Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 246/24 w sprawie ze skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2024 r., IV SAB/Wa 246/24, w wyniku rozpoznania skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, zobowiązał SUdSC do rozpatrzenia wniosku cudzoziemca z 28 listopada 2023 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I.), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu ww. wniosku (pkt II.), uznając równocześnie, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że V. K., obywatel Ukrainy wnioskiem z 28 listopada 2023 r. wystąpił do SUdSC o udzielenie ochrony międzynarodowej, a następnie z uwagi na brak podjęcia przez SUdSC efektywnych działań nakierowanych na rozpatrzenie tejże sprawy cudzoziemiec 26 kwietnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez ww. organ postępowania, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na treść art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504 ze zm.), dalej: u.u.c.o., wyjaśniając, że ustawodawca znacznie wydłużając termin na załatwienie sprawy z zakresu ochrony międzynarodowej, kierował się charakterem powyższych spraw, stopniem ich zawiłości oraz niejednokrotnie koniecznością gromadzenia informacji o kraju pochodzenia wnioskodawcy oraz wnikliwą analizą tak zgromadzonego materiału dowodowego. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji przywołał treść art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., definiującego pojęcie przewlekłości postępowania, a także art. 34 ust. 1 i 2 u.u.c.o., wyjaśniając, że analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, iż w okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku cudzoziemca. Skoro skarżący złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej 28 listopada 2023 r., to organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym z art. 34 ust. 1 u.u.o.c., wynoszącym 6 miesięcy od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do przedłużenia terminu do 15 miesięcy (art. 34 ust. 2 u.u.c.o.). Zatem postępowanie w sprawie powinno zostać zakończone najpóźniej 28 maja 2024 r. Jakkolwiek skarga do Sądu została złożona przed upływem ww. terminu, to Sąd zobowiązany był uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Biorąc zatem pod uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby do dnia wydania wyroku wniosek skarżącego został załatwiony, zaszły podstawy do stwierdzenia, że SUdSC dopuścił się bezczynności. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd I instancji uznał, że nie miała on miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż na dzień wydania wyroku przez Sąd, termin załatwienia sprawy, określony w art. 34 ust. 1 u.u.c.o. został przez organ przekroczony ponad 3 miesiące. Nie była to zatem znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie wobec zobowiązania SUdSC do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, podczas gdy decyzja administracyjna kończąca postępowanie skarżącego przed SUdSC została wydana 27 maja 2024 r.; 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy organ w terminie ustawowym zakończył sprawę poprzez wydanie decyzji, albowiem należy mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne 27 maja 2024 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., które skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez SUdSC wniosku skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej odpowiada stanowi bezczynności organu.

W myśl art. 34 ust. 1 i 2 u.u.c.o., stanowiącego przepis o charakterze legi speciali względem art. 35 § 3 k.p.a. (art. 35 § 4 k.p.a.), załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia ochrony międzynarodowej, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.u.c.o., następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na formularzu z tym, że termin ten może być przedłużony do 15 miesięcy w przypadku, gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje w krótkich odstępach czasu duża liczba cudzoziemców i uniemożliwia to rozpoznanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w terminie 6 miesięcy, albo też wnioskodawca nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 41 u.u.c.o. Przywołana regulacja art. 34 ust. 1 i 2 u.u.c.o. stanowi implementację art. 31 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – wersja przekształcona (Dz. U. UE.L z 2013 r. nr 180, s. 96), dalej: dyrektywa 2013/32/UE, w której przyjęto, że państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku, który to termin może zostać przedłużony o nie więcej niż kolejne dziewięć miesięcy w przypadkach opisanych w ust. 3 lit. a-c.

Niedotrzymanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy, jak również niepowiadomienie strony o nowo wyznaczonym terminie sprawia, że organ pozostaje w bezczynności. Wynika to z definicji pojęcia "bezczynności" sformułowanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, by rozpatrywany przez Sąd I instancji przypadek mógł być uznany za zbieżny z sytuacją opisaną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli w dacie wniesienia skargi nie upłynął jeszcze termin podstawowy na wydanie wnioskowanej przez skarżącego cudzoziemca decyzji, jak również w okresie po wniesieniu skargi nie można mówić o jego naruszeniu, uwzględniając, że decyzję kończącą przedmiotowe postępowanie zainicjowane wnioskiem z 28 listopada 2023 r. organ wydał 27 maja 2024 r. Brak wiedzy Sądu I instancji o tymże fakcie niewątpliwie obciąża SUdSC z uwagi na odstąpienie przez organ od poinformowania Sądu o wydaniu wskazanego aktu, co stanowi, jak należy przyjąć, naruszenie zasady lojalności procesowej, z której wynika powinność współdziałania stron postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności organu administracji, z sądem w zakresie udzielania wyjaśnień koniecznych do zgodnego z prawem ustalenia faktów sprawy wpływających na wynik legalności kontrolowanego działania lub zaniechania organu. Ta ocena nie może mieć jednakże wpływu na kwalifikację prawną nadawaną stanowi sprawy, do której nawiązuje art. 149 § 1 p.p.s.a.

W kontekście zastrzeżeń formułowanych przez skarżącego w skardze przyjąć równocześnie należy, że w zachowaniu organu nie można dostrzegać niesprawności w rozpoznaniu sprawy udzielenia ochrony międzynarodowej. W rozpatrywanym przypadku brak jest dowodów potwierdzających celowe powstrzymywanie się SUdSC od rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy, tj. nierozpoznanie wniosku cudzoziemca we wcześniejszym terminie z innych powodów niż te, które organ mógł uwzględnić w świetle art. 34 ust. 1 i 2 u.u.c.o. W złożonej skardze skarżący trafnie przyjmuje, że sposób definiowania stanu przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym pomimo zachowania przez organ terminu podstawowego załatwienia sprawy, konkretne zachowanie procesowe organu może uzasadniać postawienie mu zarzutu przewlekłości. Tym niemniej ocena taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być odnoszona do przypadków wyjątkowych. Omawiana postać zwłoki przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Pomimo, że organowi nie można postawić zarzutu niedochowania terminu ustawowego, ponieważ termin załatwienia sprawy został przedłużony, można mówić o bezprawnej opieszałości organu, gdy wskazane działanie nie ma uzasadnienia, albowiem nie wynika z konieczności wywiązania się przez organ z ciążących na nim obowiązków procesowych. W tym znaczeniu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowanie powinna być traktowana jako środek przeciwdziałający długotrwałemu prowadzeniu postępowania opartemu na praktyce wyznaczania kolejnych nowych terminów załatwienia sprawy, sprawiającej, że organowi nie można zarzucić bezczynności dopóki nie upłynie tenże termin. Obowiązkowi wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia organ może uchybić, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki nakazujące zachowanie organu kwalifikować w sposób jednoznaczny jako równoważne powstrzymaniu się od jej rozstrzygnięcia, pomimo zaistnienia warunków w sposób oczywisty to umożliwiających. W sytuacji nieprzekroczenia podstawowego terminu załatwienia sprawy organowi można przypisać naruszenie prawa jedynie w sytuacji zaniechania podjęcia rozstrzygnięcia niedającego się w racjonalny sposób uzasadnić stopniem faktycznej i prawnej zawiłości sprawy, a przede wszystkim istniejącym (dającym się potwierdzić) przygotowaniem organu do wydania decyzji, czego skutkiem jest niemożność realizacji prawa jednostki do szybkiego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 2260/24; wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1021/24; wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2139/24).

W odniesieniu do wymogu ustanowienia rozsądnego terminu, aby wnioskodawca mógł skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia decyzji podjętej w sprawie jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej Trybunał Sprawiedliwości UE przyjął, że zastosowany termin rozpatrzenia wniosku zawsze powinien zapewniać skuteczność przepisów materialnych i gwarancji proceduralnych przyznanych wnioskodawcy w prawie Unii (por. wyrok TSUE z 19 marca 2020 r., C‑564/18, LH, ECLI:EU:C:2020:218, pkt 77). Rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez organ I instancji powinno zostać zakończone bez zbędnej zwłoki, niemniej powinno to nastąpić "bez uszczerbku dla odpowiedniego i pełnego rozpatrzenia" (art. 31 ust. 2 w zw. z motywem 18 dyrektywy 2013/32/UE). Zastrzeżenie to oznacza, że organ sposób zorganizowania postępowania powinien poddawać badaniu, którego kryterium jest nie tylko oczekiwana przez cudzoziemca szybkość podejmowanych działań, ale również zapewnienie, by konieczne do sfinalizowania postępowania czynności cechowały się prawidłowością. Organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę, że rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, pomijając kwestię ustalenia odpowiedzialności, musi obejmować indywidualną ocenę zgłoszonego żądania, przy uwzględnieniu w szczególności wszystkich istotnych okoliczności dotyczących kraju pochodzenia zainteresowanego w momencie podejmowania decyzji w sprawie wniosku, istotnych informacji i dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę oraz jego indywidualnego statusu i sytuacji osobistej. W stosownych przypadkach właściwy organ musi również wziąć pod uwagę przedstawione wyjaśnienia dotyczące braku dowodów i ogólnej wiarygodności wnioskodawcy (por. wyrok TSUE z 25 stycznia 2018 r., F, C‑473/16, EU:C:2018:36, pkt 41).

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że zaznaczone powyżej kwestie cechują się znaczną złożonością. Ich właściwe zbadanie wymaga zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, w tym szczegółowej analizy informacji o kraju pochodzenia wnioskodawcy, które niejednokrotnie wymagają zweryfikowania pod kątem tego, czy w dacie orzekania pozostają one nadal aktualne. Ten wniosek pozostaje w pełni spójny z "dynamiką" sytuacji występującej na terytorium Ukrainy w trakcie toczącego się na nim konfliktu zbrojnego z Federacją Rosyjską, z którego przebiegiem skarżący cudzoziemiec, obywatel Ukrainy wiąże powody ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Uzasadnia to pogląd, że działania organu nie powinny być kwalifikowane jako opieszałe tylko z tego względu, iż w następstwie przedstawienia przez cudzoziemca informacji niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także udostępnienia posiadanych dowodów potwierdzających okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – SUdSC zgromadzony materiał dowodowy w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy udzielenia ochrony międzynarodowej decyduje się poddać wnikliwej ocenie.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.