II OSK 577/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-09	
Data wpływu	2021-03-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 1533/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 5 ust. 1 pkt 9; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690; par. 3 ust. 1a; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1533/19 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., II SA/Gl 1533/19, oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda") z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2918 r. N. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w B. (dalej "inwestor") wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą na wskazanych działkach w J.

Starosta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2018.1201 ze zm.; dalej p.b.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla ww. Spółki dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych trzech typu A ([...],[...],[...]) z garażami podziemnymi oraz jednego typ B ([...]) bez garażu podziemnego wraz niezbędną infrastrukturą, w tym budową kanalizacji wewnętrznej i parkingów naziemnych, budową murów oporowych, zbiornika p/poż oraz budową instalacji wodno-kanalizacyjnej, c.w.u, gazowej, wentylacji mechanicznej garaży, elektrycznej w J. na działkach nr [...].

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza złożonej dokumentacji nie wykazała, aby koniecznym było uchylenie skarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do WSA złożyła A. J.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Sąd uznał, że w tej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej dokładnie i wnikliwie rozpoznały wniosek inwestora. Organ I instancji, wbrew zarzutowi skargi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zakres postępowania dowodowego wyznaczyły przepisy prawa materialnego, w przypadku niniejszej sprawy art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b. Dokonano sprawdzenia dokumentów złożonych przez inwestora, wymaganych w świetle art. 33 ust. 2 p.b. Przeprowadzono w myśl art. 35 ust. 1 p.b. prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jego kompletności, posiadania wymaganych opinii uzgodnień. pozwoleń. opracowań i sprawdzeń. Ponadto stosownie do art. 20 ust. 4 p.b. projektant złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Analiza niniejszej sprawy pod kątem wskazanych w uzasadnieniu wyroku uregulowań nie pozostawia zdaniem Sądu wątpliwości, że wymagania formalne, określone w powołanych przepisach zostały spełnione. Skoro zatem inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b., to organ nie mógł odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymienione w decyzji działki znajdują się na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.) symbolem B4MW - tereny zabudowy wielorodzinnej. Zatwierdzony projekt budowlany spełnia zawarte przepisach tego planu wymagania w zakresie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej (30%), maksymalnego udziału procentowego powierzchni zabudowy (40%) oraz w zakresie wysokości projektowanej zabudowy, tj. 15m - 3 kondygnacje + poddasze użytkowe.

Biorąc pod uwagę główny zarzut skargi Sąd wskazał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej - tj. do ulicy C. - drogi powiatowej [...] relacji S.- B., oznaczonej w planie symbolem B1KDG - drogi publiczne klasy głównej. Nie jest to wprawdzie dostęp bezpośredni, ale jak wskazano w definicji tego pojęcia - dostęp taki może być przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. W niniejszym przypadku do wymienionej drogi publicznej jest dostęp przez drogę wewnętrzną urządzoną i ogólnodostępną - tj. działkę nr [...] pozostającą w użytkowaniu wieczystym Gminy J., a następnie przez służebność drogową po prywatnej działce nr [...]. Jak wynika z zapisu księgi wieczystej [...] w dziale I SP – "Spis praw związanych z własnością" odnośnie do uprawnienia wynikającego z prawa ujawnionego w dziale III innej księgi wieczystej wpisano "prawo przejazdu i przechodu po działce gruntu nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli (użytkowników wieczystych) i posiadaczy działki [...] wpisane w dziale III kw [...]". Sąd podniósł, że działka nr [...] to teren przedmiotowej inwestycji, przy czym została ona podzielona na działki wymienione w sentencji decyzji organu I instancji decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...]marca 2011 r. Podział nastąpił na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą podział jest dopuszczalny tylko w sytuacji, gdy wydzielane działki mają dostąp do drogi publicznej. W świetle powyższego nie sposób podzielić twierdzenia strony skarżącej, że projektowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Dla każdoczesnych właścicieli działki nr [...] ustanowiono prawo przechodu i przejazdu sześciometrowym pasem działki służebnej – tj. nr [...]Wprawdzie, jak podniósł pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy, obecni właściciele nieruchomości nie zostali uwidocznienie w księdze wieczystej, gdzie nadal według jego oświadczenia zapisano dawnego właściciela działki nr [...], nie zmienia to jednak faktu, że wobec zawartej umowy – aktu notarialnego obecnie właścicielem nieruchomości pozostaje inwestor, któremu przysługuje wspomniana służebność drogowa i chociaż nie określono dokładnie jej przebiegu, to nie może być ona zakwestionowana. Natomiast na projekcie zagospodarowania działki dołączonym do projektu i stanowiącym jego integralną część zaznaczono przebieg szlaku komunikacyjnego łączącego inwestycje z drogą publiczną. Sąd podzielił twierdzenia organu odwoławczego, że zaprojektowanie skomunikowanie terenu inwestycji z droga publiczną odpowiada wymogom zawartym w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki ich usytuowanie. Przepis ten przewiduje szerokość jezdni nie mniej niż 3m, względnie ciąg pieszo- jezdny o szerokości nie mniejszej niż 5m, umożliwiający ruch pieszy oraz ruch pojazdów i postój pojazdów. Przy posiadanym prawie przejazdu i przechodu 6-metrowym pasem działki nr [...] wykonanie takiego skomunikowania jest jak najbardziej możliwe.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w toku postępowania wszystkich jego zainteresowanych strony, w tym właścicieli działki, na której ustanowiono służebność drogową dla inwestora, Sąd wyjaśnił, że nawet, jeśli uznać, że faktycznie winni oni uczestniczyć w tym postępowaniu jako jego strony, to na okoliczność tę powoływać się mogą tylko faktycznie pominięte strony postępowania. W niniejszym przypadku powoływanie się na tę okoliczność przez skarżącą nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku, gdyż w toku tego postępowania, zdaniem Sądu, nie zostały naruszony w żadnym stopniu jej prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. oraz § 3 ust. 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.)

- polegające na stwierdzeniu, że projektowane zamierzenie inwestycyjne na nieruchomości będącej własnością N. Sp. z o.o. Sp. K objętej KW [...] posiada dostęp do drogi publicznej po nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest Wspólnota Mieszkańców objętej KW [...], podczas gdy w III dziale tej księgi wieczystej objętej KW [...] została ujawniona jedynie SŁUŻEBNOŚĆ PRZEJAZDU I PRZECHODU, PASEM SZEROKOŚCI SZEŚCIU METRÓW BIEGNĄCYM POŁUDNIOWO-ZACHODNIĄ STRONĄ PO PGR [...] OBJ. KW [...] NA RZECZ KAŻDOCZESNYCH WŁAŚCICIELI UŻTKOWNIKÓW WIECZYSTYCH) I POSIADACZY PGR [...] OBJ. KW [...]. a jak wynika z treści KW [...] nieruchomość ta jest własnością Z. Sp. z o.o., i to na rzecz tego podmiotu została ustanowiona służebność, a nie na rzecz właściciela nieruchomości objętej KW [...] – N. Sp. z o.o. Sp. K, gdyż podmiot ten nie ma żadnego wpisu służebności, co kierując się domniemaniami z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje, oznacza, że zamierzenie inwestycyjne na nieruchomości objętej KW [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej;

2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 144 k.c. mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 151 p.p.s.a.

- polegające na nieuwzględnieniu zarzutu nieprzyznania statusu strony właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętej KW [...], po której to nieruchomości w wyniku zamierzonej inwestycji ma się odbywać faktyczny dojazd do obiektów powstających na nieruchomości [...], tj. czterech budynków (trzy budynki 39 mieszkaniowe i jeden 20 mieszkaniowy) łącznie składających się z 137 mieszkań, podczas gdy skarżąca posiadała interes prawny w podnoszeniu tego zarzutu, gdyż na podstawie art. 144 k.c. służy jej wobec właściciela lub użytkownika wieczystego KW [...] roszczenie w przedmiocie immisji, które mogą wystąpić z powodu korzystania ponad przeciętną miarę z nieruchomości objętej KW [...] poprzez dojazd do obiektów powstających na nieruchomości [...], tj. czterech budynków (trzy budynki 39 mieszkaniowe i jeden 20 mieszkaniowy) łącznie składających się z 137 mieszkań.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia "przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności" art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. oraz § 3 ust. 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a., wskazać należy, że – co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie (np. wyroki NSA z 18.03.2021r., III FSK 2920/21, LEX nr 3158277; z 14.09.2021r., I OSK 3788/18, LEX nr 3227810; z 24.09.2021r., I GSK 342/21, LEX nr 3248662).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać trzeba, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy (wyrok NSA z 16.06.2021r., III FSK 27/21, LEX nr 3196434).

Podnosząc analizowany zarzut strona skarżąca kasacyjnie nie dopełniła powyższych wymogów. W szczególności nie wskazała, czy naruszenia ww. przepisów prawa materialnego dopatruje się w błędnej ich wykładni, czy w niewłaściwym zastosowaniu, jak również nie przedstawiła stanowiska dotyczącego tych kwestii.

Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej oraz należytego uzasadnienia. Nieprawidłowo sformułowany zarzut kasacyjne uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu należytą ocenę jego zasadności. Zaznaczyć przy tym należy, że NSA nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Biorąc jedynie pod uwagę treść omawianego zarzutu stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji w kwestii dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a kwestionująca to stanowisko argumentacja skarżącej kasacyjnie nie podważa jego prawidłowości. Zauważyć przy tym wypada, że argumentacja ta nie świadczy w żaden sposób o naruszeniu interesu prawnego skarżącej kasacyjnie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 144 k.c. powiązanego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 151 p.p.s.a., mającego polegać na nieuwzględnieniu zarzutu nieprzyznania statusu strony właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, po której ma się odbywać faktyczny dojazd do obiektów powstających na nieruchomości, zaznaczyć należy, że – co słusznie zaakcentował Sąd I instancji i co wielokrotnie było podkreślane w orzecznictwie sądowoadministrajnym – na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty. Tylko podmiot, który uznaje, iż bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność (ww. wyrok NSA z 27.09.2017r., II OSK 132/16, a także m.in. wyroki NSA z 28.04.2021r., III FSK 3238/21, LEX nr 3224914 i III FSK 3662/21, LEX nr 3197763; z 24.11.2020r., II OSK 1584/18, LEX nr 3093289; z 12.03.2020r., II OSK 1268/18, LEX nr 3047084). Nie wnikając zatem w to, czy wskazywanym przez skarżącą kasacyjnie podmiotom rzeczywiście przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu, powyższy zarzut uznać należy za bezzasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.