Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1121 zł (jeden tysiąc sto dwadzieścia jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. (dalej: "MZO") od decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku w sprawie uregulowania należności w kwocie 21.119,79 zł za przechowywanie i dozór pojazdu Mitsubishi o nr rej. [...] w okresie od 26.04.2009 r. do 06.10.2010 r. na strzeżonym parkingu depozytowym MZO – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

SKO wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...].09.2012 r. MZO zwrócił się do Starosty [...] o uregulowanie należności w kwocie 21.119,79 zł za przechowywanie i dozór ww. pojazdu w okresie od 26.04.2009 r. do 06.10.2010 r. na strzeżonym parkingu depozytowym MZO.

Decyzją z dnia [...].03.2014 r. znak: [...] Starosta [...] umorzył postępowania prowadzonego z powyższego wniosku, wskazując, że pojazd został odebrany z parkingu strzeżonego w dniu 06.10.2010 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na mocy ugody zawartej w dniu 30.09.2010 r. między Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...] a MZO, w której to Naczelnik zobowiązał się do usunięcia pojazdu z terenu parkingu depozytowego MZO. Starosta podniósł, że zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd. który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Tym samym organ stwierdził, że nie ma możliwości wystąpienia do Sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego ruchomości, brak jest decyzji właściwego naczelnika urzędu skarbowego o umorzeniu postępowania, pojazd nie przeszedł na własność powiatu pruszkowskiego, a zatem Starosta Pruszkowski nie stał się organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie posiada legitymacji do zaspokojenia żądań przechowawcy pojazdu. Organ skonkludował, że postępowanie z wniosku Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. jest bezprzedmiotowe.

MZO odwołał się od tej decyzji wskazując, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw Starosta [...] powinien wystąpić do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a ciężar uregulowania należności za dozór tego pojazdu spoczywa na Staroście [...]. W odwołaniu skonkludowano, że Spółka wykonująca zadanie publiczne w postaci przechowywania i dozoru pojazdu nie może być pozbawiona należytego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów.

SKO uznało argumenty odwołania za zasadne, jednak utrzymało decyzję w mocy, gdyż w związku z wejściem w życie, w dniu 04.09.2010 r., ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 i Nr 225 poz. 1466), obecnie można wyróżnić trzy stany faktyczne: 1. pojazd został usunięty z drogi w lub po dniu 04.09.2010 r., 2. pojazd został usunięty z drogi przed dniem 04.09.2010 r., ale przed dniem 04.09.2010 r. nie upłynął jeszcze 6 - miesięczny termin od dnia usunięcia, po upływie którego uznaje się pojazd za porzucony (termin wynikający z art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed 04.09.2010 r.), 3. pojazd został usunięty z drogi przed dniem 04.09.2010 r. i przed 04.09.2010 r. upłynął już 6 - miesięczny termin od dnia usunięcia, po upływie którego uznaje się pojazd za porzucony (termin wynikający z art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed 04.09.2010 r.).

SKO wyjaśniło, że sytuacji, o której mowa w pkt 1 zastosowanie znajdują obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej w skrócie: p.r.d.; tekst jednolity: Dz. U z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) i po upływie określonego terminu i zachowaniu odpowiedniej procedury (art. 130a ust. 10 – 10d p.r.d.), w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i nieodebranego przez właściciela, właściwy starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, a sąd orzeka po zbadaniu spełnienia przesłanek przepadku (art. 130a ust. 10e p.r.d.).

W sytuacji, o której mowa w pkt 2 zastosowanie znajdują przepisy intertemporalne, to jest art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 11 w takim przypadku przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu, a w myśl art. 10, 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu sprzed 04.09.2010 r., po którego upływie starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu.

Z kolei w sytuacji, o której mowa w pkt 3 również znajduje zastosowanie przepis o charakterze intertemporalnym, to jest art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Z ust. 1 i 2 tego artykułu wynika, że w takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 11. który stanowi, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu, w sytuacji gdy w ogóle nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdu usuniętego i nieodebranego w 6-miesięcznym terminie określonym w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu sprzed 04.09.2010 r., jak i w sytuacji gdy takie postępowanie toczyło się, ale nie zostało zakończone przed dniem 04.09.2010 r. (w takiej sytuacji toczące się postępowanie podlega umorzeniu, a sprawę przekazuje się właściwemu staroście). Zgodnie z przepisami wykonawczymi o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Decyzja miała charakter deklaratoryjny.

Niezależnie więc od tego kiedy doszło do usunięcia pojazdu z drogi i niezależnie od tego kiedy upłynął 6-cio miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu sprzed 04.09.2010 r., po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa, w chwili obecnej przepadek każdego z takich pojazdów orzeka się na rzecz powiatu - poza oczywiście pojazdami, co do których już wcześniej zakończono postępowanie w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (decyzją naczelnika urzędu skarbowego).

SKO przeprowadziło też rozważania odnośnie okresu, gdy obowiązywały przepisy o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a właściwy naczelnik urzędu skarbowego orzekał o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie: u.p.e.a.; tekst jednolity: Dz. U, z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.).

SKO omówiło stan prawny po nowelizacji ustawy - Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie 04.09.2010 r. i regulowała m.in. kwestię przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz kwestie mające związek z kosztami związanymi z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wprowadziła też w art. 3 zmianę art. 174 u.p.e.a.

SKO wyjaśniło, że obecnie - zgodnie z art. 130 a ust. 10f p.r.d. - do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta, a wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Dlatego też w obecnym stanie prawnym - po 04.09.2010 r. - podstawę rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking - w sytuacji gdy brak jest stosownej umowy - stanowią przepisy ustawy egzekucyjnej i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. i pozostaje aktualne stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt: I OPS 1/10, z tym, że obecnie - w przypadku przepadku pojazdu na rzecz powiatu właściwym do wydania postanowienia jest starosta. Z kolei w przypadku gdy przed 04.09.2010 r. samochód przeszedł na rzecz Skarbu Państwa co zostało potwierdzone stosowną decyzją naczelnika urzędu skarbowego, to w świetle powyższych regulacji, również obecnie organem właściwym do wydania postanowienia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w sprawie kosztów i wynagrodzenia dozorcy - przedsiębiorcy prowadzącego parking, na którym przechowywany był pojazd usunięty z drogi - jest właściwy naczelnik urzędu skarbowego. Wynika to z faktu, że pojazd ten nie przepadł na rzecz powiatu.

Jako dodatkową argumentację, SKO podniosło, że ustawą nowelizującą, która weszła w życie 04.09.2010 r. wprowadzono również zmianę w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) polegającą na dodaniu w art. 401c ust. 9 pkt 6a, który stanowi, że środki Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przeznacza się na dofinansowanie powiatów w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, nabytych w drodze przepadku w trybie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jak wskazano w uzasadnieniu tej zmiany: " Dofinansowanie powiatów w powyższym zakresie będzie następowało w formie dotacji udzielanej ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOSiGW), na warunkach podobnych do dofinansowania gmin, w zakresie zbierania porzuconych pojazdów wycofanych z eksploatacji. Powiat otrzyma kwotę dotacji proporcjonalną do liczby pojazdów, które w dniu przejścia na własność powiatu w drodze przepadku, stanowiły wraki (odpady), przekazanych do stacji demontażu i wskazanych we wniosku o udzielenie dofinansowania."

W ocenie SKO, uznał, że nie jest prawidłowe uzasadnienie decyzji Starosty, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotowy pojazd nie przeszedł na własność powiatu [...], a zatem Starosta [...] nie stał się organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. i nie posiada legitymacji do zaspokojenia żądań przechowawcy pojazdu. Starosta wskazał także, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] stwierdził w ugodzie fakt przejścia na rzecz Skarbu Państwa pojazdu, a zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Starosta stwierdził zatem, że nie ma możliwości wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu i nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego ruchomości.

Zdaniem SKO kwestią bezsporną jest, iż przedmiotowy pojazd - usunięty i przechowywany przez Skarżącą Spółkę - jest ruchomością, która nie stała się jeszcze własnością Powiatu [...] na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu cywilnym. Dopiero po takim orzeczeniu właściwego sądu powszechnego, właściwy starosta wykonuje orzeczenie sądu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako organ egzekucyjny, który przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w trybie z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Dopóki brak jest orzeczenia o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu [...], żądanie MZO jest natomiast przedwczesne, a prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tym samym decyzja Starosty [...] o umorzeniu postępowania jest co do zasady prawidłowa.

Błędne natomiast jest stanowisko, że Starosta [...] nie ma możliwości wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, gdyż brak jest decyzji właściwego naczelnika urzędu skarbowego o umorzeniu postępowania, a w ugodzie zawartej w dniu 30.09.2010 r. między Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...] a MZO stwierdził fakt przejścia na rzecz Skarbu Państwa pojazdu. Przedmiotem ww. ugody nie była kwestia orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa a jedynie kwestia zobowiązania do usunięcia z temu parkingu depozytowego prowadzonego przez MZO pojazdów osobowych w tym ww. pojazdu marki Mitsubishi o nr rej. [...].

W niniejszej sprawy nie została przy tym wydana decyzja deklaratoryjna właściwego naczelnika urzędu skarbowego o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 130a ust. 11 p.r.d. (obowiązującymi do dnia 12 czerwca 2009 r.) - to jest na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. Nr 191, poz. 1377)

W tej sytuacji w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzi sytuacja opisana na początku niniejszego uzasadnienia w pkt 3 to jest, że pojazd został usunięty z drogi przed dniem 04.09.2010 r. i przed 04.09.2010 r. upłynął już 6 - miesięczny termin od dnia usunięcia, po upływie którego uznaje się pojazd za porzucony. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Z ust. 1 i 2 tego artykułu wynika, że w takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 11, który stanowi, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu, w sytuacji gdy w ogóle nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdu usuniętego i nieodebranego w 6-cio miesięcznym terminie określonym w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu sprzed 04.09.2010 r., jak i w sytuacji gdy takie postępowanie toczyło się. ale nie zostało zakończone przed dniem 04.09.2010 r. (w takiej sytuacji toczące się postępowanie podlega umorzeniu, a sprawę przekazuje się właściwemu staroście).

SKO stwierdziło też, ze "w przypadku gdyby Starosta [...] nie występował do właściwego sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, to sama Skarżąca Spółka posiada uprawnienie do takiego wystąpienia, co wynika z art. 189 k.p.a.". Umorzenie zaś postępowania nie zamyka MZO możliwości ponownego zwrócenia się do organu z takim wnioskiem gdy wystąpią nowe okoliczności, tj. po orzeczeniu przez właściwy sąd przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu [...] i w takiej sytuacji ponowny wniosek będzie musiał być merytorycznie rozpatrzony przez organ w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a.

Z tą decyzją SKO nie zgodził się MZO, który pismem datowanym na 14 czerwca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:

"1. art. 6 kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 438) i art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez złamanie zasady lex retro non agit w zakresie braku obowiązku starosty do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w sytuacji w której przed dniem 12 czerwca 2009 r. naczelnik urzędu skarbowego nie orzekł przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a zatem nie może być organem właściwym w sprawie do rozstrzygnięcia roszczeń skarżącej pozwalającej na uznanie, iż organem pozbawionym prawa do rozpoznania roszczenia jest Starosta,

2. art. 7, 77, 80 kpa w związku z art. 217 § 2 pkt 2) kpa poprzez dokonanie niepełnej oraz dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie o czym jednoznacznie świadczy treść uzasadnienia decyzji SKO, które nie nadało odpowiedniego znaczenia okoliczności, iż naczelnik właściwego urzędu skarbowego nie wydał decyzji przed dniem 12 czerwca 2009 r.,

3. art. 105 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i rażące naruszenie w stanie sprawy, który nie pozwalał na uznanie, iż wystąpiła przesłanka wskazana w przywołanym przez organ I i II stopnia art. 105 kpa, tj. "bezprzedmiotowość postępowania", pozwalają na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.".

Skarżący zarzucił też naruszenie prawa materialnego:

"1. art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu wówczas obowiązującym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. i Dz.U. z dnia 10 czerwca 2008 r. Nr 100, poz. 649) w zw. z art. 11 ustawy intertemporalnej z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie zapatrywania, iż nie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz starostwa powoduje brak legitymacji tego organu do rozstrzygnięcia o kosztach przechowania i dozoru pojazdu".

Wniósł o "uchylenie decyzji organu I i II stopnia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji", " zobowiązanie w trybie art. 145a u.p.p.s.a. organu I stopnia do wydania decyzji rozstrzygającej o roszczeniu skarżącej" i o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, MZO wyjaśnił, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż naczelnik urzędu skarbowego orzekł w sprawie przejęcia samochodu na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 12 czerwca 2009 r. na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu wówczas obowiązującym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. i Dz.U. z dnia 10 czerwca 2008 r. Nr 100, poz. 649), a zatem to on, a nie starosta jest także po dniu 11 czerwca 2009 r. organem, który powinien rozstrzygnąć kwestię kosztów dozoru pojazdu na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) i § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237).

Naczelnik urzędu skarbowego nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, a zatem umorzenie postępowania przez organ na rzecz którego orzeka się przepadek pojazdu jest pozbawione podstaw prawnych.

MZO, powołując orzeczenia sądów administracyjnych, zwróciło tez uwagę na zasady, którymi powinien się kierować organ dokonujący oceny dowodów w danym postępowaniu.

Uznając słuszność poglądu, wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r. (sygn.. akt V SA/W 2966/07), że "zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ, ale tylko w sytuacji ich uprawdopodobnienia zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego" MZO stwierdziło, iż taki właśnie element "prognozy" organ I i II stopnia zastosował dla przyjęcia, iż skarżąca posiada uprawnienie do żądania zwrotu należności dopiero z chwilą wydania orzeczenia przez właściwy sąd powszechny o przepadku pojazdu.

Ten obowiązek leży po stronie powiatu, a zatem formułowanie uprawnień niweczących drogę postępowania administracyjnego dla zaspokojenia należnych skarżącej jest pozbawiony podstaw prawnych.

MZO wskazał, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Umorzenie postępowania administracyjnego jest przykładem tej ostatniej sytuacji. A contrario, decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od stanu idealnego funkcjonowania prawa związanego z możliwością kształtowania w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego przez organ administracji publicznej, sytuacji podmiotów administrowanych. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zakończenie zatem sprawy poprzez wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. przez Starostę [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sposób rażący narusza – zdaniem MZO - dyspozycję art. 105 k.p.a., skoro strona spełniła przesłankę z art. 130 a ustawy prawo o ruchu drogowym i domaga się w sposób zasadny należności od organu zobowiązanego do jej wypłaty.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Podstawą oceny merytorycznej sprawy jest ocena interesu prawnego strony postępowania administracyjnego. W postępowaniach wszczynanych na wniosek strony, dokonywana przez organ administracji publicznej ocena, skutkuje jego uwzględnieniem, czyli wydaniem decyzji pozytywnej, bądź odmową, czyli decyzją odmowną. Natomiast fakt, że żądanie strony postępowania administracyjnego nie może być uwzględnione, nie może być podstawą do stwierdzenia bezprzedmiotowości. Umorzenie postępowania administracyjnego w takich okolicznościach z powołaniem się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. będzie traktowane jako niezgodne z prawem.

W przedmiotowym postępowaniu organ I stopnia dokonał oceny merytorycznej wniosku skarżącej w oparciu o błędną interpretację art. 130 a ustawy prawo o ruchu drogowym oraz przepisów intertemporalnych tj. art. 11 oraz 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r., a zatem decyzja pozostaje wewnętrznie sprzeczna poprzez przyjęcie, iż pomimo prawnego obowiązku ustalenia wysokości należnego skarżącej wynagrodzenia organ uchyla się od zajęcia stanowiska w sprawie wskazując, iż nie zapadło orzeczenie przyznające własność pojazdu na rzecz starostwa [...].

Starosta [...], zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw jest zobowiązany do wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz powiatu i do przeprowadzenia postępowania dotyczącego przejęcia, a następnie likwidacji przedmiotowego pojazdu. Fakt przemieszczenia pojazdu na parking wskazany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego nie stoi bowiem na przeszkodzie wystąpieniu przez Starostę do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...].

Zdaniem skarżącej, organ I instancji rozpatrując wniosek o przyznanie należności tytułem wynagrodzenia za przechowywanie i dozór przedmiotowego pojazdu powinien zawiesić postępowanie administracyjnie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez sąd kwestii przejścia własności przedmiotowego pojazdu i orzeczenia jego przepadku na rzecz Powiatu i jednocześnie wystąpić do sadu z wnioskiem o orzeczenie takiego przepadku.

Starosta [...] zaniechał tej czynności, co uniemożliwiło rozpatrzenie sprawy przez sąd i wydanie prawomocnego postanowienia o przepadku pojazdu, a dalszej kolejności przeprowadzenie przez Starostę postępowania likwidacyjnego i wydanie postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia za parkowanie i dozór skarżącej Spółce.

Zdaniem skarżącej, winę za brak przeprowadzenia postępowania dotyczącego przejścia własności przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu [...] ponosi Starosta. Starosta [...] nie występując o orzeczenie przepadku pojazdu na jego rzecz, nie może jednocześnie zasłaniać się zarzutem, iż takie orzeczenie nie zostało wydane i wstrzymuje uprawnienie skarżącej spółki do uzyskania wynagrodzenia. Gdyby wolą ustawodawcy było usankcjonowanie uprawnienia do nie występowania przez organ do sądu orzeczenie przepadku, który to brak uniemożliwia zaspokojenie roszczeń przechowującego pojazd, reguła taka znalazłaby się w przepisach intertemporalnych.

Skoro bezspornym jest, iż organem uprawnionym do przejęcia pojazdów jest Starosta to bez względu na fakt wydania lub nie wydania przez sąd orzeczenia w tym zakresie, zobowiązany jest on do zaspokojenia roszczeń skarżącej.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja, jak również decyzja ja poprzedzająca, narusza prawo w sposób opisany poniżej, a nakazujący Sądowi jej uchylenie – aczkolwiek z przyczyn o szerszym znaczeniu, niż ujętych w skardze.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą rozstrzyganej w postępowaniu instancyjnym sprawy, które to rozstrzygnięcia kontroluje tut. Sąd, jest kwestia dopuszczalności umorzenia przedmiotowego postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części wyłącznie wówczas. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że nie można umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy organ orzekający stwierdza brak jest przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być bowiem wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Nie jest przesłanką umorzenia postępowania, w przeciwnym wypadku mamy bowiem do czynienia z niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro Starosta [...] uznał w uzasadnieniu swej decyzji, że "nie stał się organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 102 § 2 ustawy (...) o postepowaniu egzekucyjnym w administracji", to tym samym nie mógł uznać, że sprawa stała się bezprzedmiotowa. Obowiązkiem organu było wówczas działanie zgodne z art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie; zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Tylko wówczas bowiem wnioskodawca korzysta z dobrodziejstwa § 2 tego artykułu, stanowiącego, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że w aktach sprawy nie ma decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], potwierdzającej przejęcie przez Skarbu Państwa przedmiotowego pojazdu. Starosta natomiast wysnuwa błędne wnioski co do treści i skutków prawnych ugody, zawartej przez tegoż Naczelnika z MZO. Ugoda cywilnoprawna nie zastępuje deklaratoryjnej decyzji organu skarbowego, nawet jeśli organ ten "stwierdza" w niej przejście własności samochodu na rzecz państwa. Takie "stwierdzenie" nie zastępuje bowiem decyzji administracyjnej i nie ma żadnej mocy prawnej. Jest po prostu zwykłym oświadczeniem woli Naczelnika Urzędu skarbowego, a nie solennym orzeczeniem administracyjnym. Ugoda stanowiła więc tytuł prawny dla organu skarbowego do zakończenia sporu o charakterze cywilnoprawnym – naruszenia własności MZO i podstawą dla MZO do cofnięcia wytoczonego powództwa z art. 222 § 1 k.c. Podkreślić też należy, że sąd powszechny – jak wynika z akt sprawy – nie orzekał w sprawie negatoryjnej; niepotrzebne więc w niniejszej sprawie były rozważania czynione przez Starostę i SKO o prawomocności wyroków (art. 365 § 1 k.p.c.) lub o ich mocy wiążącej.

Przesłanka braku właściwości organu egzekucyjnego ujawniona w toku postępowania nie stanowi o bezcelowości postępowania i nie uzasadnia jego zakończenia przez umorzenie (L. Klat - Wertelecka, glosa do wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., II GSK 1279/12, OSP 2014 nr 10 poz. 98 a; podobnie P. Pietrasz w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D.R. Kijowski, Warszawa 2010 s. 306; patrz tez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2016 r. II GSK 2091/14, CBOSA).

Jak słusznie zauważył to NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., II OSK 2519/11 (CBOSA) "Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zmiana właściwości rzeczowej organu w toku prowadzonego postępowania nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Pomijając kwestię przepisów intertemporalnych, które muszą być zawsze brane pod uwagę, generalnie brak właściwości organu administracji publicznej do którego podanie wniesiono i który to organ aktualnie pozostaje niewłaściwy w sprawie, powoduje, że wówczas właściwym trybem jest tryb z art. 65 § 1 k.p.a., a więc nakazujący niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie".

W sposób opisany powyżej, prawidłowo działał natomiast Naczelnik Urzędu Skarbowego, przekazując Staroście wnioski MZO w dniu 23 lutego 2012 r. i 16 kwietnia 2012 r.

Starosta [...], zwracając się pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego z prośbą o nadesłanie dokumentacji pojazdów i ponawiając to wezwanie w dniu 6 września 2012 r. uznał się więc za organ właściwy do rozpoznania i załatwienia sprawy.

Jak wynika z powyższego, wątpliwości organu odnośnie własnej właściwości nie mogą być przesłanką umorzenia postępowania, a jedynie stanowić podstawę przekazania sprawy organowi właściwemu. Gdyby Starosta pruszkowski powziął jednak wątpliwości co do stanowiska Naczelnika Urzędu Skarbowego, przekazującemu mu sprawę do załatwienia, to poprawnym prawnie sposobem rozwiązania sporu, byłoby przedstawienie tego sporu do rozstrzygnięcia właściwemu rzeczowo sądowi administracyjnemu.

Nie można też – jak uczyniło SKO – uznać, że ewentualna przedwczesność żądania strony jest równoznaczna z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, że – jak słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W takiej bowiem sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2017 r. II SA/Łd 326/17, CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że jeżeli żaden z istotnych elementów stosunku prawnego nie przestał istnieć i sprawa wymaga merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, to tym samym błędne jest stwierdzenie organu o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., II OSK 487/15, CBOSA).

Jeżeli natomiast SKO i to na podstawie analizy akt sprawy doszło do wniosku, że wniosek skarżącej o zapłatę z tytułu kosztów przechowania pojazdu był "przedwczesny", to tym samym powinno było wyczerpująco odnieść się do tego, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ zawiesza z urzędu postepowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. SKO nie przywiązało należytej wagi do tego, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na konieczność wydania stosownego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...]; już po zwróceniu się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o nadesłanie niezbędnych dokumentów. W żaden sposób też SKO nie odniosło się do późniejszego podjęcia tegoż postepowania przez organ I instancji, pomimo, że sąd powszechny nie wydał wymaganego w sprawie orzeczenia o przejściu własności pojazdu na rzecz Powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odnosi się natomiast do poprawności prawnej stanowiska, które można odnaleźć w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji, że przesłanką zapłaty za koszty przechowania pojazdu jest uzyskanie pozytywnego orzeczenia sądu powszechnego, stwierdzającego nabycie własności pojazdu przez Powiat. Nie jest to bowiem kwestia, będąca w kognicji tut. Sądu w zawisłej sprawie.

Tym niemniej, Sąd wskazuje, że jeżeli organ uznaje, iż zapłata wynagrodzenia powinna być poprzedzona stosownym wyrokiem sądu powszechnego, to nie może uznać żądania za przedwczesne. Ustawowym bowiem obowiązkiem organu jest wystąpienie do sądu ze stosownym wnioskiem i uzyskanie orzeczenia o przejściu własności pojazdu na rzecz powiatu. Brak działania organu w takim zakresie nie może być jednocześnie skuteczną przesłanką do twierdzenia o "przedwczesności" żądania zapłaty, należnego stronie z mocy i ustawy i zawartej umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że nawet, gdyby wydany został wyrok przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział I Cywilny w sprawie negatoryjnej, to nie dotyczyłby on przejścia własności pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Po pierwsze, jeżeli własność przechodzi z mocy prawa, to nie orzeczenie sądowe jest podstawą prawną, ale ustawa, po drugie Sąd ten orzekałby o roszczeniu powoda z art. 222 § 2 kodeksu cywilnego – actio negatoria, nakazując pozwanemu wyłącznie dokonanie oznaczonych w wyroku czynności w celu ochrony naruszonego prawa własności powoda. Odmienne traktowanie przez organa administracyjne skutków i treści tego wyroku byłoby więc niedopuszczalne.

Ponadto, tut. Sąd zwraca uwagę, że SKO nie tylko przekroczyło dopuszczalny zakres orzekania poprzez udzielanie stronie sui generis porady prawnej, ale do tego uczyniło to błędnie, narażając stronę na ew. negatywne konsekwencje procesowe i poniesienie niepotrzebnych kosztów. Wskazując bowiem rzekomą możliwość wystąpienia skarżącej do sądu powszechnego "o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu" organ II instancji pomylił wskazywane podstawy prawne, gdyż art. 189 k.p.a. wyklucza dopuszczalność wniesienia sprzeciwu przez prokuratora, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, z tych samych przyczyn, które były ujęte w skardze. Organ miał – najprawdopodobniej – na myśli art. 189 k.p.c., ale dyspozycja art. 189 k.p.c. dotyczy zupełnie innego przedmiotowo powództwa (tzw. powództwa o ustalenie) - powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Nie ma więc możliwości domagania się orzeczenia przepadku. Co więcej, zgodnie z art. 1891 k.p.c., powodem uprawnionym do wystąpienia z powództwem w trybie art. 189 k.p.c., w toku prowadzonego postępowania, byłby wyłącznie organ podatkowy lub organ kontroli skarbowej i tylko wówczas, jeżeli ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa jest niezbędne dla oceny skutków podatkowych.

Z uwagi na powyższe rozważania oraz brak przesłanek do umorzenia postępowania, określonych w art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że Starosta [...] naruszył wskazany wyżej przepis w sposób mający bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. SKO w swojej decyzji nienależycie skontrolowało ocenianą decyzję organu I instancji, czym naruszyło nie tylko art. 105 § 1 k.p.a., ale również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, ale jeżeli jest ona prawidłowa. W odmiennym wypadku kontrolowaną decyzje powinien uchylić, orzekając co do istoty sprawy lub – w wypadkach w ustawie przewidzianych – kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę, Starosta [...] weźmie pod uwagę wskazania oraz zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną; w szczególności zaś dotyczącą braku bezprzedmiotowości postępowania. Organ podejmie też bez zwłoki stosowne kroki w celu uzyskania orzeczenia sądu powszechnego w zakresie uzyskania tytułu prawnego do przedmiotowego pojazdu mając na względzie treść przepisów intertemporalnych, zawartych w powołanej wcześniej ustawie z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (w tym w szczególności art. 10, 11 i 12 tej ustawy), jednocześnie rozpatrując wniosek skarżącej w zakresie przyznania jej kosztów związanych z przechowaniem i dozorem tego pojazdu i wydając - po przeprowadzeniu stosownego postępowania w tym zakresie – merytoryczne orzeczenie, załatwiające sprawę.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekła, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając skarżącej zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.