja administracyjna) i obecny akt rozporządzenia nieruchomościami powstającymi w wyniku podziału nieruchomości. Nie potrzeba zaś żadnego oświadczenia "o utrzymaniu służebności w mocy". Taki skutek następuje ex lege" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2013 r. V CSK 494/12, LEX nr 1412348 ).

Oznacza to, że każda z powstałych po podziale działki nr [...] (nieruchomość władnąca) działek, jest nieruchomością władnącą w stosunku do nieruchomości własności skarżącego jako obciążonej. Innymi słowy, w sytuacji, gdzie nieruchomość skarżącego uprzednio była obciążona prawem przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [...], to teraz taki stan będzie miał miejsce na rzecz kilku powstałych po podziale nieruchomości. W ocenie Sądu, w tej sytuacji skarżący niewątpliwie miał interes prawny do występowania w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i z uwagi na treść art. 290 § 1 k.c.

Dalej Sąd I instancji podał, że znane mu są orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że właściciele działek sąsiednich do dzielonej nie mają interesu prawnego w sprawie o podział. Te orzeczenia są jak najbardziej trafne, pod jednym wszakże warunkiem: że interes prawny wywodzony jest tylko i wyłącznie z okoliczności sąsiedztwa. W przeciwnym wypadku jest inaczej, czego dowodem jest wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r. I OSK 1862/17, LEX nr 2612664: " Właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Reguła ta nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich".

W niniejszej sprawie z uwagi na skutki ex lege podziału w zakresie służebności, trzeba przyjąć interes prawny skarżącego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się uczestnik postępowania M. M. i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 290 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, iż właścicielowi działki sąsiedniej, która stanowi działkę obciążoną, w stosunku do działki podlegającej podziałowi, przysługuje interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości władnącej;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na rozpoznaniu wyłącznie jednej przesłanki wznowienia postępowania w postaci interesu prawnego występującego ze skargą o wznowienie z jednoczesnym pominięciem oceny zachowania przez skarżącego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania i pozostawieniem tej kwestii do rozpoznania organowi odwoławczemu, mimo, iż wskazana przesłanka terminowości złożenia stosownego wniosku mieści się w granicach przedmiotowej sprawy, stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu, nadto Sąd I instancji dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy w całości.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Rozpoznawana sprawa dotyczy zatwierdzenia podziału nieruchomości, a podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji, były przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej, jako: u.g.n.). A zatem ów interes prawny może być wywodzony wyłącznie z przepisów tej ustawy, a konkretnie z art. 97 u.g.n. Przepis art. 97 ust. 1 wyżej powołanej ustawy stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Przepisu tego nie należy interpretować rozszerzająco. Interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości ma zatem podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Nie są stronami o podział nieruchomości osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu.

Skarżący P. S. zarówno w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, jak i obecnie nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Tym samym nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu zatwierdzającym podział nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że mimo decyzji podziałowej na działce skarżącego P. S. utrzymana została dotychczasowa służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], a w konsekwencji każdoczesnych właścicieli działek powstałych w wyniku podziału. O utrzymaniu istniejących służebności na rzecz każdej części utworzonej przez podział stanowi przepis art. 290 § 1 k.c., zgodnie z którym w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - należało przyjąć, że decyzja zatwierdzająca podział z dnia [...] grudnia 2017 r. w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną P. S. Decyzja podziałowa nie wpływa bowiem na wykonywanie służebności ani na jej treść, a jedynie zmienia informację ewidencyjną o nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie doszło więc do ingerencji w wykonywanie prawa własności w odniesieniu do działki P. S. Z kolei powołany przez Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1862/17 jest nieadekwatny do niniejszej sprawy albowiem wydany został w zupełnie innym stanie faktycznym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Zaskarżony wyrok należało wyeliminować z obrotu prawnego, przyjmując, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą wznowione postępowanie, zgodna jest z prawem. Stanowisko organu o braku interesu prawnego P. S. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, jest prawidłowe.

Z uwagi na powyższe bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają kwestie związane z zachowaniem przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.