Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 497/18 w sprawie ze skargi M. Z. K.P.w T. G. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz G.-Z. M. w K. kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 497/18 po rozpoznaniu skargi [A.] w T. G. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 w pkt 1. uchylił decyzję w zaskarżonej części, tj. co do punktu 1, w pkt 2. zasądził od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 15.512 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zarząd Województwa Śląskiego wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalenie skargi, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj.:

- art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm., dalej: p.z.p.) poprzez przyjęcie, że warunek postawiony przez skarżącego (wykonanie jednej roboty budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku użyteczności publicznej o kubaturze nie mniejszej niż 7000 m3) jest uzasadniony specyfiką obiektu budowlanego, podczas gdy postawiony warunek eliminował z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wykonawców posiadających doświadczenie w budowie obiektów o wskazanej kubaturze, nie będących obiektami użyteczności publicznej, co stanowi o nierównym traktowaniu wykonawców i ograniczaniu konkurencji;

- art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy - Prawo zamówień publicznych (ówcześnie obowiązujący t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm., dalej: p.z.p.) poprzez błędne przyjęcie, że warunek postawiony przez Skarżącego (wykonanie jednej roboty budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku użyteczności publicznej o kubaturze nie mniejszej niż 7000 m3) dotyczy zamówienia publicznego polegającego wyłącznie na wykonaniu robót budowlanych, podczas gdy warunki techniczne, które muszą spełniać budynki użyteczności publicznej są istotne na etapie ich projektowania, a nie samego wykonywania robót budowlanych zgodnie z posiadanym wcześniej projektem budowlanym;

- art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego przez Skarżącego, wskutek zastosowanego warunku wiedzy i doświadczenie, nie doszło do powstania nieprawidłowości i powstania szkody potencjalnej w budżecie funduszy;

II) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, iż organ:

- nie poczynił wymaganych przez art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ustaleń i w niedostatecznym stopniu uwzględnił straty poniesione przez fundusze, a także przez wadliwe przyjęcie, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ ustalił i rozważył wszelkie wymagane oraz możliwe do ustalenia aspekty dotyczące strat poniesionych przez fundusze;

- dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym postawionego warunku w zakresie dotyczącym wymaganego doświadczenia w budowie budynków użyteczności publicznej o określonej kubaturze, podczas gdy specyfika budynków zaliczanych do kategorii budynków użyteczności publicznej winna mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku gdy przedmiotem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego są prace projektowe (bądź w systemie "zaprojektuj i wybuduj"), a nie wyłącznie roboty budowlane prowadzone na podstawie posiadanej dokumentacji projektowej;

- nie wykazał, że zidentyfikowane naruszenie procedury zamówień publicznych (art. 25 ust. 1 p.z.p.) mogło skutkować powstaniem szkody potencjalnej, w sytuacji, gdy organ przedstawił stosowne uzasadnienie przyjętego stanowiska.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ jakichkolwiek przepisów prawa, podczas gdy skarga, jako bezzasadna, powinna zostać oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.] w T. G. (obecnie: [A.] z siedzibą w K.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. skarżący kasacyjnie organ cofnął wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 18 maja 2021 r. skarżący wyraził zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione 3 w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnoszą się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. w pierwszej kolejności należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, czy kwestionuje wykładnię tych przepisów, czy też ich wadliwe zastosowanie. Sytuacja taka nie sprzyja kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 p.z.p. zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 p.z.p. o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają warunki, dotyczące: 1) posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania; 2) posiadania wiedzy i doświadczenia; 3) dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia; 4) sytuacji ekonomicznej i finansowej. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 4 p.z.p. opis sposobu dokonania oceny spełniania warunków, o których mowa w ust. 1, powinien być związany z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny do przedmiotu zamówienia.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji doszedł do prawidłowego przekonania, że przyznane środki zostały wykorzystane przez Beneficjenta zgodnie z zakresem określonym w umowie, a strona skarżąca wbrew ustaleniom organu nie ograniczyła uczciwej konkurencji, prawidłowo określiła warunki i adresatów przetargu, nie naruszając konkurencyjności i równego traktowania (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p.). Zakres pojęciowy obiektu użyteczności publicznej jest bowiem bardzo szeroki i co nie ulega wątpliwości obejmuje obiekt jakim jest dworzec autobusowy.

W pełni zasadnie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że zamawiający w tej sprawie dochował należytej staranności w zakresie opisu przedmiotu zamówienia, gdyż zadbał o to aby każdy z wykonawców miał możliwość przystąpienia do przetargu. Równe traktowanie i uczciwa konkurencja wymagają, by oferenci opracowywali swe oferty na bazie opisu przedmiotu zamówienia przygotowanego przez zamawiającego i jednakowego dla wszystkich. Przetarg był skierowany do bardzo szerokiego kręgu odpowiednich wykonawców, a wymagane doświadczenie miało na celu wyłonienie wykonawcy, który zagwarantuje jak najlepsze wykorzystanie przyznanych środków.

Dodać należy, że opis sposobu dokonywania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu służyć ma ochronie słusznego interesu zamawiających, a dopuszczenia jaj największej liczby wykonawców do postępowania nie można uznać za priorytet w stosunku o dbałość o należytą realizację zamówienia.

Nie bez znaczenia jest to, że do przetargu przystąpiło aż 19 oferentów, nikt nie zgłaszał zastrzeżeń i wątpliwości.

W dalszej kolejności należy wskazać, że skoro budynek dworca autobusowego jest budynkiem użyteczności publicznej, a definicja takiego budynku jest bardzo szeroka, należy dojść do wniosku, że zastrzeżenie w postaci wykonania jednej roboty budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku użyteczności publicznej o kubaturze nie mniejszej niż 7000 m3 w istocie nie ograniczało ilość oferentów. W rozpatrywanej sprawie przetarg miał wyłonić kontrahenta z doświadczeniem w wybudowaniu obiektu użyteczności publicznej, a nie z doświadczeniem w budownictwie mieszkaniowym, bowiem przedmiotem przetargu była budowa dworca autobusowego, a nie internatu.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że zastrzeżenie wykonania jednej roboty budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku użyteczności publicznej o kubaturze nie mniejszej niż 7000 m3 nie dotyczy zamówienia publicznego polegającego wyłącznie na wykonaniu robót budowlanych, gdyż warunki techniczne, które muszą spełniać budynki użyteczności publicznej są istotne na etapie ich projektowania, a nie samego wykonywania robót budowlanych zgodnie z posiadanym wcześniej projektem budowlanym.

Otóż według Naczelnego Sądu Administracyjnego również wykonawca powinien dysponować określonym poziomem wiedzy technicznej, co w danym przypadku wiązało się ze specjalizacją w realizacji budowy obiektu użyteczności publicznej. Zasadnie podnosi autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wykonawca nie jest jedynie bezkrytycznym odtwórcą projektu i dlatego musi dysponować odpowiednim doświadczeniem i wiedzą. Ponadto organ administracyjny w tej sprawie nie uwzględnił tego, że przedmiotowa inwestycja nie dotyczyła wyłącznie budowy budynku dworca, ale obejmowała również plac manewrowy dla autobusów, perony, wiaty, parking i miejsca postojowe dla samochodów osobowych, a nawet przebudowanie fragmentów ulic wraz z siecią uzbrojenia terenu, a zatem obejmowała całą infrastrukturę wokół budynku dworca.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że Sąd I instancji nie naruszył art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. Sąd ten dokonał bowiem zgodnego z prawem zastosowania zasady proporcjonalności dbając jednocześnie o odpowiedni dostęp podmiotów do postępowania w sprawie zamówień publicznych oraz o należytą realizację zamówienia.

Skoro zaś według Naczelnego Sąd Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji ww przepisów prawa materialnego w konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego przez Skarżącego, wskutek zastosowanego warunku wiedzy i doświadczenia, nie doszło do powstania nieprawidłowości i powstania szkody potencjalnej w budżecie funduszy. Jeżeli bowiem sąd administracyjny doszedł do wniosku, że w toku postępowania dotyczącego zamówienia publicznego nie naruszono art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. (w wykładni jak również w zastosowaniu), to w konsekwencji nie może być mowy o nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006.

W dalszej kolejności również niezasadne okazały się zarzuty naruszenie przepisów postępowania. Zaznaczyć należy, że naruszenie przepisów postępowaniu powiązano z naruszeniem art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 25 ust. 1 p.z.p. Zauważyć jednak należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób ten związek naruszenia przepisów prawa procesowego i ww. przepisów prawa materialnego nie został zaprezentowany. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości przeprowadzenia dalszej weryfikacji tego zarzutu. Zauważyć jednak należy, ze niezasadność tych zarzutów w istocie wiązała się z niezasadnością wcześniej rozpoznanych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który ma charakter wynikowy, stanowiący o tym, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz skarżącego kwota 5400 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez reprezentującego skarżącego radcę prawnego, który prowadził sprawę przed Sądem I instancji.