II SAB/Go 215/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-11	
Data wpływu	2025-12-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1580; art. 1 ust. 3, art. 34a ust. 3, art. 40; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi E.G. na bezczynność Stowarzyszenia [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2025 r. E. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność [...] w [...] (dalej jako Stowarzyszenie).

Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem

3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości,

4. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że za pośrednictwem poczty elektronicznej, na adres email ww. organu w dniu [...] października 2025 r. skierowała wniosek o dostęp do informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii nagrania, które ma dokumentować akty przemocy wobec psa, dokonywane przez właściciela, jeszcze przez odebraniem zwierzęcia.

Zdaniem skarżącej o istnieniu nagrania świadczy oświadczenie B. K., która działała jako osoba pełniąca funkcje publiczne z ramienia [...] podczas badania weterynaryjnego tego psa, sugerując, że zwierzę było ofiarą przemocy, a także informacja zawarta w karcie informacyjnej z ww. badania w gabinecie [...]. Skarżąca wniosła o udostępnienie informacji w formie pliku cyfrowego (kopia nagrania) na wskazany adres e-mail. W ocenie skarżącej Stowarzyszenie jest podmiotem realizującym zadania publiczne z zakresu ochrony zwierząt, które stanowią zadania własne, określone w ustawie o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wskazało, że kopia nagrania w sprawie znęcania się męża skarżącej nad psem, znajduje się w posiadaniu świadka zdarzenia i zostało udostępnione policji oraz prokuraturze. Stowarzyszenie podkreśliło, że ochrona tożsamości zgłaszającego jest kluczowa, aby zapobiec potencjalnym konfliktom z oskarżonym. Stowarzyszenie wskazało, że podjęło decyzję o nie udzielaniu jakiejkolwiek informacji z uwagi na bezpieczeństwo zgłaszającego, jego rodziny oraz zwierząt. W toku postępowania sądowego ww. podmiot podniósł, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej. E. G. w dalszych pismach procesowych podała m.in. że żaden organ państwowy ([...]) nie posiadają nagrania wideo, na które powołuje się Stowarzyszenie.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2026 r. dokonała modyfikacji skargi

i wniosła o:

1.zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem,

3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej u.d.i.p.) (czy jest spełniony zakres podmiotowy) i czy żądana informacja stanowi informację publiczną (czy jest spełniony zakres przedmiotowy). Przesądzenie powyższego pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność w rozpoznaniu wniosku dostępowego (zob.. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2026 r., III OSK 1065/25, wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że kwestię podmiotowego zakresu prawa dostępu do informacji publicznej art. 61 ust. 1 Konstytucji RP reguluje jedynie częściowo. Przepis ten stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika zatem co jest przedmiotem prawa dostępu do informacji publicznej (informacja o działalności wskazanych w tym przepisie podmiotów) oraz komu prawo to przysługuje (obywatel). Brzmienie tego przepisu nie daje natomiast odpowiedzi na pytanie, kto jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie wynika z niego również, że pojęcie zadania publicznego jest tożsame z wykonywaniem władzy publicznej i zadaniami władzy publicznej. Nie przesądza o tym zwłaszcza zawarta w tym przepisie regulacja odnosząca się do przedmiotu prawa dostępu do informacji publicznej (a nie zakresu podmiotowego tego prawa), zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje "informację o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej zostały wprost określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...)". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Konstrukcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie - mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jednocześnie stwierdzenie, że określony podmiot nie jest wymieniony w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie oznacza, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Brak ujęcia określonego podmiotu w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie oznacza bowiem, że podmiot taki nie wykonuje zadań publicznych. W istocie zatem odpowiedź na pytanie o to, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zdeterminowana jest wcześniejszym ustaleniem, czy jego działalność odpowiada ustawowemu kryterium "wykonywania zadań publicznych". Należy przy tym podkreślić, że zadania władzy publicznej są również zadaniami publicznymi. zadanie publiczne to "zadanie konkretnego podmiotu, które wynika z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2022 r., III OSK 4468/21, wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., III OSK 1972/21, CBOSA). Posłużenie się przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. pojęciem

"zadań publicznych" uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, CBOSA).

Zdaniem Sądu [...]nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Stowarzyszenie działa na rzecz właściwego i humanitarnego obchodzenia się ze zwierzętami, a także jego celem jest edukacja społeczeństwa w zakresie ochrony zwierząt i przestrzegania prawa w tym obszarze. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1580) organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi. Stosownie do treści art. 34a ust. 3 ww. ustawy organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą współdziałać z Inspekcją Weterynaryjną w sprawowaniu nadzoru, o którym mowa w ust. 1. Z kolei art. 40 ustawy stanowi, że organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą współdziałać z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie. W doktrynie zwrócono uwagę, że przepisy te nie precyzują, w jakich formach przedmiotowe "współdziałanie" ma być realizowane, co istotnie obniża ich wartość normatywną i możliwość praktycznego zastosowania (E.Kruk red), Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz WKP 2024). Zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 (znęcanie się) może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane określonym podmiotom (zob. art. 7 ust. 1 ustawy). Decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1 a ustawy). W ocenie Sądu przytoczone przepisy prawa nie tworzą podstawy prawnej do realizacji przez Stowarzyszenie zadań publicznych z zakresu ochrony zwierząt. Stowarzyszenie jedynie współdziała przy ich realizacji, do których są umocowane inne podmioty. Stowarzyszenie nie dysponuje majątkiem publicznym a także nie wykonuje władztwa publicznego. Dlatego też zdaniem Sądu ww. podmiot nie jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej. Należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył kopii nagrania, które ma dokumentować akty przemocy wobec psa, dokonywane przez właściciela, jeszcze przez odebraniem zwierzęcia. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów władzy oraz ww. podmiotów. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Nawet zakładając istnienie nagrania wideo o którym mowa we wniosku skarżącej, należy podnieść, że nie zostało ono wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także przez inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Nadto należy mieć na uwadze, że nawet w sytuacji, gdy określone nagranie wideo dotyczy informacji publicznej nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. kopii nagrania. W orzecznictwie stwierdza się bowiem, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej - także do wszystkich nośników tych informacji. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych. Jednak prawo wglądu do dokumentów zawierających informację publiczną (udostępnienia dokumentu jako nośnika tej informacji, udostępnienia postaci tego dokumentu) jest stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczone do dokumentów urzędowych. Należy odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do wglądu do nośnika lub jego udostępniania - np. kopii, skanu - który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumentem urzędowym stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumenty inne niż urzędowe oraz inne informacje publiczne podlegają udostępnieniu wyłącznie co do treści, a nie co do postaci. Zatem w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu podczas gdy, w przypadku dokumentów mających inny charakter oraz innych informacji publicznych, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych) - zob. wyroki NSA z 14 stycznia 2025 r. III OSK 1694/24, z 14 marca 2023 r., III OSK 7563/21. z 10 lutego 2023 r., III OSK 6992/21, z 11 stycznia 2023 r., III OSK 5976/21, z 19 marca 2019 r., I OSK 868/17, CBOSA). Należy bowiem wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od zawierającego ją nośnika. Skoro zatem u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych i że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu i udostępnienia w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, to uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe oraz postać innych informacji publicznych (udostępnienia nagrań nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2025 r., III OSK 540/25, CBOSA). O ile zaś nagrania takie stanowić będą np. część akt postępowania karnego, czy o wykroczenia, to wówczas kwestia dostępu do takiego nagrania - zarówno jego treści, jak i postaci, regulowana jest przez przepisy odrębne i ma wówczas zastosowanie np. art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 38 § 1 k.p.o.w. w zw. z art. 156 § 1-5a k.p.k. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2024 r. (III OSK 1342/24 wskazał, że: "Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Jeżeli więc wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 k.p.k., to stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone. Wyłączenie to obejmuje również możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p."

Z powyższych względów w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można uznać, że [...]w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a sama żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W konsekwencji ww. podmiot nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.