II SA/Rz 701/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-10	
Data wpływu	2019-06-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Maciej Kobak /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Paweł Zaborniak	
Symbol z opisem	6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 2131/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [....] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 217 zł /słownie: dwieście siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej w skrócie: "organ") z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], określająca dla skarżącego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 314 zł za pobór wód powierzchniowych z rowu przydrożnego do napełniania zbiornika retencyjnego, zlokalizowanego na działce ew. nr 230/1 w miejscowości Ż., Gmina [....].

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Organ w informacji z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], [...], [...] ustalił dla skarżącego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 314 zł za pobór wód powierzchniowych z rowu przydrożnego do napełniania zbiornika retencyjnego, zlokalizowanego na działce ew. nr 230/1 w miejscowości Ż., Gmina [...].

Jako podstawę prawną organ podał art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej w skrócie: "u.p.w.").

Organ wyjaśnił, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 u.p.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (250 zł), czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 108492,60 m3/r i wynoszącego po przeliczeniu 0,00344027 m3/s.

Skarżący wniósł reklamację od powyższej informacji, podnosząc, że piętrzenie, magazynowanie i retencjonowanie wód nie zostało uznane przez ustawodawcę za odpłatną usługę wodną.

Po rozpoznaniu reklamacji skarżącego, organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], określił dla skarżącego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 314 zł za pobór wód powierzchniowych z rowu przydrożnego do napełniania zbiornika retencyjnego, zlokalizowanego na działce ew. nr 230/1 w miejscowości Ż., Gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że woda powierzchniowa pobierana jest na potrzeby zbiornika retencyjnego. Nie ma zatem bezpośredniego związku z prowadzoną działalnością do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ponadto w ocenie organu, opis sposobu wykonania zbiornika retencyjnego zawarty w pozwoleniu wodnoprawnym [...] przeczy twierdzeniom skarżącego odnoszącym się do utrzymywania optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk, a tym samym nie może być uznany jako nawadnianie podsiąkowe gruntów zarówno leśnych jak i rolnych. Zgodnie z w/w pozwoleniem aby zapobiec przesiąkaniu wody w groblach wykonano uszczelnienia z folii budowlanej, zgrzewanej oraz ścianek szczelnych drewnianych u podstawy skarp odwodnych - jest to zabieg mający na celu zapobieżenie nadmiernej infiltracji wody pod groblą, a tym samym jej przesiąkaniu na okoliczne łąki. Utrzymanie optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk w sytuacji, gdy zbiornik retencyjny jest uszczelniony, nie będzie, jak wskazano w reklamacji, nawadnianiem podsiąkowym, gdyż nie ma możliwości przesiąkania wody ze zbiornika na przyległe grunty w związku z jego zabezpieczeniem przed przesiąkaniem. Zdaniem organu, głównym celem budowy zbiornika w miejscowości Ż. jest więc retencjonowany wody, a nie jak twierdzi skarżący, nawadnianie gruntów, albowiem szczelna konstrukcja zbiornika uniemożliwia nawadnianie podsiąkowe.

Organ zwrócił również uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono opłaty za usługi wodne polegające na piętrzeniu, magazynowaniu lub retencjonowaniu wód podziemnych i powierzchniowych, ani za zmniejszenie zdolności retencyjnych terenu na skutek jego zabudowy, tylko za pobór wód powierzchniowych z rowu przydrożnego zasilanego powierzchniowo z pobliskiego cieku wodnego do napełniania zbiornika retencyjnego.

Biorąc pod uwagę, że zbiornik funkcjonuje jako zbiornik retencyjny organ stwierdził, że ma on wpływ na przeciwdziałanie skutkom suszy, co jest zadaniem organów. Wskazując na treść art. 188 ust. 2 i 3 u.p.w. organ podał, że nie została wydana decyzja o partycypacji w kosztach utrzymania przedmiotowego zbiornika.

W ocenie organu, skarżący może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wydanego przez Starostę [...] na pobór wody powierzchniowej do napełniania zbiorników z potoku bez nazwy w miejscowości Ż. gmina [...] w ilości Qmaxr = 108492,6 m3/r, ważnej do dnia 30 listopada 2032 r., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała więc przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o art. 271 ust. 3 u.p.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Opłata za pobór wody podziemnej została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości Qmaxr = 108492,6 m3/r, a po przeliczeniu 0,00344027 m3/s.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, której zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 271 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 267, art. 268 i 269 u.p.w. przez błędne uznanie, że sposób korzystania z wód przez skarżącego jest usługą wodną generującą obowiązek uiszczania opłaty stałej za korzystanie z wód w sytuacji, gdy w świetle przepisów art. 267, art. 268 i art. 269 w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.p.w. usługa polegająca na retencjonowaniu wód nie podlega jakimkolwiek opłatom;

- art. 271 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 270 ust. 2 u.p.w. poprzez określenie opłaty stałej w sytuacji, gdy korzystanie z wód powierzchniowych następuje na cele leśne związane z nawadnianiem przyległych obszarów leśnych, za które nie pobiera się opłaty.

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiającej się w tym, iż organ administracji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez dokonanie analizy treści pozwolenia wodnoprawnego w sposób dowolny, sprzeczny z przepisami u.p.w. a także z faktycznym celem poboru, co skutkowało wydaniem decyzji określającej wysokość opłaty stałej mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych;

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji zarówno stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy, w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w treści reklamacji z dnia 10 kwietnia 2019 r. a także brak rozważenia jaki jest cel poboru wody w kontekście poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 634/18 wydanego w sprawie naliczenia opłat od ww. zbiornika za 2018 r., przez co naruszona została zasada pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej oraz zasada wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że realizując zadanie finansowane ze środków unijnych w ramach projektu pn. "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie." - czyli projektu tzw. Małej Retencji Górskiej - wykonał zbiornik retencyjny w miejscowości Ż. W ramach realizacji ww. zbiornika retencyjnego skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...]. Pozwolenie wodnoprawne dotyczy wykonania zbiornika retencyjnego, w celu retencjonowania wód, w tym wód pochodzących z przydrożnego rowu, który znajduje się na nieruchomości zarządzanej przez skarżącego. W ocenie skarżącego, treść wymienionego wyżej dokumentu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że korzystnie z wód powierzchniowych w świetle ww. decyzji Starosty [...] ma na celu retencjonowanie wód. A skoro tak, to w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie może być mowy o jakimkolwiek naliczaniu opłat za usługę wodną, która w rozumieniu przepisów u.p.w. jest usługą nieodpłatną. Przepisy u.p.w. przewidują bowiem, że tylko za niektóre usługi wodne pobierane są opłaty. W treści art. 268 i art. 269 u.p.w. ustawodawca enumeratywnie określił, które usługi wodne są usługami odpłatnymi. W katalogu odpłatnych usług wodnych nie wskazano usług polegających na piętrzeniu, magazynowaniu lub retencjonowaniu wód podziemnych i powierzchniowych, a zatem zdaniem skarżącego oczywistym jest, że ustawodawca świadomie zrezygnował z naliczania jakichkolwiek opłat za tego typu usługę wodną.

Skarżący podniósł również, że intencją ustawodawcy było to, aby naliczać opłaty za takie usługi wodne, które wiążą się, albo z dalszą eksploatacją pobranych wód, albo powodować mogą pewnego rodzaju uszczerbek w środowisku, czego najbardziej jaskrawym przykładem jest chociażby wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Opłatom podlega także zmniejszenie zdolności retencyjnych terenu na skutek jego zabudowy. Natomiast korzystanie z wód, którego celem jest piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie - tak jak w niniejszej sprawie - jest pozbawione elementu eksploatacji pozyskanych zasobów wodnych. Skoro z treści pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wynika, że przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch zbiorników retencyjnych w miejscowości Ż. przyczyni się do zwiększenia retencji, to nie zachodzi podstawa do naliczenia opłaty stałej określonej w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. (tj. opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenu).

Skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 634/18 rozstrzygał już sprawę ze skargi na decyzję organu w przedmiocie określenia skarżącemu opłaty stałej za 2018 r. w wysokości 328 zł za pobór wody powierzchniowej z rowu przydrożnego do napełniania zbiornika retencyjnego na działce 230/1 w miejscowości Ż., uznając, że retencjonowanie, piętrzenie i magazynowanie wód nie jest odpłatną usługą wodną.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że w treści art. 270 ust. 2 u.p.w. ustawodawca jednoznacznie wyłączył możliwość naliczania opłaty stałej w sytuacji, gdy mamy do czynienia z poborem wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Niewątpliwie korzystanie z wód wykorzystywanych do prowadzonej gospodarki leśnej, jeżeli celem poboru jest np. poprawa uwilgotnienia przyległego obszaru leśnego, podlega zwolnieniu z opłat stałych. Skarżący wskazał, że taką też funkcję pełni zbiornik retencyjny na działce 230/1 w miejscowości Ż., na co zwrócił uwagę również Sąd w ww. wyroku z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 634/18.

Skarżący wskazał, że prowadzenie gospodarki leśnej, o której mowa w art. 6 ustawy o lasach należy utożsamiać z celami leśnymi, o których mowa w art. 270 ust. 2 u.p.w. W konsekwencji zatem należy uznać, że również i pobór wód powierzchniowych z rowu przyrożnego korzysta ze zwolnienia wynikającego z art. 270 ust. 2 u.p.w. jako, że następuje na cele leśne. Realizacja celów leśnych związana jest przede wszystkim z nawadnianiem gruntów sąsiednich, a także z funkcją przeciwpożarową jaką może pełnić zbiornik. Ochrona lasu mieści się bowiem w pojęciu gospodarki leśnej zdefiniowanym w art. 6 ust. 1 ustawy o lasach. Ochrona ta obejmuje także ochronę przeciwpożarową.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy postępowania regulujące tryb i zakres gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją organ, przywołując w podstawie prawnej art. 273 ust. 6 i 10 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 k.p.a. - określił Lasom Państwowym - Nadleśnictwu D., za okres od 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 314 PLN za pobór wód powierzchniowych z rowu przydrożnego do napełniania zbiornika retencyjnego, zlokalizowanego na działce ew. nr 230/1 w miejscowości Ż., Gmina [...]. Opłata została zatem ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Jej wejście

w życie wynikło z realizacji spoczywającego na państwach członkowskich (w tym Polsce) obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy

nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Stosownie do treści art. 9 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie

z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, zmierzającej do zachęcania użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie i przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych co najmniej na przemysł, gospodarstwa domowe

i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". W efekcie został wprowadzony katalog instrumentów ekonomicznych do gospodarowaniu wodami, co ma z kolei przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód

o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego - są opłaty za usługi wodne.

Definicję legalną "usług wodnych" zawiera art. 35 ust. 1 P.w., który określa, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania

z wód. Usługi te obejmują m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; (art. 35 ust. 3 pkt 1). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające

z usług wodnych (art. 298 pkt 1 P.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty

w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 1 P.w. oraz przepis art. 271 ust. 3 P.w.

w świetle którego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego,

z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ.

Podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane dla strony skarżącej w 2012 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych.

Dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do art. 270 ust. 1 aktualnie obowiązującego Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się

z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie

z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy P.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotne jest także, że § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne stanowi, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej,

z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Przechodząc od uwag natury ogólnej do konkretów kształtowanych okolicznościami niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności podkreśla, że opłata stała została naliczona stronie skarżącej za pobór wód powierzchniowych, a nie za retencjonowanie tych wód. Obie kategorie usług wodnych podlegają odmiennej normatywnej dystynkcji, i zarówno Sąd, jak i organ oceny tej nie kwestionują. Przedmiotowe rozróżnienie obowiązywało również na gruncie ustawy – Prawo wodne z 2001 roku – art. 37 pkt 1 i 4 rozróżniał: pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych – pkt 1 oraz piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych – pkt 4. Odnotować jednak należy, że stosownie do treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2012 r., strona skarżąca uzyskała uprawnienie do wykonania zbiornika retencyjnego urządzeń wodnych dla zadania "Budowa bocznego zbiornika wodnego dla celów retencyjnych na działce nr 230/1 w m. Ż. gm. [...] wraz z doprowadzeniem wody do zbiornika z cieku wodnego i odprowadzeniem wody ze zbiornika do rowu". W ramach tak określonego działania gmina uzyskała uprawnienie do "Wykonania zbiornika retencyjnego (...)"; "retencjonowania wody w zbiorniku (...)", "poboru wody do napełnienia zbiornika z rowu przydrożnego (...)", "wykonania mnicha odpływowego", "przebudowę istniejącego rowu odpływowego i wykonanie dwóch rowów przesiąkowych uchodzących do rowu odpływowego"; "odprowadzenie wody ze zbiornika do istniejącego rowu odpływowego (...). Stosownie do postanowień art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, obowiązującej na dzień udzielenie skarżącej pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenie wodnoprawne określało "cel i zakres korzystania z wód". Treść analizowanego w niniejszej sprawie pozwolenia wodnoprawnego nie pozostawia wątpliwości, że obejmuje ono między innymi uprawnienie do poboru wód powierzchniowych na potrzeby zbiornika retencyjnego i odprowadzanie tych wód do rowu. W tym kontekście zarzuty skargi nawiązujące do wyłączenia usług wodnych polegających na retencjonowaniu wody spod reżimu opłat stałych należy uznać za irrelewantne. Opłatę ustalono nie za retencjonowanie wód powierzchniowych, lecz stosownie do pozwolenia wodnoprawnego, za ich pobór.

Kwestia druga: podnoszone w skardze wyłączenie możliwości ustalenia opłaty stałej z uwagi na pobór wód powierzchniowych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych - art. 270 ust. 2 P.w. Sąd z przyczyn oczywistych nie kwestionuje, że strona skarżąca in genere prowadzi gospodarkę leśną. Odnotować trzeba, że do aktywizacji normy ekskluzywnej z art. 270 ust. 2 P.w. nie wystarczy ustalenie, że poboru wód dokonano dla celów leśnym, konieczne jest również kumulatywne ustalenie pozytywne, że ów pobór odbywa się na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. W ocenie Sądu kwestia ta nie została należycie wyjaśniona.

W tej materii kluczowa jest treść pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynika, że zbiornik retencyjny budowano w ramach projektu: "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków i związanej z nim infrastruktury w dobrym stanie" – k. 27 akt, s. 1 uzasadnienie pozwolenia wodnoprawnego. Realizacji projektu w założeniu miała umożliwić – "utrzymanie optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk, zapewnienie zapasu wody dla celów przeciwpożarowych na potrzeby ewentualnego gaszenia pożaru w miejscowości Ż. i przyległych lasach". Z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika explicite, że zbiornik retencyjny i tym samym pobór wód powierzchniowych ma służyć celom leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ujawnia się w nim natomiast, że ma on umożliwić "utrzymanie optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk". W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można jednoznacznie rozstrzygnąć, czy "utrzymanie optymalnego poziomu wody gruntowej" może mieścić się w kategorii działań realizujących "nawadnianie gruntów". Biorąc pod uwagę, że celem zbiornika było również "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych z terenów górskich", taka ewentualność nie jest wykluczona. Kwestia ta niewątpliwe powinna zostać wyjaśniona poprzez oględziny. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez organ wyłącznie w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego,

z którego wynika, że w ramach prac związanych z budową zbiornika podjęto działania ograniczające jego przesiąkliwość Sąd ocenia jako niewystarczające. Nawadnianie terenów przyległych może się odbywać nie tylko poprzez umożliwienie przesiąkania zbiornika retencyjnego.

Jako wadliwe Sąd ocenia również i te działania organu, które parametryzują wysokość ustalonej opłaty. Organ dokonał ustalenia wysokości opłaty: uwzględnił jednostkową stawkę za pobór wód powierzchniowych w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s - § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. liczbę dni w roku - 365 oraz maksymalną ilość wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Podnieść należy, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy poboru wody w celu napełnienia zbiornika, co przy ogólnym założeniu niewątpliwe zrealizowało się przed wejściem w życie ustawy – Prawo wodne z 2017 roku i przy uwzględnieniu art. 305 byłoby wyłączone z reżimu naliczania opłat. Jeżeli jednak uwzględni się, że pozwolenie dotyczy również odprowadzania wód ze zbiornika i zostało wydane do 30 listopada 2032 roku, to uzasadnione staje się wnioskowanie, iż ów "pobór wód w celu napełnienia zbiornika" nie obejmuje swym zakresem wyłącznie pierwszego, pierwotnego napełnienia, ale również napełnienie uzupełniające. Z tej perspektywy naliczenie opłaty w oparciu

o art. 271 ust. 3 P.w. za wodę powierzchniową "która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" ocenić trzeba jako prawidłowe. Organ co do zasady właściwie uznał, że należy naliczyć opłatę za maksymalną możliwą do pobrania ilość wody w ramach "napełnienia zbiornika" w całym okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego – w przedziale rocznym 2019 - jednakże błędnie zastosował Qmaxr =108492,60 m3/rok przeliczając ją na m3/s. Wychodząc z logicznego założenia, że wobec udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w 2012 roku, do napełnienia zbiornika doszło przed wejściem

w życie przepisów aktualnie obowiązującego prawa wodnego (przed rokiem 2017), naliczenie opłaty stałej za pobór wody po roku 2017 w oparciu o wielkość Qmaxr =108492,60 m3/rok musiałoby poprzedzać ustalenie, że taka sama ilość wody mogła być każdorocznie odprowadzona ze zbiornika. Z pozwolenia wodnoprawnego wynika tymczasem, że maksymalne roczne odprowadzenie wody ze zbiornika zostało sparametryzowane na Qmaxr = 31536 m3/rok. Ustalenie opłaty rocznej w takim układzie treściowym pozwolenia wodnoprawnego wymaga więc od organu czynienia ustaleń w warunkach ekstrapolacji – co dopuszcza zresztą ustawodawca treścią

art. 271 ust. 3 P.w. nakazując naliczenie opłaty za wodę "możliwą do pobrania" a nie faktycznie pobraną – i przyjęcia, że zbiornik został napełniony pobraną wodą w ilości wynikającej z maksymalnego dopuszczalnego parametru Qmaxr =108492,60 m3/rok. Organ przy tak zgromadzonym materialne dowodowym jest uprawniony jedynie do takiej presupozycji, że do napełnienia zbiornika doszło przed rokiem 2017; organ może to założenia oczywiście obalić, jeżeli na rzecz tezy przeciwnej zgromadzi stosowne dowody. Przyjąć zatem należy, że rokrocznie ze zbiornika odprowadzano wodę do rowu w ilości maksymalnej Qmaxr = 31536 m3/rok. Ponowne napełnienie zbiornika odbywało się więc wyłącznie w ramach poboru uzupełniającego, którego wielkość nie mogła przekroczyć maksymalnej ilości wody odprowadzonej. W takim ujęciu naliczenie opłaty w oparciu o parametr Qmaxr =108492,60 m3/rok Sąd ocenia jako wadliwe i nieuzasadnione "przeszacowanie".

Nie można pomijać faktu, że treść pozwolenia wodnoprawnego została określona na gruncie przepisów ustawy – Prawo wodne z 2001 roku, a więc

w czasie, gdy nie było normatywnych podstaw do ustalania opłat stałych za pobór wody. Przesłanki przedmiotowe naliczania tych opłat ustawodawca określił dopiero

w ustawie z 2017 roku. Wobec braku leksykalnej koherencji "starych" pozwoleń wodnoprawnych i aktualnie obwiązujących przepisów kształtujących podstawy naliczania opłat za pobór wody, organ – jak w niniejszej sprawie – może być zmuszony mierzyć się z trudnościami w procesie kwalifikacji poczynionych ustaleń pod hipotezy norm prawnych, w oparciu o które nalicza się opłaty. W takich "trudnych" sprawach nie powinno się tracić z pola widzenia pewnych rozwiązań systemowych, które maja charakter pro-wolnościowy – art. 7a Kpa i art. 81a Kpa.

W układzie niniejszej sprawy szczególnie ten ostatni przepis może mieć znaczenia. Stosownie do jego treści "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony." (art. 81a § 1 Kpa).

Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią poczynione przez Sąd oceny prawne i adekwatnie do wynikających z nich wymogów poczynią ustalenia

w sprawie.

Wyrok Sąd oparł o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.