Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej G. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającą odwołanie G. z siedzibą w G., skarżącej w niniejszej sprawie, od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie programu profilaktyki raka piersi - etap podstawowy – w pracowni mobilnej na obszarze [...] w województwie [...] na okres od 1 stycznia 2012 roku do 31 grudnia 2014 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie programu profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej.

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 5 ofert. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. W konsekwencji uszeregowania ofert w ww. sposób, oferta skarżącej zajęła 3 pozycję w rankingu końcowym i nie została wybrana bowiem komisja konkursowa wybrała dwie oferty plasującą się ex aequo na pozycji 1, ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych przeznaczonych na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia konkursu ofert i wydanie decyzji nakazującej ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Strona wskazała, że jej oferta nie została wybrana, pomimo iż spełniała wszystkie wymogi formalno – prawne, co sprawia, iż zapadłe rozstrzygnięcie obarczone jest wadą.

Skarżąca wskazała ponadto, że wybranie niewystarczającej liczby oferentów spowoduje ograniczenie konkurencji i znaczące ograniczenie pacjentom dostępu do świadczeń.

Skarżąca wniosła o umożliwienie wglądu do akt postępowania w celu weryfikacji prawidłowości dokonywanych ocen i przyznanej przez komisję punktacji.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) oddalił odwołanie skarżącej.

W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu rozpatrującego odwołanie jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania. Organ bada czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Organ wskazał, że ranking ofert powstaje przy pomocy systemu informatycznego w kolejności malejącej łącznej liczby punktów oceny. Szczegółowe parametry kryteriów niecenowych oceny ofert oraz ich wagi punktowe w odniesieniu do przedmiotowego postępowania określone zostały w tabeli 1.3 załącznika nr 1 do zarządzenia określającego kryteria oceny ofert. Sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określono w załączniku nr 2 do ww. zarządzenia. Kryterium ciągłości i kompleksowości w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne nie jest oceniane, dlatego też w rankingu wszystkie oferty za wyżej wymienione kryteria otrzymywały wartość punktową 0.

Z rankingu otwarcia wynika, że oferta złożona przez skarżącą uzyskała ogółem 59,16 pkt, w tym za kryteria niecenowe: jakość - 47,5 pkt, dostępność - 1,66 pkt oraz za cenę - 10 pkt.

Organ podkreślił, że punktacja zarówno w rankingu otwarcia jak i w rankingu końcowym generowana jest przez system informatyczny w oparciu o informacje zawarte w ofercie. Nie jest więc możliwa sytuacja różnego punktowania przez komisję konkursową jednakowych odpowiedzi udzielonych przez oferentów bowiem takim samym zasadom postępowania oraz jednolitym kryteriom oceny podlegały wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego. Zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne, niepodlegały zmianie w toku postępowania i nie mógł ich zmienić ani oferent ani zamawiający. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Pod uwagę wzięto wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami, którzy złożyli oferty w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca zaproszona była na negocjacje, na których podtrzymała swoją cenę określoną w ofercie. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

W rankingu końcowym oferta skarżącej została sklasyfikowana na pozycji 3 z łączną liczbą 59,16 punktów. Wybrano oferty, które w rankingu końcowym uzyskały co najmniej 67,5 punktów. Zdaniem organu świadczenia w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie programu profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej na obszarze wskazanym w ogłoszeniu zostały zabezpieczone.

Nadto organ stwierdził, że skarżącej nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Strona wskazała, że jej oferta nie została wybrana, pomimo iż spełniała wszystkie wymogi formalno - prawne. Zdaniem skarżącej komisja konkursowa nieprawidłowo prowadziła negocjację poprzez zaproponowanie poszczególnym oferentom różnych cen, co stanowi naruszenie zasadny równego i niedyskryminującego traktowania stron. Skarżąca zaakceptowała cenę zaproponowaną przez Fundusz, a w toku negocjacji Fundusz nie oczekiwał niższej ceny więc jej oferta powinna zostać wybrana.

Skarżąca postawiła zarzut nieudostępnienia jej pełnych akt postępowania. Wskazała, że zaproponowany jej termin zapoznania się z aktami był zbyt krótki, bo jedynie jednodniowy.

Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (skarżącej) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie. postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Organ wskazał, że fakt nie przedstawienia skarżącej ofert innych oferentów, wynika z aktów prawnych takich jak Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), Fundusz nie może więc udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania.

Udostępnianie skarżącej danych innych oferentów w postępowaniu administracyjnym, wywołałoby zdaniem organu sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych oferentach, którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji skarżąca znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców, zarówno tego, który został wybrany, jak i innych biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w postępowaniu przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i stanowiłoby naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego oraz obejście zasady równości stron w postępowaniu konkursowym.

Organ podniósł, że oferta skarżącej nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wynikające z obowiązujących przepisów bowiem wybrane zostały oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową. Dokonanie wyboru tych oferty wyczerpało środki finansowe, które zostały przeznaczone na świadczenia będące przedmiotem postępowania, w sposób uniemożliwiający wybranie kolejnych ofert.

Organ podkreślił, że podpisanie przez oferenta protokołu końcowego z przeprowadzonych negocjacji nie jest równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty, bowiem ta decyzja jest uzależniona od pozycji zajmowanej w rankingu końcowym wynikającym z porównania ofert.

Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 176256 zł na cały okres rozliczeniowy, natomiast w wyniku rozstrzygnięcia tego postępowania rozdysponowana została kwota 154 224 zł, pozostała więc kwota nie pozwala zawrzeć umowy z kolejnymi oferentami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygniecie - tj. art. 10 § 1 oraz art. 73 w zw. z art. 74 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej prawidłowego zapoznania się z całością akt, ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, pozbawienie skarżącej prawa do czynnego działania w toku postępowania i obrony swoich praw;

- naruszenie art. 134 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegające na nierównym traktowaniu oferentów oraz pogwałceniu zasad uczciwej konkurencji;

- nierówne traktowanie oferentów poprzez zaproponowanie poszczególnym oferentom różnych cen co narusza zasadę równego traktowania oferentów.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła m. in., że nie udostępnienie jej wszystkich materiałów postępowania konkursowego, pozbawiło ją możliwości realnego sformułowania zarzutów odnośnie zapadłych decyzji. Zaakceptowanie przez skarżącą ceny zaproponowanej przez komisje konkursową powinno skutkować wyborem oferty skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe argumenty wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznał sprawę objętą odwołaniem skarżącej od decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie - jak podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynikającym z art. 154 ust.1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach błędnie jednak uznając, iż w świetle powołanych przepisów przedmiotem jego badania jest przedmiot skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności Komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu, a następnie stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu odwołującego.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 powołanej ustawy. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 1 i 3 świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania i po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której to decyzji przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ.

Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. II GSK 121/12 postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w końcowej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.

Uwzględnić przy tym należy, że przedmiotem kontroli w tym administracyjnym postępowaniu jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, która polega na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazanie świadczeniodawców niezakwalifikowanych do zawarcia umów.

Tak więc odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw, jak niezasadnie przyjął organ, do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Postępowanie w formie konkursu jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustalenie wyniku konkursowego w postaci rankingu tej klasyfikacji zawierającej poszczególne oferty mieści w sobie porównanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Takie stanowisko i ocenę obowiązującego w tym względzie stanu prawnego zawarł w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia za uzasadnione przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego, a w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał odnosząc się jedynie (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do punktacji, i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia z jakich przyczyn każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej liczby punktów.

Powołana ustawa w art. 134 ust. 1, którego naruszenie zarzuca skarżąca nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji między tymi ocenami, nie jest więc możliwe, jak stwierdził NSA w w/cyt. wyroku skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Jeżeli zatem organ I instancji (a także Prezes NFZ rozpatrujący odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ) ma obowiązek skontrolować rozstrzygnięcie takie z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skontrolować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być załączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego zaś stanowisko organu w tym zakresie winno znaleźć stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja koncentruje się jednak na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej.

Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest, jak przyjmuje się w orzecznictwie (vide ww. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10) szczegółowe wykazanie z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że uzyskanie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przyjętych i jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów.

Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uniemożliwia sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Nie jest bowiem przy tak ograniczonym zakresie rozpoznania odwołania możliwe wypowiedzenie się przez Sąd co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Wydanie decyzji powinno przy tym poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. dokładne wskazanie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny. Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie czyni własnych ustaleń, a jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu w granicach określonych w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i kontrola Sądu jest możliwa tylko w ramach wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednak na to, iż wskutek naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. decyzja nosi znamiona wadliwości.

Podnieść przy tym należy, iż jak wskazał NSA w ww. wyroku akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stają się wprawdzie automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej to jednak powinny być przez organ do postępowania administracyjnego zgłoszone, stosownie do potrzeb tego postępowania.

Skoro bowiem organ ma obowiązek kontroli zgodności rozstrzygnięcia z zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi również skonfrontować oceny ofert dokonane przez komisję konkursową z samymi ofertami. Zatem oceny ofert jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. NSA stwierdził również, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Fundusz art. 73-74 k.p.a. Skoro zatem skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie akt obejmujących oferty pozostałych uczestników postępowania to organ, czego nie uczynił winien wniosek ten rozpoznać w trybie określonym w tych przepisach.

Także i z tego względu Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1, pkt 1, lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono uwzględniając art. 200 p.p.s.a.