Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Pruszkowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2668/21 w sprawie ze skargi E.M.-G. na uchwałę Zarządu Powiatu Pruszkowskiego z dnia 26 stycznia 2021 r. nr 155.736.2021 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2668/21 na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę E.M. (dalej też: "strona", "skarżąca") i stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 26 stycznia 2021 r., nr 155.736.2021 (dalej też: "Zarząd Powiatu") w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...], orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu odwołał skarżącą ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] (spzoz) z dniem 26 stycznia 2021 r. i wskazał, że jest to równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Zarząd powiatu podał w uchwale jako podstawę prawną art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 21 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm. dalej: "u.s.p."), art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 53a i art. 59 ustawy o działalności leczniczej z 15 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2020 poz. 295 ze zm.), art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta (Dz.U. 2019 r., poz. 1655 i poz. 1696) oraz art. 70 w związku z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm. dalej: "k.p."). W uchwale wskazano, że odwołanie skarżącej nastąpiło w związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. w szczególności: 1) art. 53a ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - poprzez niesporządzenie w terminie i nieudostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej raportu o sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej; 2) art. 59 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej - poprzez niesporządzenie programu naprawczego i nieprzedstawienie go podmiotowi tworzącemu w celu jego zatwierdzenia; 3) art. 6 i 17 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - poprzez nieterminowe regulowanie składek bieżących pracowników z tytułu ubezpieczenia emerytalnego, rentowego oraz wypadkowego; 4) art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - poprzez nieterminową spłatę rat wynikających z umowy zawartej pomiędzy SPZZPZ w [...] a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych; 5) art. 6-8 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - poprzez brak nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem świadczeń zdrowotnych przez pracowników SPZZOZ w [...]; 6) art. 21 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - poprzez nieudostępnianie informacji i materiałów wnioskowanych przez radnych; 7) art. 46 ustawy z 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej - poprzez nieprawidłowe zarządzanie SPZZOZ w [...]; 8) postanowień Narodowego Programu Szczepień ochronnych przeciwko wirusowi SARS-CoV-2 (ogłoszenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 4 grudnia 2020 r.) - poprzez brak nadzoru w spełnieniu wymagań organizacyjnych dot. zdolności do wykonywania co najmniej 180 szczepień tygodniowo (pkt § 1 uchwały).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w. uchwałę skarżąca domagała się stwierdzenia jej nieważności podnosząc, że uchwała została podjęta podczas jej usprawiedliwionej nieobecności w pracy z powodu choroby (od 12 do 29 stycznia 2021 r.). Podała, że w tym samym dniu odbyło się posiedzenie rady społecznej szpitala, a porządek obrad nie zawierał rozpatrzenia wniosku lub opinii w sprawie odwołania dyrektora szpitala. Zarzuciła, że z treści uchwały nie wynika czy została ona podjęta na wniosek rady społecznej, czy była opinią do wniosku zarządu powiatu. W żadnym z doręczonych jej listem poleconym dokumentów (uchwała nr 155.736.2021 z 26 stycznia 2021 r. o odwołaniu, świadectwo pracy, informacja o okresie przechowywania akt osobowych, pouczenie o prawie do odwołania się do sądu pracy) nie przedstawiono jej informacji w jaki sposób organ doszedł do decyzji o podjęciu uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora szpitala z powodu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej uchwała nie miała uzasadnionych podstaw, jej podjęcie było tendencyjne i powodowane osobistymi pobudkami niektórych członków zarządu oraz nastąpiło bez zapewnienia prawa do wcześniejszego wysłuchania i złożenia wyjaśnień w sprawie wątpliwości, które miał zarząd powiatu, a które nie były komunikowane.

WSA uwzględnił skargę.

Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zrealizowanie kompetencji Zarządu Powiatu do odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora spzoz nastąpiło w sposób dowolny, ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera należytego uzasadnienia, a w szczególności opisu ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zebranych dowodów ograniczając się do oświadczenia o odwołaniu z pełnionej funkcji i wymienienia przepisów, które w ocenie organu zostały rażąco naruszone przez stronę. W ocenie Sądu I instancji taka lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia sądową kontrolę legalności tego aktu w zakresie nieprzekroczenia dozwolonych granic uznaniowości działania organu. Podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, czy przed podjęciem uchwały przeprowadzono postępowanie kontrolne w zakresie sposobu zarządzania przez skarżącą kierowanym przez nią zakładem leczniczym, którego wyniki uzasadniałyby podjęcie decyzji o jej odwołaniu. Brak należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, przy braku w aktach administracyjnych sprawy jakichkolwiek dokumentów pozwalających na kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, prowadzi do konstatacji, że jest ona obarczona wadą prawną w postaci arbitralności i dowolności działania organu. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżącą zawiadomiono dzień wcześniej o możliwości uczestniczenia online w posiedzeniu zarządu powiatu, jednak nie poinformowano jej o przedmiocie posiedzenia, ani o stawianych jej zarzutach oraz zgromadzonym materiale dowodowym, co w konsekwencji uniemożliwiło jej odniesienie się do zarzucanych nieprawidłowości, które stanowiły przesłanki do podjęcia zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa procesowego przez:

1) błędne zastosowanie w sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i uznanie, że skarżona uchwała narusza prawo w sposób wymagający stwierdzenia jej nieważności ex tunc - tj. art. 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym - poprzez brak zawarcia dostatecznie pogłębionego uzasadnienia uchwały, w sytuacji gdy jednocześnie w treści uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd I instancji przywołuje treść obszernych i konkretnych zarzutów i faktów zawartych w uzasadnieniu uchwały Zarządu Powiatu [...], zawierających przyczyny wydania takiego aktu, po to by w dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia przywoływać - jako uzasadnienie potrzeby unieważnienia uchwały - treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20 i ogólne wytyczne tam zawarte. Innymi słowy, skarżonemu wyrokowi zarzucam, że Sąd I instancji zastosował najdalej idącą sankcję nieważności aktu indywidualnego w oparciu o naruszenie normy kompetencyjnej, która miała zostać naruszona przez nieuwzględnienie nieostrych kryteriów, będących wyłącznie efektem twórczej wykładni Sądu przepisów natury ogólnej. Nie ma bowiem w przepisach obowiązującego prawa kryterium jak bardzo powinno być rozbudowane uzasadnienie uchwały o odwołaniu kierownika j.s.t. aby można było uznać, że - bo jest to dopiero efektem interpretacji prawotwórczej Sądów administracyjnych - aby uchwała ta mogła i to w sposób rażący z mocą ex tunc naruszać prawo. Tym bardziej, że z istoty sądowoadministracyjnej kontroli uchwały wynika, że Sąd Administracyjny I instancji i tak nie mógłby badać w drodze prowadzenia postępowania dowodowego czy stawiane w uzasadnieniu uchwały zarzuty i opis stanu faktycznego są prawdziwe i zasadne czy nie;

2) błędne zastosowanie w sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, że skarżona uchwała narusza prawo w sposób prowadzący do konieczności stwierdzenia jej nieważności - tj. przepisu art. 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym - przez pozbawienie skarżącej - byłej Dyrektor Szpitala - prawa do zapoznania się i wypowiedzenia co do zarzutów, stanowiących przesłankę podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały dot. jej odwołania z pełnionej funkcji, w sytuacji gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca została zaproszona do wzięcia udziału zarówno w zdalnym posiedzeniu Rady Społecznej Szpitala, jak i w zdalnym posiedzeniu Zarządu Powiatu [...] na których była omawiana sprawa projektu uchwały o odwołaniu Dyrektor oraz uzasadnienia przyczyn takiej propozycji które zostały szczegółowo wymienione w treści projektu uchwały. Zaproszenie zostało przekazane przez Biuro Zarządu Powiatu [...] via mail i znajduje się w aktach sprawy - załączniku do odpowiedzi na skargę. Pani Dyrektor - w wiadomości z dnia 25 stycznia 2021 r. odmówiła wzięcia udziału w zdalnych posiedzeniach Zarządu oraz Rady Społecznej powołując się na fakt korzystania ze zwolnienia lekarskiego. W ocenie skarżącej ewentualne uczestnictwo w zdalnych posiedzeniach obydwu organów stanowiłoby bowiem naruszenie warunków korzystania przez z nią z zasiłku chorobowego. Tymczasem według organu w sprawie pozostaje poza sporem, że taka forma elektronicznej komunikacji (tj. bez konieczności osobistego spotkania i wychodzenia z domu w okresie niezdolności do pracy) z przedstawicielami pracodawcy (Zarządu Powiatu) była przez Panią Dyrektor akceptowana i obiektywnie (w związku ze stanem epidemicznym) nie stanowiła naruszenia warunków korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Więcej, taka forma komunikacji z Zarządem Powiatu oraz pomiędzy samymi członkami Zarządu, została już wcześniej powszechnie przyjęta i akceptowana z uwagi na obowiązujący stan epidemiczny. Skoro zatem korzystanie ze zwolnienia lekarskiego Pani Dyrektor nie przeszkadzało na wysyłanie maila do Biura Zarządu, to tym bardziej nie powinno stać na przeszkodzie we wzięciu udziału za pośrednictwem tego samego komputera w zdalnym posiedzeniu Zarządu Powiatu lub Rady Społecznej Szpitala. Innymi słowy, Sąd I instancji w sposób błędny uznał skarżonym wyrokiem, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca została pozbawiona - bez swojej winy - prawa do ustosunkowania się do stawianych jej zarzutów, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy to skarżąca swoim działaniem celowo zrezygnowała z tego prawa, tylko po to, aby w skardze podnieść te okoliczności żądając uchylenia uchwały Zarządu.

II. Naruszenie prawa materialnego:

- normy kompetencyjnej zawartej w art. 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym (który miałby zostać w ocenie Sądu I instancji sposób rażący naruszony w sprawie przez Zarząd Powiatu [...]) przez błędną wykładnię, polegającą na stawianiu przez Sąd I instancji jako warunku prawnej skuteczności uchwały ws. odwołania dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej, nieostrych wymogów, polegających na konieczności bardzo szerokiego umotywowania uchwały (nie wiadomo przy tym jak szerokie miałoby być uzasadnienie uchwały aby nie była ona nieważna, skoro wskazanie w punktach uchwały Zarządu Powiatu [...] konkretnych przepisów prawa, które zostały podczas sprawowania funkcji działaniami Pani Dyrektor naruszone okazało się niewystarczające), a ponadto, że projekt uchwały wraz z uzasadnieniem powinien zostać przekazany stronie z odpowiednim wyprzedzeniem (nie wiadomo na ile dni przed posiedzeniem Zarządu - przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd, że z istoty posiedzeń Zarządu Powiatu wynika, że projekty uchwał są przygotowywane często z dnia na dzień, a czasem w dniu posiedzenia co pozostaje w zgodzie z obowiązującymi regulacjami, w tym obowiązującym Statutem Powiatu [...]). Innymi słowy, stawianie przez Sąd I instancji skarżonym wyrokiem dodatkowych i nieostrych wymogów, od spełnienia których miałaby zależeć ważność uchwały ws. odwołania Dyrektora Szpitala, a które to wymogi zostały wywiedzione przez Sąd w drodze interpretacji przepisów natury ogólnej, jak art. 16 Kodeksu Dobrej Administracji, czy art. 7 Konstytucji RP sprawiają, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z dowolnym i prowadzącym do naruszenia pewności obrotu prawnego rozstrzygnięciem WSA w Warszawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie organu kosztami postępowania wywołanymi jej wniesieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Z kolei kasator zarzucając naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazać zatem należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, wyroki NSA z: 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; 13 października 2004 r., FSK 548/04, 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, 3 marca 2005 r., GSK 974/04, 3 września 2008 r., II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże).

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które z uwagi na ich komplementarny charakter można i należy rozpatrzeć łącznie wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 26 stycznia 2021 r., nr 155.736.2021 w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] stwierdził jej nieważność.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie, uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych przypadkach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okaże się skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II GSK 5181/16). W niniejszej sprawie uzasadnienie części prawnej zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jest to przepis o charakterze ogólnym i wymaga każdorazowo ustalenia przez Sąd administracyjny, naruszenia jakich konkretnie przepisów szczególnych dopuścił się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę. W rozpoznawanej sprawie uchwała, której nieważność stwierdził Sąd I instancji, została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji Zarządu Powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zaskarżona uchwała niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Powiatu.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny.

Wynika z niego, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu odwołał stronę ze stanowiska Dyrektora spzoz z dniem 26 stycznia 2021 r., która w dniu podjęcia uchwały przebywała na zwolnieniu lekarskim.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania obowiązku jednostki samorządu terytorialnego w zakresie uzasadniania uchwał oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu dot. podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zarzuty te nie są zasadne.

Wskazać należy, że podstawową zasadą dotyczącą kontroli wykonywanej przez Sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów administracji publicznej, które nie są wynikiem szerokiej i bardzo starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, ale zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem Sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty niepoddające się kontroli, co pozostawałoby w jawnej sprzeczności z przywołaną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego, (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Sama treść zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały, ze względu na brak jej uzasadnienia i ograniczenie się do oświadczenia o odwołaniu z pełnionej funkcji i wymienienia przepisów, które w ocenie organu zostały rażąco naruszone przez skarżącą (dodatkowo "w szczególności"), nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne jest ważną częścią uzasadnienia uchwały, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20. Sąd Wojewódzki słusznie zatem uznał, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest sposób sformułowania przedmiotowej uchwały, która nie zawiera uzasadnienia, w szczególności opisu ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zebranych dowodów, natomiast ogranicza się do oświadczenia o odwołaniu z pełnionej funkcji i wymienienia przepisów, które w ocenie organu zostały rażąco naruszone przez skarżącą. Tym samym Zarząd Powiatu nie wykazał w sposób niekwestionowany dlaczego zaistniały przesłanki do odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...].

Bezspornie uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Uwzględniając charakter prawny uchwały o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z przywołanego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (patrz: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20) i orzecznictwa w tym zakresie.

W pełni utożsamiając się z przytoczonym stanowiskiem dodać można, że procedury o charakterze władczym, a do takich należy uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., nie mogą być oderwane od standardów konstytucyjnych. Prawo do Sądu, ustanowione normą art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zabezpieczone normą art. 77 ust. 2, obejmuje prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności) - por. m.in. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; wyrok TK z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt SK 11/05, OTK-A 2006/3/27; wyrok TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01. OTK-A 2002/2/14.

Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie kontroli postępowania podatkowego zachowanie standardów procesowych określono w piśmiennictwie jako zagwarantowanie stronie rzetelnego procesu (patrz: Artur Mudrecki "Rzetelny proces podatkowy", LEX 2015, s. 21-28). Zauważyć należy, że że jakkolwiek wywód przedstawiony w przywołanym opracowaniu dotyczy przede wszystkim postępowania sądowego, odwołano się do wypowiedzi, według której, ochrona praw podatnika w jej formach tradycyjnych to przede wszystkim kształtowanie instytucji z zakresu postępowania podatkowego, mających zagwarantować rzetelność tego postępowania (patrz: A. Mudrecki, op. cit., s. 27, za B. Szczurek "Koncepcja ochrony praw podatnika", Warszawa 2008, s. 19-20).

W doktrynie nadto stwierdzono, że zasadę prawa do sprawiedliwego i jawnego, szybkiego procesu należy odnieść odpowiednio do procesu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprawy przez władzę publiczną sprawiedliwie, jawnie, bez nieuzasadnionej zwłoki, a bezpośrednio do postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 55).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do stosowania procedur władczych nieuregulowanych bezpośrednio w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także postępowań samorządowych, a więc także postępowania kończonego uchwałą opartą o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., należy uwzględniać reguły wynikające z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP.

Podkreślić zatem należy, że w postępowaniach w zakresie w jakim określonych sytuacji procesowych w przepisach szczególnych nie unormowano, choć nie ma podstaw do stosowania wprost przepisów ogólnej procedury administracyjnej, to nie powinno oznaczać jednak pozbawienia stron tych postępowań podstawowych gwarancji procesowych.

Nadto, pamiętać trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne polega na kontroli administracji publicznej. Ta szczególna relacja powoduje, że w trakcie tej kontroli nie można poprzestać, oceniając zachowanie procesowych standardów konstytucyjnych, na przepisach regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie, że procesowe standardy konstytucyjne obowiązują w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, ale nie dotyczy to kontrolowanej procedury, czyniłoby tę kontrolę iluzoryczną (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1338/19).

W konsekwencji należy przyjąć, że okoliczności przywoływane przez organ nie wyłączały obowiązku rzetelnego, szczegółowego uzasadnienia podjętej uchwały oraz wysłuchania strony. To, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia tych standardów zostało przez Sąd I instancji szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tego rodzaju wady procedury władczej nie mogą być zakwalifikowane jako nieistotne. Z tego powodu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.

Należy też podkreślić, że Zarząd Powiatu, wydając uchwałę o charakterze władczym, nie stosował wprost art. 52 § 1 i 2 Kodeksu pracy. Wydając uchwałę na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., uznał, że zachodzą okoliczności z art. 52 K.p., umożliwiające rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia, a zatem, że zasadne jest rozwiązanie stosunku administracyjnoprawnego. Sąd I instancji nie zakwestionował tej kompetencji Zarządu Powiatu, ale wskazał, że uprawnieniu organu musi towarzyszyć zagwarantowanie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz do rzetelnego uzasadniania podjętej uchwały. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w obu tych aspektach zaskarżona uchwała nie spełnia wymaganych standardów. Jest to stanowisko prawidłowe.

Dodać też należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2780) ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Okoliczności, o których mowa w ust. 1 ustala się w trybie określonym w art. 68. W takich sytuacjach pracodawcy przysługuje też prawo do zwolnienia pracownika z jego winy. Bez wątpienia zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest wyleczenie, a więc powrót do pełnej sprawności i zdolności do pełnienia obowiązków służbowych. Za nieprawidłowe należy zatem uznać wszelkie czynności podejmowane przez chorego w trakcie zwolnienia działania mające negatywny wpływ na proces zdrowienia. Okresowe zwolnienie o którym zdecydował lekarz, powinno skutkować całkowitym powstrzymywaniem się od realizacji czynności, które pozostają bez związku z udzielonym zwolnieniem lekarskim. W piśmiennictwie na tle art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, stwierdza się, że przesłanka "wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia", skutkująca utratą prawa do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia, oznacza, że zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia można określić takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia ubezpieczonego (I. Jędrasik-Jankowska, Prawo socjalne, komentarz do art. 17 cyt. ustawy).

Skarżąca w meilu z 25 stycznia 2021 r. poinformowała, że przebywa na zwolnieniu lekarskim, które służy jej leczeniu i nie dozwala na wykonywanie pracy, a zaświadczenie o niezdolności do pracy zostało złożone do pracodawcy, który jest w posiadaniu przedmiotowych informacji.

Tym samym w pełni zasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że Zarząd Powiatu nie dał skarżącej możliwości wzięcia udziału nie tylko w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też przy podjęciu uchwały.

Skoro skarżąca co jest bezsporne w dniu 26 stycznia 2021 r. w którym odbywało się zdalne posiedzenie Rady Społecznej Szpitala, jak i zdalne posiedzenie Zarządu Powiatu [...] na których była omawiana sprawa projektu uchwały o jej odwołaniu korzystała ze zwolnienia lekarskiego (od 12 stycznia do 29 stycznia 2021 r.), to chybiony jest argument organu, że pomimo korzystania ze zwolnienia lekarskiego mogła wziąć udział w zdalnych posiedzeniach tych organów. Całkowicie nieusprawiedliwiony w kontekście powyższych rozważań pozostaje też argument, że forma elektronicznej komunikacji (tj. bez konieczności osobistego spotkania i wychodzenia z domu w okresie niezdolności do pracy) została już wcześniej powszechnie przyjęta i akceptowana z uwagi na obowiązujący stan epidemiczny, a skoro skarżącej nie przeszkadzało wysyłanie maila do Biura Zarządu, to tym bardziej nie powinno stać na przeszkodzie wzięcie udziału za pośrednictwem tego samego komputera w zdalnym posiedzeniu Zarządu Powiatu lub Rady Społecznej Szpitala.

Natomiast twierdzenia, że skarżąca swoim działaniem celowo zrezygnowała z prawa do ustosunkowania się do stawianych jej zarzutów, tylko po to, aby w skardze podnieść te okoliczności żądając uchylenia uchwały Zarządu nie poddają się ocenie.

Z uwagi na powyższe zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., co skutkować musiało koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.