Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 208/14 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie pisemnej interpretacja przepisów prawa telekomunikacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz R. Spółki z o.o. w K. 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 208/14 oddalił skargę R. Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Spółka wystąpiła do organu o interpretację w zakresie podstawy uiszczania opłat telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 185 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zdaniem Spółki przepisy art. 185 ust. 1 i ust. 3 ustawy należy tak rozumieć, że opłatę wynikającą z decyzji o tymczasowym pozwoleniu radiowym powinno się ustalać i uiszczać jedynie wtedy, gdy nie ma odpowiedniej decyzji o rezerwacji częstotliwości, a nie równocześnie z obu tych tytułów (decyzji).

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Prawo o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: p.t.), udzielił Spółce interpretacji w zakresie podstawy uiszczania opłat telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 185 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne – w przypadku, w którym podmiot posiada rezerwację określonych częstotliwości wraz z określonymi warunkami ich wykorzystania oraz pozwolenie radiowe dotyczące tych częstotliwości, ale określające inne niż rezerwacja tych częstotliwości warunki ich wykorzystywania, wówczas podmiot ten zobowiązany jest do: 1/ uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 p.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością wynikającego z rezerwacji częstotliwości, oraz jednocześnie do 2/ uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 p.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości wynikającego z pozwolenia radiowego.

W wyniku rozpoznania wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji dotyczącą interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. W ocenie organu, jeżeli pozwolenie tymczasowe i rezerwacja częstotliwości dotyczą wprawdzie tych samych częstotliwości, lecz różnią się co do warunków ich wykorzystania, tj. np. co do lokalizacji, obszaru wykorzystania częstotliwości, mocy promieniowanej, czy polaryzacji, to podmiot z nich upoważniony zobowiązany jest do uiszczenia dwóch opłat, obliczonych zgodnie ze stosownymi przepisami wykonawczymi do ustawy p.t.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd podkreślił, że istota sporu dotyczyła możliwości uzyskania przez skarżącą Spółkę, na podstawie art. 10 u.s.d.g., pisemnej interpretacji Prezesa UKE w zakresie obowiązku uiszczania opłat telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 185 p.t.

Jak wskazał Sąd, ustawa Prawo telekomunikacyjne w art. 185 ust. 1 stanowi, że podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. W myśl art. 185 ust. 3 p.t. podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza roczną opłatę, o której mowa w ust. 1. W związku z literalnym brzmieniem cyt. przepisów Sąd podzielił ich interpretację dokonaną w zaskarżonej decyzji i za słuszne uznał stanowisko organu, że podmiot posiadający rezerwację uzyskuje prawo do dysponowania częstotliwością na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych, lecz tylko takich pozwoleń, których warunki odpowiadają warunkom wykorzystywania określonym w rezerwacji częstotliwości i wówczas podstawą naliczenia opłaty jest pozwolenie radiowe zgodnie z art. 185 ust. 3 p.t. W wypadku pozwolenia tymczasowego wnioskodawca może uzyskać pozwolenie radiowe na inne niż określone w rezerwacji warunki wykorzystania częstotliwości czyli: na inną lokalizację, inną moc promieniowaną, inną wysokość zawieszenia anteny, czy też inny obszar wykorzystania częstotliwości i wówczas zaistnienie takiego stanu faktycznego powoduje konieczność uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 p.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością wynikającego z rezerwacji częstotliwości oraz jednocześnie uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 p.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości wynikającego z pozwolenia radiowego.

W ocenie Sądu nie ma racji skarżąca podnosząc, że interpretacja językowa art. 185 ust. 3 p.t. nie pozostawia wątpliwości, że podmiot, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza opłatę roczną wyłącznie wówczas, gdy nie posiada rezerwacji częstotliwości, bo nie może być dwukrotnie obciążony opłatą za korzystanie z tego samego dobra. Zdaniem WSA, z brzmienia art. 185 ust. 3 p.t., a contrario wynika, że skoro pozwolenie radiowe różni się od rezerwacji częstotliwości – inne są określone w nim warunki wykorzystania częstotliwości np. inna lokalizacja, inna moc promieniowania, polaryzacja, wysokość zawieszenia i charakterystyka promieniowania anteny nadawczej oraz rodzaj sygnału i parametry techniczne jego nadawania – to obowiązek ponoszenia opłaty istnieje. Powyższy wniosek wynika z normy określonej w art. 185 ust. 3 p.t., gdy ziszcza się sytuacja w której inne są warunki techniczne określone w pozwoleniu, a inne określone w rezerwacji. WSA nie zgodził się ze skarżącą, że dobra przyznane rezerwacją i pozwoleniem są tożsame i jak wyjaśnił, skoro dobra te różnią się specyfiką warunków technicznych, a opłatę ponosi się za prawo dysponowania częstotliwością, to interpretacja organu o obowiązku ponoszenia w takim przypadku opłaty była trafna. Z art. 145 i 146 p.t. wynika, między innymi, że warunki techniczne i specyfika uzyskania rezerwacji częstotliwości mogą być inne niż w pozwoleniu.

Sąd zauważył, że stanowisko organu znajduje poparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 1536/10 (publik. CBOSA). Wyrażony tam pogląd prawny zgodny jest z interpretacją dokonaną przez Prezesa UKE w tej sprawie. Przede wszystkim podzielone zostało stanowisko co do tego, że prawo dysponowania częstotliwościami może wiązać się z więcej niż jedną stacją (lokalizacją). Jak wywodzi NSA pozwolenie radiowe określa lokalizację naziemnej stacji satelitarnej, zaś ta lokalizacja to nie jest adres pocztowy, tylko miejsce określone parametrami geograficznymi, w którym są umieszczone urządzenia telekomunikacyjne. Zdaniem NSA z przepisów p.t. wynika, że "prawo dysponowania częstotliwością może wiązać się z więcej niż jedną stacją satelitarną, zaś opłata wymierzana jest za prawo dysponowania częstotliwością w każdej stacji satelitarnej, a nie za samo prawo dysponowania częstotliwością". Sąd uznał, że akceptacja wskazanego poglądu NSA oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. Prawidłowe jest zatem stanowisko Prezesa UKE, że posiadanie przez podmiot rezerwacji częstotliwości na odmienne warunki jej wykorzystania niż warunki określone na mocy pozwolenia radiowego prowadzi do naliczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 p.t.

W ocenie Sądu organ nie naruszył zasady zaufania, a zaskarżona decyzja jest przejawem działania organu zmierzającym do jej urzeczywistnienia, bo to interes społeczny był jedną z istotnych przesłanek wydania tej decyzji.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 185 ust. 1 i 3 p.t. przejawiającą się uznaniem, że w przypadku, w którym podmiot posiada rezerwację określonej częstotliwości wraz z określonymi warunkami jej wykorzystywania wynikającą z decyzji rezerwacyjnej oraz pozwolenie radiowe dotyczące tej samej częstotliwości, ale określające inne niż decyzja rezerwacyjna warunki jej wykorzystywania, wówczas podmiot ten zobowiązany jest do:

– uiszczenia opłaty rocznej za prawo dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 p.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością wynikającego z wyżej wymienionej decyzji rezerwacyjnej,

oraz jednocześnie do

– uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 p.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości wynikającego z wyżej wymienionego pozwolenia radiowego.

Wnosząca skargę kasacyjną uznała, że interpretacja Sądu polega de facto na uzupełnieniu normy art. 185 ust. 1 i ust. 3 p.t. o przesłankę "warunków korzystania" z częstotliwości, mimo że kryterium to nie zostało przez ustawodawcę przewidziane jako element ustawowy decydujący o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Sądu brak jest wskazania na normatywne uzasadnienie dla powyższego zabiegu interpretacyjnego, w szczególności poprzez odniesienie się do konkretnych przepisów ustawy stanowiących podstawę dla takiego uzupełnienia treści art. 185 p.t. Zabieg ten nie jest usprawiedliwiony wykładnią literalną ani z niej nie wynika. Ponadto żadne reguły interpretacyjne nie zezwalają na uzupełnienie przepisu o treści w nim niezawarte. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że interpretacja Sądu myli podstawę powstania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej (określony akt administracyjny) z przesłankami wpływającymi na określenie wysokości tej opłaty (warunki korzystania z częstotliwości). Co więcej, z § 3 ust. 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2013 r., poz. 1586 ze zm.) wynika, że w sytuacji gdy podmiot posiada równocześnie decyzję rezerwacyjną jak i pozwolenie radiowe na tę samą częstotliwość, to uiszcza jedną opłatę za prawo do dysponowania częstotliwością.

Prezes UKE nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 10 maja 2016 r. pełnomocnik organu, radca prawny, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota problemu prawnego sprowadza się do oceny prawidłowości poglądu Sądu I instancji, który uznał za prawidłowe stanowisko Prezesa UKE dokonującego, na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 u.s.d.g., interpretacji art. 185 ust. 1 i ust. 3 p.t. W wyniku tej interpretacji przyjęto, że podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji ponosi roczną opłatę za to prawo i niezależnie od niej, ponosi roczną opłatę za prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, jeśli tworzy ono odmienne od rezerwacji warunki wykorzystywania częstotliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i uznaje za w pełni uzasadniony zarzut kasacyjny naruszenia art. 185 ust. 1 i 3 p.t. przez jego błędną wykładnię.

Jak stanowi art. 185 ust. 1 p.t. podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego artykułu, podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza roczną opłatę, o której mowa w ust. 1.

Literalne brzmienie przytoczonych regulacji wskazuje zatem w sposób wystarczająco jednoznaczny, że przewidzianą art. 185 ust. 1 p.t. opłatę za uzyskane prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości uiszcza także podmiot, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu – ale tylko wówczas gdy nie posiada rezerwacji częstotliwości.

Treść przywołanych przepisów jest zatem klarowna i zrozumiała i prowadzi do wniosku, że są dwa różne tytuły do ponoszenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rocznej opłaty, a mianowicie: dysponowanie częstotliwością w rezerwacji, a w razie nieposiadania rezerwacji – wykorzystywanie częstotliwości w pozwoleniu. W obu przypadkach wskazanych art. 185 ust. 1 i 3 p.t. i tylko w tych przypadkach, ustawodawca przewidział jedną opłatę, którą określił jako roczną opłatę za prawo dysponowania częstotliwością. Niezależnie zatem od tego, czy przedsiębiorca korzysta z częstotliwości "dysponując nią w rezerwacji", o czym stanowi ust. 1, czy – przy braku rezerwacji – korzysta z częstotliwości "wykorzystując ją w pozwoleniu", o czym mowa w ust. 3 art. 185 p.t., w każdym przypadku nabywa prawo do dysponowania daną częstotliwością, a prawu temu odpowiada obowiązek uiszczenia jednej opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością.

Również posiłkując się wykładnią celowościową, należy stwierdzić, że przedsiębiorca telekomunikacyjny korzystać może z częstotliwości w pierwszym rzędzie na podstawie rezerwacji w wyniku wydanej w tej sprawie decyzji. I mimo że celem rezerwacji częstotliwości jest, zgodnie z art. 114 ust. 1 p.t., uzyskanie pozwolenia na tę samą częstotliwość, to ostatecznie może do niego nie dojść, choćby w drodze zwolnienia przez Prezesa UKE na podstawie art. 115 ust. 2a p.t. W efekcie cel ostateczny rezerwacji nie zostanie osiągnięty, a wykorzystywanie częstotliwości będzie realizowało się wyłącznie na podstawie rezerwacji. Oznacza to, że przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne przewidują dwa możliwe tytuły do tego samego prawa jakim jest dysponowanie częstotliwością określoną stosownie do art. 115 p.t. i jest to albo rezerwacja częstotliwości albo pozwolenie, do którego rezerwacja zmierza. Jeśli więc zważy się, że niezależnie od tytułu mamy do czynienia z prawem do dysponowania jedną częstotliwością, to językowa wykładnia art. 185 ust. 1 i ust. 3 p.t. narzuca jedną opłatę za dysponowanie tą częstotliwością, niezależnie od tytułu prawnego.

Zaznaczyć trzeba, że ani z art. 185 ust. 1 i ust. 3 p.t., ani z żadnych innych przepisów tej ustawy nie można wyprowadzić poglądu zaprezentowanego przez Sąd I instancji, a także przez organ, że w sytuacji, gdy pozwolenie kreuje inne warunki lub inny sposób wykorzystywania częstotliwości, niż to czyni rezerwacja, wówczas przedsiębiorca telekomunikacyjny obowiązany jest uiszczać opłatę za prawo do dysponowania częstotliwością. Wszakże niezależnie od ewentualnie inaczej ukształtowanych pozwoleniem tymczasowym warunków wykorzystywania częstotliwości, w dalszym ciągu przedsiębiorca będzie wykorzystywał tę samą częstotliwość, za dysponowanie którą musi uiścić opłatę roczną, o której mowa w art. 185 ust. 1 p.t. Ponadto, zgodzić należy się z poglądem, który wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny, że istotą rezerwacji częstotliwości jest przyznanie podmiotowi prawa do dysponowania częstotliwością z wyłączeniem innych podmiotów, a nie określanie "sposobu wykorzystania częstotliwości" na podstawie aktu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 2584/14; publik. CBOSA).

Wreszcie podkreślenia wymaga, że – na co słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku – opłaty uiszczane na podstawie art. 185 ust. 1 i 3 p.t. mają charakter daniny publicznej i co za tym idzie obowiązek w tym zakresie musi być określony jednoznacznie i wynikać wprost z ustawy (art. 217 Konstytucji RP). Oznacza to, że przepis tego rodzaju należy wykładać ścieśniająco.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego w powołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 14 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 1536/10 (publik. CBOSA). W świetle dotychczasowych rozważań pozostaje ono bowiem w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 185 ust. 1 i 3 p.t.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej odwołującej się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2013 r., poz. 1586 ze zm.) wyjaśnić należy, że wykładni przepisu ustawy nie można dokonywać w oparciu o przepisy aktu wykonawczego wydanego na jej podstawie, co oczywiście nie przeszkadza, aby móc stwierdzić, że przepisy rozporządzenia odpowiadają dokonanej wykładni.

Wreszcie za chybioną, z racji postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 185 ust. 1 i ust. 3 p.t., należy uznać argumentację opartą na "dotychczasowej praktyce organu", a więc koncentrującą się na kwestii procesowej jaką jest naruszenie zasady zaufania do organów państwa.

Trzeba jednak podnieść, że na gruncie art. 8 k.p.a. istotnie przyjmuje się, że zmienność rozstrzygnięć, podejmowanych przez organy administracji publicznej w tym samym stanie faktycznym i prawnym narusza zasadę postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę obywatela (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, str. 63; Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2009 i powołane tam orzecznictwo). Nie można jednak nie wziąć pod uwagę przedmiotu rozpoznawanej sprawy i tym samym specyfiki postępowania prowadzonego z wniosku o wydanie interpretacji. Celem interpretacji przepisów prawa jest bowiem wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie, znajdującego oparcie w prawie materialnym.

Mając na uwadze, że błąd wykładni art. 185 ust. 1 i ust. 3 p.t. dotyczył, poza zaskarżonym wyrokiem, także decyzji zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa UKE, zaś stan faktyczny nie był w ogóle przedmiotem sporu, zatem istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.