II SA/Op 225/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-01-14	
Data wpływu	2020-08-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka /sprawozdawca/
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 767/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 2,; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka - spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...], nr [...], 2. zasądzić od Wojewody O. na rzecz A. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 16 lipca 2020 r., nr [...] Wojewoda Opolski (dalej także: organ odwoławczy lub Wojewoda), działając na podstawie art. 82 ust. 3 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej jako: Prawo budowlane lub Pr. bud., oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej: "strona", "skarżący") od decyzji z 1 czerwca 2020 r., nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Opola (dalej jako: organ I instancji lub Prezydent Miasta) wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego) o powierzchni 28 m2 przy ul. [...] w [...], na terenie działki nr a k.m. [...], obręb [...], objętej obowiązkiem zgłoszenia – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: pismem z 13 kwietnia 2020 r. strona dokonała organowi I instancji zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego o powierzchni 28 m2). Postanowieniem z 27 kwietnia 2020 r. organ pierwszoinstancyjny wezwał ją m.in. do określenia szczegółowego zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych wraz z odpowiednimi szkicami lub rysunkami. W odpowiedzi z 15 maja 2020 r. strona wyjaśniła, że oranżeria zostanie zlokalizowana pomiędzy istniejącymi ryzalitami na istniejącej ścianie ceglanej pomiędzy budynkami przy ul. [...] i ul. [...]. Dodatkowo wyjaśniła, że zostanie wykonana płyta podłogowa zdylatowana od ścian bocznych. Pomiędzy wskazanymi wcześniej ścianami rozpięty będzie stropodach oparty na belkach konstrukcyjnych, od strony południowej przestrzeń zostanie zamknięta ścianą osłonową.

Organ I instancji, przytoczoną na wstępie decyzją z 1 czerwca 2020 r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 Kpa wniósł sprzeciw do zgłoszenia i nałożył na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że inwestycja powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych. W ocenie organu I instancji takie usytuowanie budynku lub jego rozbudowanej części może spowodować wprowadzenie i zwiększenie ograniczeń oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej działki. Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest właściwą i jedyną formą do uzyskania stanowiska sąsiadów w trakcie postępowania administracyjnego, gdzie będą oni stronami postępowania.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W wywiedzionym od niego odwołaniu wniosła o jego uchylenie w całości jako oczywiście bezzasadnego. Wskazała, że organ I instancji błędnie przyjął, iż budowa oranżerii stanowi rozbudowę budynku. W jej ocenie do tego typu obiektów nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia, bowiem oranżeria nie jest budynkiem, a budowlą. Zdaniem strony zgłoszona budowla spełnia wymagania zawarte w § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Organ odwoławczy przytoczoną na wstępie decyzją z 16 lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie – po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń – wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach wyjaśnił, że zgłoszony ogród zimowy stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, a zatem jego ściana musi spełniać wymogi określone w § 271- 273 rozporządzenia. Zaznaczył, że pismem z 24 czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 136 Kpa, wezwał stronę o uzupełnienie zgłoszenia w części dotyczącej określonego w nim zakresu robót budowlanych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, poprzez:

1) jednoznaczne wskazanie, czy zgłaszana przydomowa oranżeria (ogród zimowy) będzie funkcjonalnie połączona z istniejącym budynkiem mieszkalnym zgłaszającego, tj. czy będzie możliwe wejście do tego obiektu bezpośrednio z ww. budynku mieszkalnego (np. poprzez istniejący bądź projektowany otwór drzwiowy),

2) oznaczenie na szkicu sytuacyjnym wszystkich planowanych wejść/ wyjść do zgłaszanej przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego),

3) jednoznaczne wskazanie, czy "ryzality" na ścianie istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] (przedstawione na szkicach załączonych do zgłoszenia) są istniejące czy projektowane.

Odpowiadając na wezwanie odwołujący wyjaśnił, że zgłaszana przydomowa oranżeria (ogród zimowy) będzie funkcjonalnie połączona z istniejącym budynkiem mieszkalnym, podnosząc przy tym, iż wejście do obiektu będzie usytuowane bezpośrednio z budynku mieszkalnego przez istniejący, a obecnie podmurowany do wysokości okna otwór drzwiowy. Wyjaśnił także, że nastąpi to przez rozebranie fragmentu muru do istniejącego okna i wstawienie w tym miejscu drzwi (pod istniejącym podciągiem). Ponadto wskazał, że oranżeria przyłączona będzie do instalacji centralnego ogrzewania budynku. Poinformował również, że ryzality na ścianie budynku mieszkalnego są istniejące. Do pisma załączył rysunek rzutu parterowego projektowanej oranżerii oraz fotografie (szt. 4).

Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz treścią odwołania oraz przytoczonym powyżej stanowiskiem strony, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przeprowadzenie robót budowlanych, co do zasady, wymaga uzyskania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyjątki od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę zostały wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. Przepisy te, na co zwrócił uwagę, zawierają zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, do przeprowadzenia których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zaznaczył zarazem, że mają one charakter wyjątku od ogólnej zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę, stąd nie można stosować do nich wykładni rozszerzającej.

Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, budowa ta wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Następnie zauważył, że o ile w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta "omyłkowo" – jak uznał – powołano się na art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, iż organ ten nałożył na zgłaszającego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji mocą art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny "nie wyjaśnił w jaki sposób budowa przedmiotowej oranżerii, bezpośrednio przy istniejącym już w granicy budynku mieszkalnym na sąsiedniej nieruchomości, może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich".

Zaznaczył następnie, że:

po pierwsze – z treści zgłoszenia z 13 kwietnia 2020 r. oraz załączonych do niego dokumentów wynika, iż przedmiotowe roboty budowlane dotyczą wykonania obiektu budowlanego, stanowiącego oranżerię (ogród zimowy) o powierzchni 28 m2 i wysokości 3,8-4,0 m. Z załączonych do zgłoszenia rysunków wynika, że oranżeria ma zostać zrealizowana jako obiekt połączony zarówno konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie z istniejącym na przedmiotowej nieruchomości budynkiem mieszkalnym, jak również z istniejącym bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr b – murem ogrodowym z cegły pełnej 12 cm;

po drugie – z akt sprawy nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany był inny tego typu istniejący obiekt budowlany.

Kontynuując podał, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. Bud. nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. W jego opinii należy zatem posłużyć się definicją słownikową, według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne (Słownik języka polskiego PWN pod red. M. Szymczaka Warszawa 2002 r. tom 2 str. 515, i Wielki słownik wyrazów obcych PWN pod red. M. Bańko Warszawa 2005 r., str. 907), natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa 2003 r. str. 1216).

Podniósł także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zastosowany przez ustawodawcę sposób redakcji polegający na umieszczeniu wyrazu "ogrody zimowe" w nawiasie wskazuje, że ujęta w nawiasie odmiana oranżerii stanowi jedynie przykład oranżerii. Na potwierdzenie przywołał wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W jego ocenie zgłaszany obiekt budowlany z uwagi na deklarowaną przez stronę funkcję, tj. ogrzewane pomieszczenie służące do hodowli roślin ciepłolubnych, jak również z uwagi na zastosowanie przegród budowlanych w postaci przeszklonych ścian osłonowych od strony południowej oraz północnej tego obiektu, zakwalifikować należy jako oranżerię (ogród zimowy), o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał przy tym, że zgłaszany ogród zimowy ma zostać dobudowany do budynku mieszkalnego w ten sposób, że ściana tego budynku będzie jednocześnie ścianą ogrodu zimowego. Ponadto, na co także zwrócił uwagę, będzie on funkcjonalnie połączony z częścią mieszkalną poprzez otwór drzwiowy oraz kontynuacje instalacji grzewczych. W tych okolicznościach uznał, że budowa tej oranżerii stanowić będzie jednocześnie szczególny przypadek rozbudowy budynku mieszkalnego.

Zaznaczył, że w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, iż nawet w takim wypadku, tego typu ogród zimowy powinien być potraktowany jako obiekt budowlany objęty dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/06).

Zdaniem organu odwoławczego nie wyłącza to jednak konieczności zastosowania w stosunku do tej konkretnej oranżerii wymogu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, z uwagi na fakt, że budowa przedmiotowego ogrodu zimowego stanowi jednocześnie rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Jednocześnie wyeksponował, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2849/12.

Następnie organ drugoinstancyjny przytoczył § 12 ust. 3 rozporządzenia akcentując, że jego mocą dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 12, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po czym wyjaśnił, że w obrębie przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

Kontynuując te wywody wskazał, że z treści zgłoszenia oraz załączonych do niego dokumentów wynika, iż ścianę przedmiotowej oranżerii od strony wschodniej stanowić ma istniejący mur ogrodowy wykonany z cegły pełnej 12 cm z ryzalitami 25 x 12 cm na fundamencie, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej, jak również bezpośrednio przy ścianie istniejącego budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Wobec tego, w jego ocenie, ww. ściana oranżerii winna spełniać wymogi określone m.in. w § 271-273 ww. rozporządzenia.

Przypominając ich treść podał, że zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Stosownie do § 235 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60.

W dalszych motywach podał, że ww ścianę oranżerii stanowić ma istniejąca przegroda wzniesiona z przeznaczeniem na mur ogrodowy, której szczegółowe parametry oraz stan techniczny nie są mu znane. Ściana ta, jak kontynuował, winna być również zaprojektowana w taki sposób, aby przenosić dodatkowe obciążenia pochodzące z zamontowanej do niej konstrukcji dachu planowanej oranżerii.

Zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Równocześnie stwierdził, że mając na uwadze, iż wskazane powyżej kwestie dotyczą bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa pożarowego, to "nie może jednoznacznie stwierdzić, że realizacja przedmiotowej inwestycji, w formie przedstawionej przez zgłaszającego, nie spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia".

Zdaniem organu drugoinstancyjnego, szczegółowe rozwiązania projektowe dotyczące odpowiedniego posadowienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jak również dotyczące klasy odporności ogniowej tej ściany winny zostać opracowane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Odpowiedzialność zawodowa projektanta stanowi bowiem gwarancję dla inwestora i dla organu, że projekt danego obiektu budowlanego jest opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Tym samym uznał, że sprzeciw, wniesiony decyzją z 1 czerwca 2020 r. nakładającą jednocześnie na zgłaszającego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, należy utrzymać w mocy, ale z przyczyn wynikających z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 10, art. 75 i art. 77 Kpa poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i oparcie decyzji o przesłanki, które nie zostały wyjaśnione na etapie postępowania. Autor skargi nie sformułował odrębnie żądań i wniosków.

W jej motywach zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że organ odwoławczy nie wskazał, iż doszłoby do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a rozstrzygnięcie oparł na domniemaniu wystąpienia takiego zagrożenia przez niewyjaśnienie na etapie postępowania, czy istniejąca na granicy nieruchomości ściana ceglana spełnia wymagania § 272 ust. 3 rozporządzenia i czy ściana ta spełnia wymagania § 232 ust. 4 i 5 oraz § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie skarżącego w sytuacji powzięcia takich wątpliwości organ winien wezwać go o przedłożenie stosownego dowodu, np. orzeczenia konstrukcyjnego i dopiero na jego podstawie rozstrzygnąć lub nałożyć obowiązek sporządzenia projektu, gdyby wnoszący opinii takiej nie przedłożył. Zauważył przy tym, że z treści uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że okoliczności tej Wojewoda nie wyjaśnił, co poparł stosownym cytatem. Następnie skarżący wskazał, że oparcie decyzji administracyjnej na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym jest naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a brak zawiadomienia z art. 10 § 1 Kpa przed wydaniem decyzji przez Wojewodę skutkowało tym, że nie mógł wnieść o przeprowadzenie dowodu z wyżej wymienionej ekspertyzy konstrukcyjnej. Zakres zaskarżenia obejmował rozstrzygnięcie organu odwoławczego w całości, dodatkowo skarżący wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej z 1 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów w niej podniesionych zauważył, że przepisy regulujące tryb zgłoszeniowy uniemożliwiają organowi wezwanie inwestora o przedłożenie dowodu w postaci orzeczenia konstrukcyjnego. Do zgłoszenia załącza się, co do zasady, wyłącznie rysunki i szkice, które nie muszą być wykonane przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe i uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. W jego ocenie w sytuacji, gdy uzna on, że istnieje ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia może on nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Podkreślił, że skarżący, jako jedyna strona postępowania, miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, tym samym nie naruszono art. 10 § 1 Kpa.

W piśmie z dnia 21 sierpnia 2020 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska organu odwoławczego, podkreślając, że argument o braku przepisów do żądania orzeczenia konstrukcyjnego jest w jego ocenie niezasadny, bowiem ten sam organ mógł wezwać go do złożenia wyjaśnień odnośnie istnienia ryzalitów na ścinakach, w tym zakresie znalazł odpowiednią podstawę prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, a także z urzędu dostrzeżonych wadliwości Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Istota sporu dotyczy zasadności wyrażenia przez organ pierwszej instancji sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych niewymajanych pozwolenia na budowę dokonanego przez skarżącego 13 kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu: 15 kwietnia 2015 r., z tą datą określany jest przedmiotowy wniosek), oraz – w następstwie sprzeciwu – nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego) po powierzchni 28 m2 przy ul. [...] w [...], na terenie działki a, k.m. [...], obręb [...], objętej obowiązkiem zgłoszenia.

Mając na uwadze zarysowany w sprawie spór – w pierwszej kolejności – wskazania wymaga, że organ pierwszej instancji w podstawie swojego działania wskazał art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 2 Pr. bud., zgodnie z którym zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 2 Pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków.

W drugiej zaś kolejności, że w uzasadnieniu podał, iż inwestycja powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz zaznaczył, że zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych. W jego ocenie, ponieważ takie usytuowanie budynku lub jego rozbudowanej części może spowodować wprowadzenie i zwiększenie ograniczeń oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej działki, to nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest właściwą i jedyną formą do uzyskania stanowiska sąsiadów w trakcie postępowania administracyjnego, gdzie będą oni stronami postępowania.

Tymczasem organ odwoławczy stwierdził, że "(...) Choć w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta Opola omyłkowo powołał się na art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, iż organ ten nałożył na zgłaszającego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Po czym stwierdził również, że "sprzeciw, wniesiony decyzją z dnia 1 czerwca 2020 r. nakładającą jednocześnie na zgłaszającego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, należy utrzymać w mocy, ale z przyczyn wynikających z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego". Przepis ten stanowi, że "organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia".

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest takie uznanie organu odwoławczego w zakresie tak podstawy prawnej jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz stwierdzenie "omyłki" przy braku spójności wskazanej podstawy działania z jego uzasadnieniem, wespół z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, którego odzwierciedleniem jest właśnie wydana na jego podstawie decyzja, a następnie przyjęcie, iż:

po pierwsze: podstawę tę stanowi w rzeczywistości art. 30 ust. 7 pkt 4 Pr. bud. – tak: strona 4 decyzji, pierwszy akapit,

po drugie – decyzję pierwszoinstancyjną "należy utrzymać w mocy, ale z przyczyn wynikających z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego" – tak: strona 6 decyzji, akapit przedostatni.

Tym samym zauważenia wymaga, że organ odwoławczy diametralnie wręcz zmienił ustalenia i orzekał na całkowicie odmiennej od organu pierwszoinstancyjnego podstawie oraz przesłankach z niej wynikających i ukształtował stosunek prawny strony z odmiennymi jego elemantami, mimo utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy. Wskazał bowiem na przesłankę z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, mimo iż decyzja nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia, pozwalającego ocenić na jakiej podstawie organ ten przyjął istnienie w rozpoznawanym przypadku potencjalnego zagrożenia. Organ odwoławczy poprzestał na przytoczeniu regulacji prawnych lakonicznie i ogólnikowo odniesionych do zagłoszenia, stwierdzając, że "ścianę oranżerii stanowić ma istniejąca przegroda wzniesiona z przeznaczeniem na mur ogrodowy, której szczegółowe parametry oraz stan techniczny nie są znane tutejszemu organowi. Ww. ściana oranżerii winna być również zaprojektowana w taki sposób, aby przenosić dodatkowe obciążenia pochodzące z zamontowanej do niej konstrukcji dachu planowanej oranżerii".

Wojewoda nie wykazał tym samym, iż konkretny planowany przez skarżącego obiekt takie zagrożenie może spowodować. Tymczasem skoro organ odwoławczy poczynił odmienne od organu pierwszoinstancyjnego ustalenia, to zobowiązany był do oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w stanowiącym podstawę jego rozstrzygnięcia art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do konkretnego obiektu. Rozstrzygnięcie tej kwestii możliwe jest tylko i wyłącznie w wyniku rzetelnej, ale i dokładnej analizy dokumentacji technicznej przedstawionej przez inwestora oraz ewentualnie uzupełnionej na wezwanie organu. Takiej analizy nie wykonał, zwłaszcza że jak wskazano powyżej organ pierwszej instancji powołał się na przesłankę z art. 30 ust. 7 pkt 2 Pr. bud., organ odwoławczy przyjął to za oczywistą omyłkę uznając, że organ ten orzekał na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Pr. bud., a ostatecznie stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka stypizowana w pkt 1 tegoż przepisu.

O ile decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 czy to pkt 1, pkt 2, czy pkt 4 Prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej, to jednak nie oznacza to dowolności działania organu, wymaga ona bowiem szczegółowego uzasadnienia, które powinno dokładnie odzwierciedlać ustalenia organu poczynione w toku przeprowadzonego postępowania, wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za przyjęciem, że zaistniały przesłanki dające podstawy do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 1 Pr. bud. Uzasadnienie decyzji powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę bądź też sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia, co ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym. Organ nie ma wprawdzie obowiązku wykazania na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w przytoczonym powyżej wielokrotnie art. 30 ust. 7 Pr. bud., jednak ma obowiązek wskazać przyczyny dojścia do wniosku, że takie zagrożenie roboty te mogą spowodować. W ocenie Sądu takiego uzasadnienia co do istnienia potencjalnego zagrożenia w niniejszym przypadku zabrakło.

Wskazać należy również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, iż w żadnym razie przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego nie powinien być stosowany jako zasada. W sytuacji, gdy organ poweźmie wątpliwości co do zastosowania procedury zgłoszenia, najpierw powinien skorzystać z określonego w art. 30 ust. 2 Pr. bud. obowiązku wezwania inwestora postanowieniem do uzupełnienia zgłoszenia, a dopiero w przypadku bezskuteczności sięgać do instytucji sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 Pr. bud., tak aby w sposób klarowny i niebudzący wątpliwości wykazać zasadność odstąpienia od uproszczonego trybu, jakim jest zgłoszenie. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraziły Wojewódzkie Sądy Administracyjny w: Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 708/18, Gliwicach w wyroku z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 777/14.

W ocenie składu orzekającego, na podstawie uzasadnienia decyzji organu, ale także akt administracyjnych, nie sposób stwierdzić, dlaczego realizacja obiektu planowanego przez skarżącego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Tym samym organ naruszył art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygnięcia organów, zwłaszcza te nakładające na strony obowiązki czy niezgodne z ich wnioskiem, wymagają uzasadnienia odpowiadającego dyspozycji art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś, jak wskazano powyżej, decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie winno realizować wyrażoną w art. 11 Kpa zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Braków tych organ odwoławczy nie konwalidował. Nadto niezrozumiałym jest, że pomimo dostrzeżenia, że organ pierwszej instancji "nie wyjaśnił w jaki sposób budowa przedmiotowej oranżerii, bezpośrednio przy istniejącym już w granicy budynku mieszkalnym na sąsiedniej nieruchomości, może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich" decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy zmieniając przy tym podstawę działania.

W tych okolicznościach zdaniem Sądu, zasadne są zarzuty sformułowane w skardze dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne dokonane przez organ nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 Kpa). Powinnościom tym nie podołały orzekające w sprawie organy. Jak wskazano powyżej organ pierwszej instancji wskazał jako podstawę działania art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 2 Pr. bud., nie uzasadniając przywołanych przesłanek, a organ odwoławczy dostrzegając brak spójności podstawy z uzasadnieniem – wadliwie zdaniem Sądu – uznał, że organ pierwszej instancji "omyłkowo" wskazał pkt 2 zamiast pkt 4 ust. 7 art. 30 Prawa budowlanego. Zwłaszcza że – wbrew ocenie organu odwoławczego – wystąpienia przesłanek ustanowionych w art. 30 ust. 7 pkt 4 Pr. bud. organ pierwszej instancji nie wskazał i nie uzasadnił. Nie stanowią o ich wystąpieniu przywołane przepisy aktu wykonawczego, tj. § 12 ust. 4 i § 12 ust. 6 rozporządzenia. Podobnie jak organ drugoinstancyjny nie wykazał i nie uzasadnił wystąpienia przesłanek ustanowionych w art. 30 ust. 7 pkt 1 Pr. bud., i nie wykazał możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Na marginesie należy wskazać także, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "§ 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wykracza poza delegację dla właściwego ministra, zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, do określenia przepisów techniczno-budowlanych. W powołanym przepisie warunków technicznych wskazuje się bowiem sytuacje, w których należy uznać, że otoczenie planowanej inwestycji znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym w rozporządzeniu mającym służyć wykonaniu ustawy zamieszczono przepis, który wyjaśnia ustawową definicję, mimo że delegacja do wydania tego rozporządzenia do tego nie uprawnia. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego delegacja dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane obejmuje warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Natomiast przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierał żadnych warunków technicznych, lecz określał konsekwencje o charakterze proceduralnym określonego usytuowania obiektu budowlanego. Stanowił bowiem, że w razie określonego usytuowania obiektu budowlanego sąsiednie działki budowlane zostają objęte obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, co w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powoduje, że ich właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy stają się stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98, analizując zakres upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego do określenia warunków technicznych przyjął, że nie obejmuje ono uprawnienia do określenia przepisów o charakterze procesowym" – tak NSA w wyroku z 9 września 2018 r. , sygn. akt II OSK 165/18.

Niezależenie jednak od powyższego wobec stwierdzenia, że w sprawie nie tylko nie wiadomo jakie ustalenia w aspekcie wskazywanych przesłanek stały się podstawą rozstrzygnięcia ale także na podstawie jakich dowodów organ ustalenia te poczynił, za zasadne uznał Sąd zarzuty wywiedzione w skardze.

Podsumowując podkreślenia wymaga, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami. W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że co do zasady wydanie decyzji uznaniowej w trybie art. 30 ust. 7 pkt 1, 2 czy 4 Prawa budowlanego jest dopuszczalne. Jednak organ wydając zaskarżoną decyzję i uzasadniając ją nie wykazał, aby zostały spełnione przesłanki do wydania takiej decyzji w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. O ile, bowiem art. 30 ust. 7 pkt 1 czy 4 Prawa budowlanego nie wymaga - udowodnienia - przez organ, że opisane tym przepisem okoliczności występują, o tyle już musi wykazać, że w ogóle ziściły się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w tym trybie. Uznanie administracyjne dotyczy bowiem następstw uprzedniego stwierdzenia, że zaistniały przesłanki ustawowe do wydania decyzji. Okoliczności badanej sprawy i przekazany Sądowi materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić na czym organ opiera swoje stanowisko, że sporna inwestycja może spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Brak w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji co do prawnych możliwości wykorzystywania terenu, na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja, i na który miałaby ona oddziaływać, powoduje, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organu. Nie może również budzić wątpliwości fakt, że jeżeli organ miał wątpliwości co do przedstawionej przez stronę skarżącą dokumentacji, to zobowiązany był stosownie do wymogów wynikających z Kpa, wezwać ją do ich wyjaśnienia, ewentualnie uzupełnienia złożonej już dokumentacji. Bezspornie w okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono, czym naruszono przepisy prawa, a w ich następstwie naruszono dyspozycje art. 30 ust 7 pkt 1- 4Prawa budowlanego. Zwłaszcza że w aktach brak dowodów, iż realizacja przedmiotowej inwestycji, w formie przedstawionej przez zgłaszającego, nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Na tę okoliczność zwraca uwagę organ odwoławczy stwierdzając, iż "nie może jednoznacznie stwierdzić, że realizacja przedmiotowej inwestycji, w formie przedstawionej przez zgłaszającego, nie spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia". Tymczasem pomimo dostrzeżonych braków i wewnętrznej sprzeczności czy spójności, uznaje za właściwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Wojewoda, poza przytoczeniem regulacji prawnych i wskazywaniu hipotez, nie odwołał się w tej kwestii do żadnych konkretnych danych. Tym samym, zdaniem Sądu, przy tak wykreowanym stanie prawnym i faktycznym nie sposób także nie wskazać na naczelne i ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, zwłaszcza te unormowane w art. 7a i art. 8 Kpa. Ustawodawca ustanowił w nich dwie zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz budowania zaufania do organu (art. 8 Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się – co wymaga wyeksponowania – że prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, to postępowanie prowadzone nie tylko w aspekcie zaufania do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie ale przede wszystkim chodzi w tej zasadzie o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego - jeśli bowiem jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa – tak: WSA w Łodzi w wyroku z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi, pamiętając o tym, że uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 11 Kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz art. 107 § 3 Kpa, nakładający na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonując oceny czy istnieją przesłanki do nałożenia na inwestora w trybie art. 30 ust. 7 (poszczególnych uregulowanych w nim przesłanek) Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę co do robót, które z mocy prawa takim obowiązkiem nie są objęte, organ winien mieć na uwadze wynikający z art. 7 Kpa obowiązek uwzględnienia i wyważenia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywatela, a także przewidzianą w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego możliwość zobowiązania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia.

Mając to na uwadze orzeczono jak na wstępie.