II SA/Gd 520/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-02-14	
Data wpływu	2017-08-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Katarzyna Krzysztofowicz
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Gospodarka gruntami	
Sygn. powiązane	I OSK 1799/19
I OZ 400/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 2147; art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a, ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg T. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2017 r.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz decyzje Wójta Gminy z dnia 18 stycznia 2017 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 2.085 (dwa tysiące osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzjami z dnia 18 stycznia 2017 r. Wójt Gminy ustalił T. S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej sieci wodociągowej dla działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów numerami [..]-[..] położonych w obrębie K., gmina T. w wysokościach – odpowiednio - 1.322,10 zł, 1.468,80 zł, 1.181,70 zł, 1.285,20 zł i 1.188,90 zł oraz zobowiązał T. S. do zapłaty ustalonych kwot po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzje o ustaleniu opłaty stały się ostateczne, na rachunek bankowy Gminy.

Odwołanie od powyższych decyzji wniósł T. S. kwestionując ustalenie opłaty z pominięciem okoliczności upływu terminu przedawnienia do jej ustalenia oraz podkreślając okoliczność wybudowania wodociągu przez skarżącego z własnych środków.

Decyzjami z dnia 12 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Wójta Gminy z dnia 18 stycznia 2017 r.

Przedstawiając tożsamy stan faktyczny we wszystkich decyzjach Kolegium wskazało, że inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej w miejscowości K., gmina T., zrealizował T. S. Następnie na mocy wyroku Sądu Okręgowego sygn. akt [..] z dnia 15 lipca 2016 r. Gmina nabyła na własność sieć wodociągową wraz z przyłączami na działkach [..]-[..], wybudowaną ze środków T. S., położoną w miejscowości K. na działkach [..]-[..] za kwotę 57.019 zł.

Według Kolegium stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci wodociągowej nastąpiło w dniu 13 lutego 2015 r., tj. w dniu w którym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 stycznia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie części sieci wodociągowej wraz z przyłączami o długości 760 mb., zlokalizowanej na działkach nr [..]-[..] w miejscowości K., gmina T., stała się ostateczna. W dniu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej obowiązywała uchwała nr [..] z dnia 26 marca 2009 r., którą Rada Gminy ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej zależną od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na poziomie 30%.

Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą Nr 46A/I/2007 z dnia 10 lipca 2007 r. wynika, że położone w miejscowości K. działki nr [..]-[..] znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem 03 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej.

Wzrost wartości opisanych nieruchomości, działek o numerach [..]-[..], po stworzeniu możliwości podłączenia ich do gminnej sieci wodociągowej określiła rzeczoznawca majątkowa A. Ś. w operatach szacunkowych sporządzonych dnia 7 grudnia 2016 r. Z treści tych operatu wynika, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej, spowodowało wzrost wartości poszczególnych nieruchomości uzasadniający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Przedstawiając stan prawny organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Z przepisu art. 143 ust. 2 u.g.n. wynika, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Kolegium wskazało, że zobowiązanymi do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich uiszczenia opłaty adiacenkiej, zgodnie z art. 144 u.g.n., są właściciele nieruchomości, a opłatę tą można ustalić każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Opłatę ustala się w drodze decyzji (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Podkreślono, że stosowanie do art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Z przepisów art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 wynika, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Kolegium podkreśliło, że ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Oceniając we wszystkich decyzjach sporządzone w dniu 7 grudnia 2016 r. operaty szacunkowe Kolegium wskazało, że wycenę wykonano według stanu nieruchomości na dzień 13 lutego 2015 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Na podstawie analizy rynku lokalnego oraz rynków równoległych przyjęto trend wzrostu cen jednostkowych dla tego typu nieruchomości w wysokości 0% rocznie, ponieważ dane transakcyjne nie wykazały zdecydowanego trendu zmian uzależnionych od czasu zawarcia transakcji.

Badając operaty szacunkowe będące podstawą ustalenia wysokości opłat, organ odwoławczy stwierdził, że jest są one wiarygodne i czytelne, tak więc mogły być podstawą do ustalenia opłat. Przy określeniu wartości gruntu przed i po stworzeniu warunków podłączenia do gminnej sieci wodociągowej przyjęto podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. W celu ustalenia ceny gruntów o funkcji mieszkaniowej, uzbrojonych i nieuzbrojonych w sieć wodociągową, przyjęto do porównania transakcje dotyczące nieruchomości położonych na rynku lokalnym miejscowości K. i T., przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z okresu od stycznia 2014 r. do dnia wyceny.

Oceniając tożsame zarzuty sformułowane w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji dotyczących działek o numerach [..]-[..], Kolegium wyjaśniło, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przekroczenia terminu umożliwiającego ustalenie opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej. Według organu odwoławczego, w przypadku urządzeń wodociągowych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego. Dopiero od tej daty istnieje możliwość świadczenia usług i użytkowania sieci. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie jest to dzień, w którym ostateczna stała się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 stycznia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej sieci wodociągowej, ustalona na 13 lutego 2015 r.

Kolejną kwestią sporną w przedmiotowej sprawie był fakt realizacji przedmiotowej inwestycji ze środków własnych strony i tutaj Kolegium podkreśliło, że Gmina nabyła od T. S. wybudowany przez niego wodociąg i zapłaciła mu z tego tytułu 57.019 zł. W stanie faktycznym wszystkich spraw doszło zatem do wybudowania sieci wodociągowej, w rozumieniu art. 143 ust. 1 u.g.n., z udziałem środków Gminy. Zważywszy zatem, że zasadniczą przesłanką powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej jest wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wobec tego Kolegium przyjęło, że w rozpatrywanych sprawach zaistniały warunki umożliwiające wymierzenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości poszczególnych nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wysokość tych opłat została ustalona prawidłowo.

Skargi na decyzje Kolegium, tożsamej treści, wniósł T. S. zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na uchybieniu zasadzie prawdy obiektywnej (art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez pominięcie dowodu z pisma Wójta Gminy nr [..] z dnia 27 marca 2017 r.;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na poczynieniu ustaleń faktycznych pozostających ze sobą w sprzeczności, a mianowicie, że stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci nastąpiło w dniu zgłoszenia urządzenia do użytkowania oraz że stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci nastąpiło w dniu, w którym pozwolenie na użytkowanie stało się ostateczne (art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a.);

3. przepisów prawa materialnego, polegające na zastosowaniu art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) mimo, iż przedmiotowy wodociąg został wbudowany bez udziału środków publicznych, o których mowa w tym przepisie;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na nierozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący poprzez zaniechanie merytorycznej kontroli opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a.);

5. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego (art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji.

Uzasadniając zarzut sformułowany w pkt 1 skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wójt Gminy skierował do niego pismo z dnia 27 marca 2014 r., w którym wskazał, iż upłynął już termin możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej. Z tego faktu skarżący wyprowadził wniosek, o braku prawnej możliwości obciążenia skarżącego opłatą adiacencką, albowiem - jak wynika z treści pisma organu - upłynął już termin, o którym mowa w art. 145 § 2 u.g.n. Jak twierdzi skarżący, działając w zaufaniu do organu administracji publicznej nabrał uzasadnionego przekonania o niemożności nałożenia nań opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej. Co więcej, na podstawie art. 148b ust. 2 u.g.n. osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej właściwe podmioty są zobowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Z treści pisma z dnia 27 marca 2014 r. skarżący zasadnie wywiódł, iż warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone w okresie wcześniejszym niż 3 lata wstecz, licząc od dnia otrzymania pisma. Organ administracji przyznał zatem, że już w roku 2011 zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, a w dacie powstania pisma z dnia 23 marca 2014 r. upłynął już trzyletni termin umożliwiający obciążenie skarżącego opłatą adiacencką.

W kolejnym punkcie skargi pełnomocnik skarżącego zakwestionował ustalenie, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci był dzień, gdy pozwolenie na użytkowanie sieci wodociągowej stało się ostateczne. Zauważył przy tym, że Kolegium nie ustaliło w sposób prawidłowy, kiedy na gruncie niniejszej sprawy zaistniały warunki podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci.

Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że do czasu zgłoszenia urządzenia do użytkowania nie istniały warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia, co ma wynikać z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Uzasadnił, że treść przywołanego przepisu prawa budowlanego pozwala jedynie na nałożenie sankcji finansowej, nie przesądza jednak w żaden sposób o powstaniu warunków do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych, ciepłowniczych, czy telekomunikacyjnych, dniem, od którego liczony jest 3-letni termin na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, będzie nie dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Możliwość taką stwarza dopiero dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Pełnomocnik wskazał, że jeżeli możliwość korzystania z sieci wodociągowo - kanalizacyjnej została stworzona jeszcze przed technicznym odbiorem zarówno tego etapu inwestycji, jak i odbiorem końcowym, to datę tę można przyjąć za spełniającą wymóg określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 680/10, gdzie Sąd wskazał na datę końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury jako datę, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n. Nie ma przy tym znaczenia, od kiedy inwestycja infrastrukturalna mogła być legalnie użytkowana. Sąd podkreślił, że z przepisów art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. nie wynika, aby w powyższej kwestii brać pod uwagę przepisy ustawy Prawo budowlane, dotyczące formalnego oddania inwestycji do użytkowania (tekst jedn.: art. 54, 55, 57 i 59). Autor skargi podkreślił, że we wskazanym wyroku Sąd nie wykluczył sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Jednak muszą zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, na przykład fakt korzystania z urządzeń infrastruktury przed ich oddaniem do użytku lub też brak możliwości podłączenia nieruchomości pomimo dokonania odbioru ostatecznego.

Według pełnomocnika skarżącego istotne jest, że:

a. pomiar powykonawczy i odbiór wodociągu, w którym uczestniczył przedstawiciel Gminy, miał miejsce w dniu 8 czerwca 2011 r.,

b. podpisanie umowy z ZGKiM w T. na dostawę wody miało miejsce w dniu 9 czerwca 2011 r.,

c. dostarczanie wody do końcowych odbiorców przez ZGKiM w T. nastąpiło na podstawie umowy ze skarżącym z dnia 1 lipca 2012 r.

Świadczy to, w ocenie pełnomocnika skarżącego, że bieg trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej rozpoczął się najwcześniej w dniu 9 czerwca 2011 r., a najpóźniej w dniu 2 lipca 2012 r. W obu przypadkach termin ten upłynął przed datą wydania zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi, odnoszący się do twierdzenia o wybudowaniu wodociągu bez udziału środków publicznych, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż budowa przedmiotowego wodociągu została w całości sfinansowana ze środków należących do skarżącego. W szczególności Gmina na żadnym etapie budowy wodociągu nie partycypowała w kosztach powstania tej inwestycji. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że do wybudowania tej inwestycji doszło z udziałem środków Gminy, albowiem Gmina nabyła od skarżącego wybudowany przez niego wodociąg. Zdaniem pełnomocnika skarżącego przyjęta przez Kolegium interpretacja stanowi naruszenie art. 143 ust. 1 u.g.n., albowiem prowadzi do zrównania przesłanki "wybudowania" urządzeń infrastruktury technicznej z pozaustawową przesłanką "nabycia" urządzeń infrastruktury technicznej. W u.g.n. brak podstaw do tego rodzaju wnioskowania. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć opłatą adiacencką również przypadki nabycia urządzeń infrastruktury technicznej, niewątpliwie dałby temu wyraz w treści ustawy.

Zarzut punktu 4 skargi odnosi się do braku dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Według skarżącego Kolegium zaniechało merytorycznej kontroli przedłożonej do akt sprawy opinii rzeczoznawcy majątkowego, uznając, że nie ma możliwości wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy tym samym uchybił obowiązkowi oceny operatu szacunkowego, na zasadach obowiązujących wszystkie pozostałe dowody w sprawie. Wobec tego stwierdzono, że materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący rozpatrzony przez organ odwoławczy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania dowodowego pełnomocnik skarżącego wskazał, że w odwołaniu sformułowano szereg wniosków dowodowych, w tym z osobowych źródeł dowodowych, które w jego ocenie miały służyć ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, a w konsekwencji miały umożliwić rozstrzygnięcie sprawy i wydanie słusznej decyzji. Zgłoszone wnioski dowodowe zostały pominięte przez organ odwoławczy, przez to Kolegium nie ustaliło prawidłowego stanu faktycznego, a tym samym wydało decyzję z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Gd 520/17 (dotyczącą działki nr [..]) sprawy o sygnaturach: II SA/Gd 521/17 (dotycząca działki nr [..]), II SA/Gd 522/17 (dotycząca działki nr [..]), II SA/Gd 523/17 (dotycząca działki nr [..]) oraz II SA/Gd 524/17 (dotycząca działki nr [..]) i dalej prowadzić sprawę pod sygnaturą akt II SA/Gd 520/17.

Sąd postanowił także dopuścić dowód z akt sprawy II SA/Gd 510/17 w zakresie dotyczącym dokumentów złożonych przez SKO przy piśmie z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie toczącej się pod sygn. akt II SA/Gd 510/17 oraz pisma z dnia 9 lutego 2018 r. stanowiącego załącznik do rozprawy z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 510/17, w którym pełnomocnik skarżącego podał, że działka nr [..] została zbyta w dniu 14 stycznia 2016 r., działka nr [..] została zbyta w dniu 9 grudnia 2016 r., działka nr [..] została zbyta w dniu 31 stycznia 2017 r, działka nr [..] została zbyta w dniu 3 kwietnia 2017 r. Kopie tych dokumentów dołączono do akt niniejszej sprawy.

Nadto, pełnomocnik skarżącego oświadczył na rozprawie, że działki wymienione w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 510/17 wyczerpują całość sprzedaży działek dokonanej przez skarżącego. Pozostałe działki będące przedmiotem ustalenia opłaty adiacenckiej nadal są własności skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem Sąd uwzględnił skargi z innych przyczyn niż zostały w nich wskazane.

Kontrola legalności zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji Wójta Gminy z dnia 18 stycznia 2017 r. ustalających opłaty adiacenckie w związku ze wzrostem wartości poszczególnych działek o numerach: [..]-[..], doprowadziła do wniosku, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Skutkiem zastosowania w niniejszej sprawie art. 111 § 2 p.p.s.a. i łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamych podmiotowo i prawnie spraw dotyczących opłat adiacenckich odrębnie ustalonych dla każdej z wyżej wskazanych działek, możliwe procesowo jest łączne uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć.

Przedmiotem zaskarżenia we wszystkich wskazanych sprawach są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy decyzje Wójta Gminy z dnia 18 stycznia 2017 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości poszczególnych nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej. Organy stwierdziły, że w ustalonych okolicznościach faktycznych każdej ze spraw ziściły się przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wybudowana przez T. S. ze środków własnych sieć wodociągowa wraz z przyłączami na działce nr [..], znajdująca się na działkach nr [..]-[..] w miejscowości K., nabyta została na własność przez Gminę za wynagrodzeniem, na podstawie wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt [..]. Organy uznały, że stworzenie warunków do podłączenia poszczególnych nieruchomości do nowo wybudowanej sieci wodociągowej nastąpiło w dniu 13 lutego 2015 r., czyli w dacie uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie wskazanej wyżej części sieci wodociągowej wraz z przyłączami. W tak przyjętej dacie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci "gminnej", jak określił ją wówczas organ, obowiązywała uchwała Rady Gminy nr 37/II/2009 z dnia 26 marca 2009 r. określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu stanowisko organów nie jest prawidłowe.

Opłata adiacencka, stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w brzmieniu stanowiącym podstawę prawną zaskarżonych decyzji, stanowi opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Regulacje dotyczące opłaty adiacenckiej zawarte są w rozdziale 7 działu III u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Opłata adiacencka to świadczenie pieniężne, pozapodatkowa danina publiczna o charakterze bezzwrotnym, przymusowym i odpłatnym, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2009 r. wskazał, iż opłata adiacencka ma niewątpliwie charakter daniny publicznej, a wymierzenie opłaty dotyka prawa własności, co oznacza, iż należy wziąć pod uwagę konstytucyjną gwarancję ochrony własności (I OSK 744/08, LexPolonica nr 2064107). Nie jest ona podatkiem, tak więc nie stosuje się do niej przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 421/05, LEX nr 194066). Jest pewnym rodzajem renty gruntowej przypadającej gminie z cudzej nieruchomości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, stanowiąc pieniężną formę udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej (art. 144 ust. 1 u.g.n.). Prawo jednostki samorządu terytorialnego do jej żądania nie jest roszczeniem cywilnoprawnym.

Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 7, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.).

Przepis art. 144 ust. 1 u.g.n. stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Podsumowując, istotą opłaty adiacenckiej jest realizacja pieniężnej formy partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z powstaniem określonej infrastruktury technicznej.

Analiza przepisów rozdziału 7 działu III u.g.n. prowadzi do wniosku, że z przepisów art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. wynikają przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia właściwemu organowi ustalenie opłaty adiacenckiej. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką po ziszczeniu się warunków niezbędnych do jej ustalenia, takich jak:

1. wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi,

2. stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej,

3. obowiązywanie, w dacie stworzenia warunków do podłączenia, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

4. wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, potwierdzony w opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Analizując kwestię zaangażowania środków publicznych w wybudowanie przedmiotowej sieci wodociągowej Sąd uwzględnił specyfikę okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i uznał, że udział środków gminnych w wybudowaniu przedmiotowego wodociągu zaktualizował się w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r., który nakazał Gminie złożenie oświadczenia woli o nabyciu na własność sieci wodociągowej z przyłączami od T. S., za zapłatą wynagrodzenia. Stosownie bowiem do art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Zastępcza funkcja orzeczenia (zastępuje oświadczenie woli) spełnia się ex lege z chwilą uprawomocnienia się tego orzeczenia. Oznacza to, że wyrok wydany w niniejszej sprawie przez Sąd Okręgowy, o charakterze konstytutywnym, ukształtował nową sytuację prawną, stając się źródłem obowiązku Gminy do zapłaty wynagrodzenia pokrywającego nakłady poczynione przez T. S. na wybudowanie sieci wodociągowej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że do zaangażowania środków publicznych, gminnych, w budowę sieci wodociągowej doszło, pomimo tego, że chronologia zdarzeń w niniejszej sprawie nie odpowiadała scenariuszowi najczęściej spotykanemu, gdy to gmina, z własnych środków, podejmuje się wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i następnie obciąża właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką odpowiadającą części ich udziału w kosztach takiej budowy.

Zadania własne gminy, polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmują, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przeprowadzona analiza ustawodawstwa, w związku z przepisem art. 7 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy, prowadzi do wniosku, że budowa sieci wodociągowej jest zadaniem własnym gminy, ale nie ma charakteru obowiązku prawnego, rodzącego po stronie zainteresowanych roszczenia, które może być skutecznie dochodzone i egzekwowane.

W tej sytuacji rozbudowa sieci wodociągowych realizowana jest często poprzez inwestorów prywatnych z własnych środków. Sama budowa urządzeń infrastruktury przez prywatnego inwestora nie może być traktowana jako forma udziału w budowie infrastruktury technicznej, który polega, zgodnie z art. 144 ust.1 u.g.n., na świadczeniu pieniężnym – opłacie adiacenckiej. Cechą charakterystyczną opłaty adiacenckiej jest jej bezzwrotność, czego nie można powiedzieć o udziale polegającym na budowie infrastruktury przez inwestora prywatnego. W obowiązującym porządku prawnym przewidziano jednak dla inwestorów prywatnych roszczenie pozwalające na odzyskaniu poniesionych wydatków w formie prawa żądania od gminy odpłatnego przejęcia wybudowanych urządzeń. Przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), zwanej dalej u.z.z.w., stanowi, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Z uprawienia tego wypływa obowiązek jego zrealizowania przez gminę i przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa realizacji tego żądania może być jedynie uzasadniona, gdy urządzenia nie odpowiadają warunkom technicznym (tak B. Brynczak, K. Ubysz, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, LEX/el. 2015; wyrok SN z dnia 2 marca 2006 r., I CSK 83/05 LEX nr 369165, wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., II CK 40/02, LEX nr 79748). Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 u.z.z.w. przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach. Zwrócić należy jednak uwagę, że ratio legis tego przepisu leżało w uregulowaniu stanów prawnych powstałych przed wprowadzeniem przepisów u.z.z.w.

Takie stanowisko potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP 26/11 (LEX nr 852328), w której stwierdził, że "podstawę roszczenia o zobowiązanie do odpłatnego przeniesienia własności urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych stanowi - od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 731) - art. 49 § 2 k.c." Przepis ten stanowi, że osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy wyjaśnił, że po wejściu w życie art. 49 § 2 k.c. nie ma uzasadnienia teza, iż żądanie nabycia urządzenia przesyłowego od przedsiębiorcy oparte jest wciąż na art. 31 ust. 1 u.z.z.w., skoro art. 49 k.c. jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, reguluje takie żądanie. Zgodnie z regułą lex posterior derogat legi priori, art. 31 ust. 1 u.z.z.w. powinien być uznany za usunięty z systemu prawnego.

Uregulowanie w porządku prawnym roszczenia o przejęcie, za wynagrodzeniem, urządzeń infrastruktury technicznej, w tym sieci wodociągowych wybudowanych ze środków prywatnych, tworzy spójną całość ze wskazanymi wyżej podstawami realizacji zadań własnych przez gminę. To na niej ciąży obowiązek wykonywania zadań własnych, w tym również z zakresu wodociągów i kanalizacji. Jeśli zatem podmiot prywatny faktycznie wyręczy gminę w wykonaniu takiego obowiązku, to może oczekiwać odpłatnego przejęcia wybudowanych urządzeń infrastruktury przez gminę. W konsekwencji, gmina będzie prawnie zobowiązana do przejęcia takich urządzeń na własność za wynagrodzeniem odpowiadającym wartości urządzeń oraz nakładów poniesionych na ich wybudowanie. Spójne jest to również z regulacjami o opłacie adiacenckiej jako ekskluzywnej formie partycypacji w rozbudowie infrastruktury.

Potwierdza to, w realiach niniejszej sprawy, wyrok Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r., skutkiem którego Gmina, przejęła na własność sieć wodociągową wybudowaną przez skarżącego w miejscowości K., na wskazanych wyżej działkach, za wynagrodzeniem zapłaconym na jego rzecz. Tym samym gmina, co prawda następczo, ale jednak pokryła koszty budowy sieci wodociągowej. Zaangażowała bowiem środki publiczne na poczet budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W literaturze prawniczej podkreśla się, że już symboliczny udział środków finansowych pochodzących ze źródeł publicznych, uprawnia gminę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (tak P. Buczek, Budowa urządzeń infrastruktury technicznej przez spółki prawa handlowego, a problemy przy naliczaniu opłat adiacenckich z tytułu budowy tych urządzeń, NZS 2010/4/60, LEX/el.).

Wobec tego, nie sposób uzasadnić tezy, że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 143 ust. 1 u.g.n. nie obejmuje sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Innymi słowy, że poza zakresem zastosowania tej normy pozostają sytuacje, w których zaangażowanie środków publicznych na poczet wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej nastąpiło wskutek realizacji przez inwestora prywatnego roszczenia o przejęcie wybudowanego przez niego urządzenia infrastruktury technicznej. W doktrynie można spotkać się z poglądem, że w takiej sytuacji nie ma podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej, albowiem wówczas sieć nie została wybudowana, choćby w części ze środków finansowych pochodzących ze źródeł, o których mowa w art. 4 pkt 11 w związku z art. 143 u.g.n. (por. M. Niewińska – Struszyńska, "Czy w chwili przejęcia sieci na własność przez gminę i zapłaty za nią można naliczyć osobie opłatę adiacencką?" LEX/el. 2011).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższego stanowiska jednak nie podziela. Wskazać należy, że prawidłowy proces wykładni art. 143 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwy wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. O ile wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej, konieczne jest posłużenie się normami zawartymi w innych aktach normatywnych regulujących daną gałąź prawa lub skonfrontowanie interpretowanej normy z całym systemem prawa (wykładnia systemowa) oraz zbadanie normy z uwzględnieniem celów, do realizacji których interpretowana regulacja ma doprowadzić (wykładnia celowościowa) (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 430).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, tzn. rozważyliśmy również aspekty systemowe i funkcjonalne. Wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., I OSK 93/08 (Legalis).

Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. W uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r. NSA uznał, że – po pierwsze – należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej, po drugie zaś – w razie konfliktu trzeba dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu według dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21).

W kontekście argumentów pełnomocnika skarżącego co do pierwszeństwa wykładni językowej Sąd zauważa, że we współczesnej literaturze przedmiotu zdecydowanie dominuje pogląd, że wykładnia zawsze wymaga zastosowania wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych (tj. językowych, systemowych i funkcjonalnych). W związku z tym uzyskanie zgodnych rezultatów interpretacyjnych według wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych w istotnym stopniu wzmacnia otrzymany rezultat wykładni (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 1262/10, Legalis; też M. Zirk-Sadowski, Problemy wykładni językowej w prawie administracyjnym [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 206-207).

W okolicznościach niniejszej sprawy poprzestanie na językowym rozumieniu przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n. i obejmowanie zakresem zastosowania tej normy wyłącznie sytuacji, w których gmina faktycznie "wybuduje" urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym pozbawianie gminy prawa do ustalania opłaty adiacenckiej w sytuacjach odwrotnych, jest niewystarczające i sprzeciwiałoby się wynikom wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. i następnych należy bowiem intepretować w powiązaniu z przywołanymi wyżej pozostałymi przepisami obowiązującymi w systemie prawa, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 49 § 2 k.c. Dopiero wszystkie te regulacje interpretowane łącznie współkształtują treść art. 143 ust. 1 u.g.n. prowadząc do wniosku, że racjonalny ustawodawca przewidując możliwość przejęcia przez gminę już wybudowanych przez osoby prywatne urządzeń infrastruktury technicznej, w tym służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, nie mógł poza zakresem zastosowania art. 143 i następnych u.g.n. pozostawić stanów faktycznych, które nie odpowiadają słownikowemu rozumieniu terminu "wybudowanie" urządzeń infrastruktury, ale z którymi wiąże się sfinansowanie wybudowania tych urządzeń.

Interpretacji przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n. zastosowanej w skardze sprzeciwia się również cel opłaty adiacenckiej, która ma charakter daniny publicznej na rzecz gminy, odpowiadającej przewidzianemu zaangażowaniu właścicieli nieruchomości w koszty budowy infrastruktury technicznej. Tym sposobem gmina może odzyskać część kosztów poniesionych w związku ze sfinansowaniem budowy tych urządzeń, bez względu na chronologię podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego czynności.

Podsumowując, Sąd, w przeciwieństwie do skarżącego, stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do udziału środków finansowych gminy w wybudowaniu sieci wodociągowej. Środki te gmina wydatkowała uiszczając skarżącemu wynagrodzenie z tytułu przejęcia na własność sieci wodociągowej, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r.

W ocenie Sądu data ta ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. W sytuacji bowiem, gdy stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci, w rozumieniu art. 145 ust. 1 w zw. z art. 148b ust. 1 u.g.n., nastąpiło wcześniej niż zaangażowanie środków publicznych, dopiero udział tych środków w budowie urządzeń infrastruktury, zaktualizował uprawnienie gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ta data ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, tj. czy wystąpiła różnica wartości przed stworzeniem tych możliwości i po nim. W niniejszej sprawie stworzenie tych warunków nastąpiło wraz z powstaniem zobowiązania gminy do zapłaty wynagrodzenia za przejętą na własność sieć wodociągową, co miało miejsce w dacie uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego. Wówczas wymagalne stało się bowiem roszczenie skarżącego o zapłatę wynagrodzenia.

W konsekwencji początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., należy łączyć z tą datą. Dopiero bowiem od tego momentu gmina mogła skutecznie realizować swoje uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Początkowa data biegu tego terminu w każdej sprawie winna być ustalana indywidualnie, bo zależy m.in. od rodzaju i trybu realizacji inwestycji (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. aktualnego w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji, przesądzono, że trzyletni termin, o którym w nim mowa, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenkciej (uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSA WSA 2009, nr 5, poz. 84). Dla zachowania wskazanego terminu w obrocie prawnym powinno istnieć rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, tj. traci uprawnienie do kształtowania praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., II SA/Po 339/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, konsekwentnie należy przyjąć, w świetle okoliczności faktycznych, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji, nie upłynął okres przedawnienia dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej. Znaczenie drugorzędne mają, w realiach niniejszej sprawy, okoliczności wskazywane przez skarżącego oraz organy orzekające jako stanowiące początek biegu terminu przedawnienia.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do upływu terminu przedawnienia opłaty adiacenckiej. Według skarżącego początek biegu przedawnienia nastąpił najpóźniej w dniu 1 lipca 2012 r., tj. w dacie podpisania przez skarżącego umowy na dostarczanie wody do odbiorców końcowych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Wskazał również alternatywnie na datę 8 czerwca 2011 r., w której nastąpił pomiar i odbiór powykonawczy wodociągu oraz 9 czerwca 2011 r. – datę podpisania umowy, wyjaśniając, że w każdym z tych przypadków termin do ustalenia opłaty adiacenckiej upłynął przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu skarżący błędnie powołał się w skardze na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według których początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z "wybudowanej drogi", a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury bądź data umowy potwierdzającej techniczne możliwości korzystania z sieci. Przy czym, jak wskazał, nie ma znaczenia, od kiedy inwestycja infrastrukturalna mogła być legalnie użytkowana.

W aktualnym orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwana dalej Prawem budowlanym oraz u.z.z.w. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego (kanalizacyjnego). Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., I OSK 716/15 oraz powołane w nim wyroki: WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 700/13, Lex 1382982; WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 128/14, Lex 1470098; WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 września 2014 r., II SA/Go 564/14, Lex 1513372; WSA w Lublinie z 13 maja 2014 r., II SA/Lu 747/13, Lex 1531457). W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione (por. wyroki NSA z 18 listopada 2014 r.: I OSK 692/13 i I OSK 691/13, Lex 1658635). W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 zd. 1 in fine Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie upływu tego terminu). Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą ostateczności się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z tą ostatnią sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie i gdyby nie fakt, że zaangażowanie przez gminę własnych środków finansowych na poczet budowy sieci wodociągowej, nastąpiło później, to stanowisko Kolegium zasługiwałoby na całkowitą aprobatę.

Z tego też powodu zarzuty skargi odnoszące się do uchybień w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, polegających na braku przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w odwołaniu, są niezasadne, albowiem przeprowadzenie tych dowodów nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przy pomocy tym dowodów skarżący zmierzał błędnie do wykazania, że stworzenie warunków do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej nastąpiło w dacie odbioru wybudowanej sieci i podpisania umów na dostarczanie nią wody, które to okoliczności, w ocenie Sądu, są prawnie obojętne.

W niniejszej sprawie katalog obligatoryjnych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej zaktualizował się dopiero z datą uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego, który zastąpił oświadczenie woli gminy kreujące stosunek umowny ze skarżącym, na mocy którego gmina zobowiązana była do zapłaty wynagrodzenia za przejętą na własność sieć wodociągową. Od tego momentu rozpoczął bieg trzyletni termin przedawnienia uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd też podkreśla, że gmina przed tą datą nie miała uprawnienia wynikającego z art. 145 ust. 1 u.g.n. do ustalenia opłaty adiacenckiej, a tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mogła się go zrzec jeszcze w piśmie z dnia 27 marca 2014 r., którego treść z tych przyczyn nie ma żadnego wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Z tych samych powodów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez gminę art. 148b ust. 2 u.g.n., poprzez udzielenie błędnej informacji o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej.

Przy tym zwraca uwagę pewna niekonsekwencja w twierdzeniach skarżącego. Z jednej strony bowiem skarżący ze wskazanego pisma z 2014 r. wywodzi, że upłynął już termin do nałożenia opłaty adiacenckiej, którego nieuwzględnienie przez organy narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.), a z drugiej strony twierdzi, że nie miał w ogóle miejsca udział środków publicznych w wybudowaniu przedmiotowej sieci, co wskazywałoby na brak jakichkolwiek podstaw do ustalenia takiej opłaty. W związku tym nieuzasadnionym wydaje się stanowisko skarżącego, który przypisuje pismu z 2014 r. szczególny wpływ na możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z wybudowaniem sieci wodociągowej, podczas gdy w tym okresie cała sieć była jeszcze własnością skarżącego, który nie odzyskał wydatkowanych na jej budowę własnych środków finansowych. W związku z tym Sąd ocenił zarzuty skarżącego, odnoszące się do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli, jako niezasadne.

W konsekwencji przedstawionych rozważań Sąd uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, obarczony jest uchybieniami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 1 i 2 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Z powyższych regulacji wynika, że wzrost wartości nieruchomości ustawodawca związał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, co w niniejszej sprawie miało miejsce, nie w dacie ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sieci wodociągowej, ale w dacie uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r. Wówczas bowiem zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe, przesłanki kreujące uprawnienie gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej, zostały zrealizowane.

Z tych względów Sąd uznał, że sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe są nieprawidłowe, a ich ocena przeprowadzona została przez Kolegium z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że nie mogły one stanowić podstawy do określenia wzrostu wartości poszczególnych nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci wodociągowej i ustalenia opłaty adiacenkciej. Wadliwy jest bowiem operat, w którym, niezgodnie z przepisami prawa materialnego, określono okoliczności mające wpływ na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wzrost wartości nieruchomości przyjmując błędnie, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości nastąpiło w dacie uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sieci wodociągowej, tj. w dniu 13 lutego 2015 r. Istotne zatem okoliczności dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości ocenione zostały na datę, w której nie miało jeszcze miejsca zaangażowanie środków publicznych, a gminie nie przysługiwało uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej. Tym samym operaty sporządzone zostały z naruszeniem art. 143 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 146 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., co skutecznie podważyło ich wartość dowodową w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd przeprowadził dowód z akt sprawy prowadzonej przed tutejszym Sądem o sygn. akt II SA/Gd 510/17 w zakresie dokumentów złożonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. oraz załącznika do protokołu rozprawy z dnia 7 lutego 2018 r., uznając to za niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości zaistniałych w sprawie. Nie spowodowało to jednak przedłużenia postępowania w sprawie. W ten sposób Sąd uzyskał bowiem kopię wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r. wraz z uzasadnieniem, który to wyrok miał kluczowe znaczenie dla oceny legalności działania organów. W aktach administracyjnych wyroku tego nie było, mimo, że oba organy na jego treść się powoływały. Kolegium nie ustaliło jednak daty prawomocności wskazanego wyroku, co w świetle przedstawionych rozważań ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a Sąd przy brakach materiału dowodowego daty tej nie może wywieść z innych dokumentów. Jednocześnie też Sąd uzyskał wiedzę o zmianach własnościowych, które nastąpiły wskutek zbycia przez skarżącego działek o nr [..]-[..], w stosunku do których ustalono opłaty adiacenckie w sprawach równolegle toczących się przed tutejszym sądem administracyjnym. Żadna z tych działek nie jest objęta działaniami kontrolnymi Sądu w niniejszej sprawie.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Wójta Gminy. Sąd uznał, że usunięcie dostrzeżonych uchybień i ostateczne załatwienie sprawy wymaga ponownego całościowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że zakres każdej ze spraw konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na ich rozstrzygnięcie, i wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, przeprowadzą postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości poszczególnych nieruchomości o określonych, w ewidencji gruntów, numerach w związku z budową sieci wodociągowej przyjmując, że datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej jest data uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt [..]. Zgodnie z tymi ustaleniami organ ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe, w tym zleci sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. Kierując się również tą datą organy winny zweryfikować adresatów obowiązku uiszczenia opłaty adiacenkiej, albowiem ujawnione w toku postępowania sądowego zmiany własnościowe w odniesieniu do niektórych działek, będących przedmiotem ustalenia opłaty adiacenkiej, potwierdzają, że mogło dojść do zamiany właścicieli nieruchomości jeszcze przed datą stworzenia warunków ich podłączenia do sieci. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej. Instytucję opłat adiacenckich rozumie się jako obciążenie o charakterze osobistym, które należy kierować do właściciela, który był beneficjentem wzrostu wartości nieruchomości.

Organy uwzględnią też nowelizację przepisów u.g.n. dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509). Mocą przepisu przejściowego ustawy nowelizującej - art. 4 ust. 1 do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Należy jednak dodać, że zmiany wprowadzone w art. 145 ust. 2 u.g.n. nowelizacją z dnia 20 lipca 2017 r. nie mogą być stosowane do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, bo zgodnie z art. 4 ust. 3 tej nowelizacji stosuje się do tych kwestii przepisy dotychczasowe (tj. przepisy sprzed wejścia w życie tej nowelizacji).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego łączną kwotę 2085 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania we wszystkich sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na które oprócz uiszczonych wpisów od skarg w wysokości po 100 zł w każdej sprawie, składa się również wynagrodzenie adwokata w wysokości 300 zł za każdą sprawę, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.), oraz opłata skarbowa od każdego pełnomocnictwa w wysokości po 17 zł. Na podstawie § 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia Sąd ustalił w niniejszej sprawie opłaty, stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich, w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, albowiem uznał, że uzasadnia to nakład pracy adwokata poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia wskazanych spraw, którego wymagał jej zawiły charakter.