Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichowst-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem C. a Powiatem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. J. umieszczonej w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat S. jako właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta C. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem C. a Powiatem S. w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. J. umieszczonej w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu Starosta wskazał m.in., że małoletnia M. J. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Człuchowie z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt III Nsm 51/17 została umieszczona w pieczy zastępczej - zawodowej rodzinie zastępczej Państwa D. i W. L.

Małoletnia M. J. jeszcze przez pewien czas po umieszczeniu po raz pierwszy w pieczy zastępczej, pozostawała pod władzą rodzicielską swoich rodziców. Rodzice dziecka zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Człuchowie o sygn. akt III Nsm 51/17 z dnia 27.09.2017 r. Wcześniej, obojgu rodzicom przysługiwała władza rodzicielska. Dziecko M. J. przebywała stale u swojej matki, tj. P. T.. Miejscem zamieszkania M. J. powinno więc być miejsce zamieszkania jej matki przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Sytuacja matki dziecka, czyli P. T. bezpośrednio przed umieszczeniem M. J. w pieczy zastępczej była jednak skomplikowana. W okresie poprzedzającym umieszczenie dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej, jego matka przebywała w kilku miejscach. Jednakże, najbardziej prawdopodobnym miejscem zamieszkania jest miejscowość C. (powiat s.). Wynika to m.in. z oświadczenia złożonego przez P. T. dnia [...] sierpnia 2017 r. Korzystała ona także z pomocy GOPS w S. w miesiącach styczeń-grudzień 2016 r. Również ten ośrodek skierował P. T. wraz z dziećmi, dnia [...] grudnia 2016 r. do Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w R., gdzie przebywała do dnia [...] lutego 2017 r. Tak więc, bezpośrednio przed umieszczeniem w Ośrodku Wsparcia, matka dziecka zamieszkiwała w C., w powiecie s..

Następnie, P. T. na pewien czas przebywała z dziećmi w P. (gmina D., powiat c.), w domu swojej koleżanki – A. K.. Matka M. J. nie zamierzała nigdy na stałe zamieszkać w tej miejscowości. Przebywała tam tylko wyjątkowo, ze względu na brak innego miejsca lokalowego. Powyższe wynika zarówno z oświadczeń P. T., jak i z oświadczenia A. K.. Pobyt matki dziecka w P. trwał nie dłużej niż do [...] maja 2017 r., skąd przeprowadziła się do siostry M., mieszkającej w G..

W okresie bezpośrednio poprzedzającym odebranie dziecka, P. T. przebywała czasowo w P., a wcześniej przez około 2 miesiące znajdowała się w Ośrodku Wsparcia w R.. Zdaniem wnioskodawcy, zupełnie nieistotnym jest fakt podnoszony przez Powiat S., iż P. T. w okresie od dnia [...] stycznia 2013 do [...] lipca 2017 r. pobierała świadczenia z pomocy GOPS w T., gdzie jest również zameldowana. Okoliczność ta, zdaniem Powiatu S., ma przesądzać o właściwości Powiatu G. z siedzibą w P.. Nie sposób jednak wywodzić z obowiązku meldunkowego miejsca zamieszkania matki dziecka P. T. w rozumieniu art. 25 k.c.

Zestawiając powyższe ustalenia niemożliwe jest określenie tzw. animus (zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, dokonany przez osobę fizyczną wybór miejsca przebywania na stałe) P. T. w odniesieniu do jej miejsca zamieszkania w okresie bezpośrednio poprzedzającym umieszczenie dziecka – M. J. w pieczy zastępczej. Z oświadczeń P. T. złożonych przed dniem [...] marca 2017 r., jak również kolejnych, nie wynika w żaden sposób zamiar stałego pobytu w którejś z wymienionych wyżej miejscowości. Powyższe potwierdza również ostateczne zamieszkanie P. T. w miejscowości K..

W związku z niemożnością ustalenia miejsca zamieszkania matki dziecka, tym samym niemożliwe stało się ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania małoletniej M. J. przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej.

W celu ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka należało więc skorzystać z reguły określonej w przepisie art. 191 ust. 2 ustawy.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ustalono że miejscem zameldowania małoletniej M. J. na pobyt stały jest adres: [...] K. (powiat s.). Miejsce zameldowania dziecka jest przy ojcu małoletniej – M. J. Meldunek małoletniej pod adresem C. został potwierdzony pismem PCPR w S. o sygn. akt [...] z dnia [...].07.2017 r.

W odpowiedzi na wniosek działający w imieniu Powiatu S. - Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wskazał m.in, że Powiat S. nie uznaje się właściwy w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. J. umieszczonej w rodzinie zastępczej. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że z posiadanej przez uczestnika dokumentacji wynika, że za miejsce zamieszkania matki dziecka (w konsekwencji również dziecka, biorąc pod uwagę treść przepisów art. 25 i 26 § 2 Kodeksu cywilnego) przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej uznać można gminę T. w Powiecie G. z siedzibą w P., bowiem to tam w okresie poprzedzającym umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej znajdowało się centrum spraw życiowych P. T. i małoletnich dzieci. P. T. w latach 2013-2017 korzystała z zasiłków celowych, zasiłków okresowych oraz pomocy w zakresie dożywiania przyznanych przez GOPS w T., w przeszłości kierowana była również przez tamtejszy ośrodek do Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie. Swoją przyszłość pani T. również wiązała z terenem gminy T., miała zamiar wystąpić z wnioskiem o mieszkanie socjalne do tamtejszego Urzędu Gminy. P. T. jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości B. na terenie gminy T. (wcześniej zameldowana była na pobyt stały w miejscowości T. - obydwa adresy zameldowania na terenie Powiatu G.), zaś miejscowość, w której osoba sprawująca formalną opiekę nad dzieckiem będzie miała miejsce zameldowania, wyznaczać będzie miejsce zamieszkania dziecka.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone powyżej okoliczności, w ocenie uczestnika, to właśnie na terenie gminy T., tj. Powiatu G. znajdowało się miejsce zamieszkania małoletniej M. J., która stale przebywała u matki P. T..

Rozważyć również należy, czy miejscem zamieszkania małoletniej M. J. przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej nie była miejscowość P. w Powiecie C.. Okolicznością bezsporną jest bowiem to, że to właśnie z terenu Powiatu C. dzieci zostały odebrane bezpośrednio przed ich umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Po umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej, pani T. w dalszym ciągu przebywała w miejscowości P. (gmina D., Powiat C.). Ponadto, P. T. korzystała z pomocy ośrodka pomocy społecznej w D. oraz zarejestrowana była jako osoba bezrobotna w tamtejszym Urzędzie Pracy. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, można ustalić miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość, powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4.

Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Powiatem C. a Powiatem S. jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.

Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w pieczy zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem. W przedstawionej sprawie spór dotyczy ustalenia miejsca zamieszkania małoletniej M. J.. Pojęcie to wyjaśniają przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018, poz. 1025 ze zm. - dalej jako "k.c."). Zgodnie bowiem z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców (tzw. domicilium necessarium), albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

W myśl zaś art. 26 § 2 k.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż małoletnia M. J., postanowieniem Sądu Rejonowego w Człuchowie z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt III Nsm 51/17, została umieszczona w zawodowej rodzinie zastępczej D. i W. L.. Rodzice dziecka zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Człuchowie o sygn. akt III Nsm 51/17 z dnia 27 września 2017 r. Wcześniej, obojgu rodzicom przysługiwała władza rodzicielska. M. J. przebywała stale u swojej matki, P. T.

Z uwagi na powyższe, w pierwszej kolejności należało podjąć próbę ustalenia jej miejsca zamieszkania w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 k.c.

Jak wynika z akt, próba ustalenia miejsca zamieszkania matki jest jednak utrudniona. Matka małoletniej bowiem, a co wynika z ustaleń Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. i Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. oraz oświadczeń matki P. T., w okresie poprzedzającym umieszczenie dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwała w kilku miejscowościach. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).

O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Wielokrotne zmiany miejsca pobytu przez matkę P. T. prowadzą do wniosku, że brak jest możliwości ustalenia, w którym z tych miejsc skoncentrowała ona swoją codzienność. Także na podstawie oświadczeń złożonych przez matkę małoletniej nie można ustalić miejscowości, w której przebywała wraz z córką z zamiarem stałego pobytu. W takim zatem przypadku, uwzględniając treść art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, należało właściwość powiatu ustalić na podstawie miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały. Jak wynika z pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] lipca 2017 r., na pobyt stały małoletnia jest zameldowana pod adresem [...] K., C., Powiat S. - w miejscowości, w której zameldowany jest jej ojciec – M. J.. Właściwą zatem jednostką do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej jest Powiat S..

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.