Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2208/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr POWI.503.30.2023.RL.2 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. we W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2208/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 10 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pisemnej interpretacji indywidualnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 16 lutego 2023 r. skarżąca zwróciła się o wydanie interpretacji indywidualnej w trybie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, ze zm., dalej: u.p.p.) w przedmiocie możliwości zawierania pomiędzy aptekami pisemnych umów o sporządzanie leków recepturowych na podstawie dostarczonych przez pacjentów recept. Skarżąca wyjaśniła m.in., że celem art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301, ze zm., dalej: u.p.f.) jest przeciwdziałanie tzw. odwróconemu łańcuchowi dystrybucji, za pośrednictwem zakazu sprzedaży leków do hurtowni oraz pomiędzy aptekami. W sprawie natomiast pacjent udałby się do apteki z receptą na sporządzenie leku recepturowego.

Postanowieniem z 24 lutego 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej na podstawie wniosku skarżącej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał, że brak było materialnoprawnych podstaw do wydania interpretacji indywidualnej, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.p.p. Organ stwierdził, że wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna) nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sytuacji. Organ pierwszej instancji za trafne uznał stanowisko, że znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.p.p., jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm., dalej: u.f.p.). Odnosząc się do powołanych we wniosku przepisów prawa mających podlegać interpretacji indywidualnej organ stwierdził, że z żadnego z tych przepisów nie wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę w jego indywidualnej sprawie daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne.

Na skutek zażalenia skarżącej spółki, Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z 10 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z 24 lutego 2023 r.

Skarżąca złożyła skargę na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie.

II

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę opisanym na wstępie wyrokiem, zaskarżonym w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.p.p., jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. W konsekwencji możliwość udzielenia interpretacji indywidualnej przez właściwy organ należy odnosić tylko do przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej rozumianej jako: podatek, składka, opłata, wpłaty z zysku określonych podmiotów, inne świadczenie pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz określonych podmiotów wynika z odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie żaden z podanych przez skarżącą przepisów nie wskazywał na obowiązek ponoszenia przez skarżącą takich danin, w związku z tym żaden z tych przepisów nie może podlegać interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 1 u.p.p. Sąd wyjaśnił, że art. 86a u.p.f. wprowadził zakaz dystrybucji leków w innym kierunku niż do pacjenta. Naruszenie przewidzianych w tym przepisie nakazów i zakazów może skutkować odpowiedzialnością administracyjną, jednak nie można traktować jako daniny publicznej nawet kar pieniężnych będących rodzajem takiej odpowiedzialności. Wpływy z kar pieniężnych są środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, lecz nie ma uzasadnionych podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych. Dlatego też Sąd uznał, że powołane przez skarżącą regulacje nie podlegają interpretacji indywidualnej w oparciu o art. 34 ust.1 u.p.p. Wobec tego uprawnione było stanowisko organów obu instancji o braku podstaw prawnych do dalszego procedowania wniosku, co z kolei stanowiło przesłankę skutecznie tamującą możliwość jego merytorycznego załatwienia.

III

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.

Mając na uwadze powołane zarzuty, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 10 sierpnia 2023 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, pozostawienie Sądowi pierwszej instancji rozstrzygnięcie w zakresie zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z 21 października 2024 r. skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

IV

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie organ poinformował, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc na rozpatrzeniu poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych zasad postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie spór dotyczy tego czy możliwe jest wydanie interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 1 u.p.p. dotyczącej możliwości zawierania na postawie art. 86a u.p.f. pomiędzy aptekami pisemnych umów sporządzania leków recepturowych w oparciu o dostarczone przez pacjentów recepty, a przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.).

W petitum skargi kasacyjnej wskazano wprawdzie wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 u.p.p. (poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy - według skarżącej kasacyjnie spółki - przy prawidłowej wykładni tego przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa), jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała też art. 86a u.p.f., z treści którego wywodziła, że regulacja w nim zawarta dotyczy niepieniężnego obowiązku wynikającego z ustawy, wiążącego się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego dla przedsiębiorcy, który to obowiązek powinien być uznany za daninę publiczną i rozpatrzony w interpretacji indywidualnej. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie spółka odwołała się do wyroku NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15, podzielając wyrażony w nim pogląd, że uprawnienie do uzyskania interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego. Pomimo zatem, że podstawa kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., z całokształtu skargi kasacyjnej wynikają wystarczająco wyraźnie zarówno podstawy, na których ją oparto, jak i to na czym naruszenie powołanych przepisów polega. Dlatego możliwa była merytoryczna ocena zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Spór prawny w tej sprawie dotyczy zatem nie tylko wykładni art. 34 ust. 1 u.p.p., w szczególności co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia daniny publicznej, ale także oceny czy art. 86a u.p.f. jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej.

Zagadnienie wzajemnych relacji pomiędzy treścią art. 86a u.p.f. a treścią art. 34 ust. 1 u.p.p. było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną m.in. w wyrokach NSA: z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2266/21, z 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2332/21 oraz z 27 maja 2025r., sygn. akt II GSK 2407/21.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.p., przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).

Pojęcie "danina publiczna" nie zostało zdefiniowane normatywnie w sposób uniwersalny i jednoznaczny, ale stanowi kategorię języka prawnego, funkcjonuje bowiem w przepisach różnych aktów prawnych i obejmuje różnego rodzaju świadczenia (np. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska). Wśród cech danin publicznych wskazuje się na powszechność i funkcję fiskalną. Daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym jest świadczenie pieniężne pobierane na rzecz podmiotów publicznych, akcentowana jest zatem forma pieniężna danin. Stanowisko to uzasadniane jest umiejscowieniem przepisu dotyczącego danin publicznych w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Finanse publiczne", co pozwala na klasyfikację daniny publicznej jako instytucji przynależnej do finansów publicznych (B.M. Antonów - Cechy danin publicznych w polskim systemie prawa; Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin 2016). Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. W obrębie danej gałęzi prawa tym samym zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia, dlatego za trafne uznać należy stanowisko, że znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.p.p., jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p.

W konsekwencji chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 u.p.p., polegającej na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tym samym poglądu prezentowanego w uzasadnieniu wyroku z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15 - wyrażonego na gruncie analogicznej do art. 34 ust. 1 u.p.p. regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2005 r. o swobodzie działalności gospodarczej - że daniną publiczną w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko danina o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego. Skoro w treści art. 34 ust. 1 u.p.p. ustawodawca wskazał, że przedsiębiorca może złożyć wniosek o wydanie w jego indywidualnej sprawie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, to znaczy, że wyraźnie ograniczył prawo przedsiębiorcy do wnioskowania o indywidualną interpretację tylko do przepisów określonych powołanym przepisem. W grupie tych przepisów nie mieszczą się zatem wszelkie regulacje dotyczące obowiązków przedsiębiorców (nakazów, zakazów), biorąc zwłaszcza pod uwagę, że cechą norm powszechnie obowiązującego materialnego prawa administracyjnego jest to, że normy te określają bezpośrednio treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów.

W związku z powyższym, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, art. 86a u.p.f. nie jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Przepis ten reguluje zakaz dystrybucji leków w innym kierunku niż do pacjenta. Fakt, że - jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie - przepis wprowadzał ograniczenia przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki, a ograniczenia te są odstępstwem od zasady swobody działalności gospodarczej, nie znaczy, że jest on przepisem, który podlega interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 1 u.p.p.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).