II SA/Po 243/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-23	
Data wpływu	2021-04-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 91 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 17 pkt 9 i art. 18 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 400; art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 2 pkt 1, art. 65; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] .2021.3 w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego oddala skargę	
Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Miejska M. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.r.l."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego.

W § 1 uchwały Rada postanowiła przeprowadzić referendum gminne w sprawie zobowiązania jej do podjęcia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. – obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]). W § 3 Rada ustaliła treść pytania referendalnego: "czy Rada Miejska M. powinna uchwalić zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. – obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]), w wersji będącej przedmiotem obrad Rady na sesji [...] grudnia 2020 r.?"

W dniu [...] lutego 2021 r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego – ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że poddana pod rozstrzygnięcie w drodze referendum sprawa dotyczy uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mieści się w zakresie zadań własnych gminy określonych w art. 7 u.s.g. W myśl bowiem art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Uwzględnić jednakże należy, że konkretyzacja zadania związanego ze sprawami ładu przestrzennego następuje w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), która określa w szczególności instrumenty prawne służące wykonaniu tych zadań. Do wyłącznej kompetencji rady gminy w tym zakresie należy więc podejmowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwały o przyjęciu tegoż studium, następnie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku podejmowanych prac planistycznych ustawa ta, przyjmując otwartą formułę przyjmowania wniosków do planu miejscowego, jak też przewidując możliwość wpływania na treść planu przez lokalne społeczeństwo w toku dyskusji publicznej nad proponowanymi rozwiązaniami oraz przyznając uprawnienie do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, zapewnia udział czynnika społecznego w kształtowaniu polityki przestrzennej. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Organ jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Powyższe rozwiązania pozwalają na wyrażenie rzeczywistej woli mieszkańców danej gminy w procesie kształtowania polityki przestrzennej, na wielu jej etapach. Uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego.

W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że poddanie sprawy dotyczącej uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (czy też jego zmiany) trybowi referendum lokalnego prowadziłoby do naruszenia prawa, ponieważ dla tego rodzaju spraw ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje inną, sformalizowaną procedurę. Brak dopuszczalności poddania tej kwestii pod rozstrzygnięcie w drodze referendum wzmacnia ustawowy obowiązek zapewnienia udziału czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem uznać, że wystarczającą podstawą dla przeprowadzenia referendum w sprawie przeznaczenia i zagospodarowania terenu w planie miejscowym są przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Organ nadzoru powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK [...] wskazał także, że nie rozstrzyga się w drodze referendum spraw uregulowanych w uchwale, w stosunku do której ustawa przewidywała (przewiduje) obligatoryjne konsultacje. To stanowisko należy odnieść także do sytuacji, gdy współudział członków wspólnoty gminnej w procesie wydawania aktu normatywnego przez organy samorządowe, poprzez konsultacje, został zapewniony. Niezależnie zatem od tego, czy współdziałanie wymagane jest wprost przepisami ustawy (jak np. w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), czy też organ w procesie stanowienia prawa, bez nałożonego ustawą obowiązku, zwrócił się do wspólnoty samorządowej o wypowiedź w istotnej dla niej kwestii, późniejsze referendum jest zbędne w sytuacji, gdy mieszkańcy już wypowiedzieli się w sprawie będącej przedmiotem uchwały. Inne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia konsultacji jakiegokolwiek znaczenia prawnego.

Co więcej, pytanie referendalne zawarte w uchwale Rady Miejskiej M., w którym odsyła się do treści projektu uchwały będącej przedmiotem obrad Rady na sesji [...] grudnia 2020 r. jest nieprecyzyjne. Nie wskazano bowiem sposobu, czy też miejsca, w którym można zapoznać się z pełnym tekstem projektu uchwały, która była przedmiotem obrad sesji rady w dniu [...] grudnia 2020 r. Zauważono również, że na dzień sporządzania rozstrzygnięcia nadzorczego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w M. znajduje się zakładka nazwana "System Rada", w której zamieszczony jest "Kalendarz posiedzeń", a w nim znajdują się materiały dotyczące sesji XXIX Rady Miejskiej M., która odbyła się w dniu [...] grudnia 2020 r. Wśród tych materiałów brak jest jednak tekstu projektu uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. - obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]), a więc projektu uchwały będącej przedmiotem pytania referendalnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że brak możliwości swobodnego zapoznania się przez adresatów pytania referendalnego z treścią tego projektu uchwały powoduje, iż pytanie referendalne jest nieprecyzyjne i niejasne, a tym samym może wprowadzać w błąd co do rzeczywistych intencji Rady. Warunkiem przeprowadzenia referendum jest zaś prawidłowo sformułowana treść pytania poddawanego pod głosowanie, z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Pytanie referendalne musi zatem zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie. W niniejszej sprawie pytanie referendalne powyższych standardów nie wypełnia.

W skardze z dnia [...] marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina M. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów w niej wymienionych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 u.s.g., art. 91 ust. 3 w zw. z art. 85 u.s.g., a także art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l.

W uzasadnieniu Rada Gminy wyjaśniła, że w związku z możliwością powstania na nieruchomości położonej w obrębie G., nr dz. [...] zakładu produkcyjnego, Rada Miejska M. oraz Burmistrz podjęli działania zmierzające do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie czynności podejmowane przez organy administracji publicznej były zgodne z procedurą planistyczną, w tym umożliwiono mieszkańcom czynny udział w decydowaniu o zmianie planu, poprzez zgłaszanie uwag. W porządku obrad Rady Miejskiej M. na dzień [...] grudnia 2020 r. uwzględniono głosowanie nad przyjęciem uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. - obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]). W głosowaniu nad projektem uchwały wzięło udział 14 radnych. Siedem głosów oddano za przyjęciem projektu, siedem głosów oddano przeciw. Rada Miejska M. nie opowiedziała się wiążącą w żadnym z kierunków co do tej uchwały.

Wobec tego dniu [...] stycznia 2021 r. odbyła się nadzwyczajna sesja Rady Miejskiej M., podczas której przewidziano głosowanie nad dwoma projektami uchwał: w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. - obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]) oraz przeprowadzenia referendum gminnego. W głosowaniu nad uchwałą pierwszą wzięło udział 15 radnych. Siedem głosów oddano za przyjęciem projektu, siedem głosów oddano przeciw, jeden głos był wstrzymujący się. Ponownie Rada Miejska nie zajęła wiążącego stanowiska w tej materii (nie przyjęła, ani też nie odrzuciła projektu uchwały). Z uwagi na to, że głosowanie nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego dwukrotnie doprowadziło do równowagi głosów "za" i "przeciw", Radni przyjęli jednomyślnie uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego.

W dniu [...] lutego 2021 r. Rada Miejska M. podjęła uchwałę nr [...], w której wyjaśniła istotę referendum gminnego. W niniejszej sprawie, kluczowe znaczenie mają § 6, § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 uchwały. W § 6 wyjaśniono, że istotą referendum gminnego zarządzonego na dzień [...] marca 2021 r. jest uzyskanie wiążącej decyzji uprawnionych mieszkańców Gminy M. , co do tego jak powinna postąpić Rada Miejska M. w kwestii głosowania nad propozycją zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części strefy przemysłowej w G. . W § 8 ust. 1 i 2 wskazano, że uchwalenie samej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest jednoznaczne z możliwością wybudowania określonego rodzaju zakładu w tym terenie. Plan miejscowy określa wyłącznie sposób zagospodarowania terenu na przyszłość. O tym, czy na danym terenie powstanie określonego rodzaju zakład przemysłowy, nie decyduje zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istota referendum została przedstawiona w paragrafie 9 ust. 1, w którym wskazano, że przedmiotem rozstrzygnięcia przez Radę Miejską M. jest ustalenie, czy w części strefy przemysłowej w G. będą mogły potencjalnie powstać zakłady o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Dalej uchwała zawiera wyjaśnienie przepisów płynących z ustawy Prawo ochrony środowiska.

Skarżąca wskazała, że pytanie zmierza do uzyskania swoistej opinii mieszkańców Gminy, co do sposobu rozstrzygnięcia spornej kwestii. Decyzja i tak byłaby podjęta przez Radę Miejską. Z uwagi na doniosłość zagadnienia radni, którzy głosowali przeciw zmianie planu informowali w mediach lokalnych, że zmienią swoje stanowisko, jeżeli mieszkańcy gminy w referendum wyrażą wolę powstania inwestycji. Przedmiotem pytania jest więc zasięgnięcie opinii przez Radę Miejską M., co do tego, czy w określonym kształcie ta zmiana ma zostać przyjęta bądź odrzucona, gdyż Rada dotychczas nie zajęła jednoznacznego stanowiska w sprawie. Elementem głosowania nie będą więc decyzje związane z konkretnymi zapisami projektu zmiany planu miejscowego. Będzie natomiast wyrażenie stanowiska przez mieszkańców dla Rady, gdyż ta samodzielnie nie jest wstanie podjąć wiążącej decyzji i dlatego zwróciła się z pytaniem do mieszkańców gminy. Nie następuje więc żadna ingerencja w uprawnienia kogokolwiek, tak jak nie występuje głosowanie nad zapisami projektu uchwały dotyczącej planu miejscowego, gdyż to głosowanie należy do wyłącznej kompetencji Rady.

Z treści pytania wynika, że chodzi o zasięgnięcie opinii przez Radę (bo to Rada wystąpiła z inicjatywą referendum i to Rada nie jest wstanie zająć wiążącego stanowiska w sprawie). W przedmiotowej sprawie przez "uchwalenie" chodzić może przecież zarówno o pozytywne rozstrzygnięcie (za uchwaleniem), jak i negatywne (za odrzuceniem). W referendum mieszkańcy nie przyjmą uchwały, ani jej nie odrzucą. Wskażą jedynie Radzie, jak powinna postąpić w sprawie. Swoim głosowaniem mieszkańcy też w żaden sposób nie zmienią przeprowadzonej i zakończonej już procedury planistycznej. Postawione pytanie odpowiada więc na to co ma zrobić Rada Miejska, a nie jakie mają być zapisy w planie miejscowym, na co zdaje się wskazywać organ nadzoru.

Mając ostateczne stanowisko mieszkańców, nawet dotychczas przeciwni radni zostaliby zobligowani do zajęcia stanowiska zgodnego z wolą całej wspólnoty. Nie można przy tym pominąć, że organy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadziły wcześniej pełne postępowanie przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaplanowane referendum miało być ostatnim przewidzianym przez prawo instrumentem pozwalającym uzyskać opinię wszystkich mieszkańców i zobligowanie radnych do podjęcia decyzji odpowiadającej tej opinii. Z punktu widzenia zasad legislacji nie można dopuścić do sytuacji, w której Rada nie podejmuje wiążącej decyzji (nie przyjmuje lub nie odrzucona uchwały), a sam projekt uchwały trafia do pewnego rodzaju próżni, w której będzie przebywał nie wiadomo jak długo. Prawidłową zasadą jest ta, że organ wypowiada się wiążąco, a więc za przyjęciem lub odrzuceniem określonego projektu uchwały. Sytuacja, w której Rada "dzieli się" po równo w głosowaniach i nie może zająć wiążącego stanowiska powinna tym bardziej być oceniana jako istotna okoliczność dla przeprowadzenia referendum gminnego.

Przechodząc dalej Rada wskazała, że projekt uchwały był w dacie wydawania rozstrzygnięcia (10 lutego 2021 r.) dostępny i jest nadal dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce "Wybory/zgromadzenia" i dedykowanej grupie "Referendum gminne -marzec 2021". W tej części BIP dostępne są (skumulowane w jednym miejscu) wszystkie materiały związane z referendum gminnym, podobnie jak każdorazowo jest to czynione przy każdych wyborach powszechnych oraz referendach ogólnokrajowych. Do tego miejsca publikacji odsyłają też wszelkie komunikaty kierowane do mieszkańców przez Urząd Miasta i Gminy w M..

Końcowo Rada podniosła, że organ nadzoru wskazał, iż wydał orzeczenie na podstawie przepisów, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Art. 17 u.r.l. dotyczy referendum przeprowadzanego na wniosek mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast uchwała z dnia [...] stycznia 2021 r. została wydana na podstawie art. 9 u.r.l., czyli referendum przeprowadzone z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadza się przy tym do powołania dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ nadzoru nie dostrzegł jednak, że stany faktyczne, które legły u podstaw tych orzeczeń, nie przystają do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o turnusach publicznych. Na tym więc ostatnim etapie rada posiada ustawowe obowiązki, których wypełnienie jest konieczne do podjęcia ważnej uchwały w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc zasadny zarzut skarżącego, iż w niniejszej sprawie cała procedura planistyczna została już w pełni zrealizowana, a tym samym, że wyrok cytowany przez Wojewodę dotyczy innego stanu faktycznego.

Dalej wskazano, że pytanie referendalne zostało tak skonstruowane, iż zakończenie procedury referendalnej wynikiem rozstrzygającym obligowałoby Radę Miejską M. do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przed podjęciem takiej uchwały rada musi dokonać określonych prawem czynności. Taki wynik referendum prowadziłby zatem do pominięcia tego etapu procedury. Rada zobligowana byłaby (zgodnie z przyjętym przez skarżącego założeniem, iż wynik referendum byłby obligujący - vide § 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie wyjaśnienia istoty referendum gminnego zarządzonego na dzień [...] marca 2021 r.) do przyjęcia uchwały bez względu na sposób rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Powyższe byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podkreślono także, że posiadane przez gminę władztwo planistyczne jest nie tylko uprawnieniem gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, ale jest również jej obowiązkiem. Wykonywanie tego władztwa nie jest nieograniczone i wiąże się z przeprowadzeniem złożonej procedury, a przede wszystkim z podejmowaniem takich rozstrzygnięć, które będą wynikiem starannie przeprowadzonego procesu ważenia interesu prywatnego i publicznego. Jest to zadanie, które gmina wykonuje samodzielnie, a za podjęte rozstrzygnięcia ponosi pełną odpowiedzialność. Nie można zatem pominąć kwestii wpływu merytorycznego rozstrzygnięcia takiego referendum na późniejsze decyzje planistyczne podejmowane przez organy gminy.

Odpowiadając na zarzut skarżącego wskazano, że na stronie 2 rozstrzygnięcia nadzorczego (akapit 2) omyłkowo powołano art. 17 ust. 1 zamiast art. 9 ust. 1 ustawy. Wyżej wymieniona oczywista omyłka nie miała jednak wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie są bowiem bezsporne.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że skoro w pytaniu referendalnym zawarte jest odesłanie do sesji, która odbyła się w dniu [...] grudnia 2020 r., to logicznym byłoby, aby wśród zamieszczonych tam materiałów znajdował się projekt uchwały mającej być przedmiotem referendum. Z niewiadomych jednak względów wśród tych materiałów takiego projektu uchwały nie było. W złożonej skardze podniesiono, że projekt tej uchwały został zamieszczony w innym miejscu, tj. w zakładce "Informacje" ("Wybory/Zgromadzenia"). Jak jednak wynika z przedłożonych przez skarżącego wydruków projekt przedmiotowej uchwały został opublikowany w dniu [...] lutego 2021 r., a więc niemal trzy tygodnie po dniu podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum. Trzeba mieć również na uwadze, iż referendum zostało zaplanowane na dzień [...] marca 2021 r., tak więc czas pomiędzy dniem zamieszczenia tego projektu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a dniem na który zaplanowane zostało referendum nie jest znaczny.

Za całkowicie niezasadny uznano argument skarżącego, że Rada Miejska M. nie poddała pod referendum sprawy dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przedmiotem referendum jest zasięgnięcie opinii przez Radę Miejską M. co do tego, czy w określonym kształcie ta zmiana ma zostać przyjęta bądź odrzucona. Skoro pytanie referendalne ma sprowadzać się do odpowiedzi na pytanie "czy Rada Miejska M. powinna uchwalić zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. - obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]) w wersji będącej przedmiotem obrad Rady na sesji [...] grudnia 2020 r.?", to w istocie dotyczy ono zmiany obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ta bowiem kwestia była przedmiotem obrad na sesji w dniu [...] grudnia 2020 r. Za całkowicie niezrozumiałe należy uznać stwierdzenie zamieszczone na stronie 7 (akapit 5) skargi, iż pod pojęciem "uchwalenie" należy rozumieć zarówno pozytywne rozstrzygniecie (za uchwaleniem), jak i negatywne (za odrzuceniem). Uchwała zostaje bowiem uchwalona (wchodzi do obrotu prawnego) jedynie wtedy, gdy uzyska wymaganą przepisami prawa liczbę głosów ją popierających. Należy również zauważyć, że jeśli w opinii Rady pod pojęciem "uchwalić" należy rozumieć zarówno głosy "za uchwaleniem" jak i "za odrzuceniem" uchwały to prowadzi to do wniosku, iż pytanie referendalne jest całkowicie niejasne, gdyż udzielenie na nie odpowiedzi twierdzącej ("tak") mogłoby być rozumiane jako głos oddany zarówno "za uchwaleniem" jak i za "odrzuceniem" uchwały.

Co więcej, Rada Miejska M. na sesji z dnia [...] lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyjaśnienia istoty referendum gminnego zarządzonego na dzień [...] marca 2021 r. Na mocy § 6 tej uchwały Rada wskazała, że "istotą referendum gminnego zarządzonego na dzień [...] marca 2021 r. jest uzyskanie wiążącej decyzji uprawnionych mieszkańców Gminy M. , co do tego jak powinna postąpić Rada Miejska M. w kwestii głosowania nad propozycją zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części strefy przemysłowej w G.". Z powyższego zapisu wynika zatem, że w ocenie Rady rozstrzygający wynik referendum będzie przybierać walor wiążącej Radę decyzji. Tymczasem na stronie 7 skargi (akapit 4 i 5) wskazano, że pytanie (w domyśle referendalne) zmierza do uzyskania swoistej opinii mieszkańców Gminy, co do sposobu rozstrzygnięcia spornej kwestii. Tym samym kwestia charakteru tego referendum, tj. czy jest to referendum o charakterze opiniodawczym, czy też o charakterze wiążącym wydaje się być nierozstrzygnięta nawet dla samego organu gminy. Tym bardziej kwestia ta może wydawać się zawiła i niezrozumiała dla osób uprawnionych do udziału w głosowaniu, które to osoby w zasadniczej części nie posiadają w tym zakresie specjalistycznej wiedzy.

Odnosząc się zaś do podnoszonej w skardze kwestii braku możliwości zajęcia stanowiska przez Radę w kwestii uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. - obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]) stwierdzono, że brak uzyskania wymaganej liczby głosów dla projektu uchwały poddanej pod głosowanie oznacza, iż dana uchwała nie została uchwalona, a więc nie weszła do obrotu prawnego. Tym samym w taki też sposób organ uchwałodawczy zajął stanowisko w przedmiotowej kwestii. W ocenie organu nadzoru brak jest zatem jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego jak i prawnego przedmiotowej sprawy. Żaden obecnie obowiązujący przepis nie zobowiązuje Rady Miejskiej M. do podjęcia uchwały zmieniającej aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Instytucja referendum nie powinna być wykorzystywana w celu przeforsowania danego projektu uchwały w sytuacji, gdy nie może on uzyskać wystarczającego poparcia w radzie, tj. wystarczającej ilości głosów koniecznych do jego uchwalenia. Referendum nie powinno być również wykorzystywane w sytuacji, gdy organy gminy z różnych względów są niezdolne do wykonywania swoich zadań.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. pełnomocnik organu wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. Rada Miejska M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. – obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego, z powodu istotnego naruszenia prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – i okoliczność ta nie była kwestionowana przez Radę Miejską M. – wskazana na wstępie uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] stycznia 2021 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy Gmina zdecydowała o przeprowadzeniu referendum gminnego ustalając treść pytania referendalnego: "Czy Rada Miejska M. powinna uchwalić zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. – obręb G. (część strefy przemysłowej, dz. nr [...]), w wersji będącej przedmiotem obrad Rady na sesji [...] grudnia 2020 r.?". W ocenie organu nadzoru wskazana uchwała jest niezgodna z prawem w zakresie pytania referendalnego, a tym samym przedmiotu tego referendum.

Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz w odpowiedzi na skargę, co musiało skutkować oddaleniem skargi.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że na mocy art. 2 ust. 1 u.r.l., w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki (pkt 1), co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (pkt 2) oraz w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (pkt 3).

Jak już wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wyznaczone w powołanym przepisie ramy ogólnej kompetencji organów samorządowych, przez swą jedynie pozorną jednoznaczność, budzą szereg wątpliwości. Zauważyć bowiem należy, że przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu oznaczałoby, że przedmiotem referendum lokalnego może stać się każda sprawa mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki samorządowej. Pozwoliłoby to na przyjęcie wniosku, że referendum lokalne jest normalnym sposobem sprawowania władzy oraz administrowania sprawami lokalnymi, a zatem stać się może podstawową i stałą formą sprawowania władzy, co podważałoby sens powoływania organów stanowiących i wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 344/14 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie zauważył organ nadzoru sprawa dotycząca uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w zakresie zadań własnych gminy określonych w art. 7 u.s.g. Jak bowiem przyjęto w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Tym niemniej zasadnie wskazano, że konkretyzacja zadania związanego ze sprawami ładu przestrzennego następuje w przepisach ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa w szczególności instrumenty prawne służące wykonaniu tych zadań. Do wyłącznej kompetencji rady gminy w tym zakresie należy więc podejmowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwały o przyjęciu tegoż studium, uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku podejmowanych prac planistycznych ustawa ta, przyjmując otwartą formułę przyjmowania wniosków do planu miejscowego, jak też przewidując możliwość wpływania na treść planu przez lokalne społeczeństwo w toku dyskusji publicznej nad proponowanymi rozwiązaniami oraz przyznając uprawnienie do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, zapewnia udział czynnika społecznego w kształtowaniu polityki przestrzennej. Powyższe rozwiązania pozwalają na wyrażenie rzeczywistej woli mieszkańców danej gminy w procesie kształtowania polityki przestrzennej, na wielu jej etapach. Wobec tego uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego.

Organ uchwałodawczy gminy, jakim jest Rada Miejska M., został powołany dla realizacji powierzonych mu zadań w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty gminnej. Przy czym jego pierwszoplanowym obowiązkiem w tym zakresie jest działanie na podstawie i w granicach prawa - o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest zasadne odwoływanie się do społeczności lokalnej z pytaniem, od którego ma zależeć realizacja omawianego powyżej uprawnienia organu uchwałodawczego. Społeczność lokalna nie może zastępować Rady Miejskiej w realizacji przyznanych jej ustawowo uprawnień i podejmować się załatwienia sprawy, która z mocy ustawy została jej powierzona. Społeczność lokalna nie jest legitymowana do wyrażania swojej woli w kwestii realizacji przez Radę przysługujących jej kompetencji. Co prawda zgodnie z art. 170 Konstytucji RP członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego, to należy zwrócić uwagę, że według art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Zarządzanie przez mieszkańców gminy jej zadaniami, choćby w jednej dziedzinie tych zadań (np. w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego), stanowiłoby odejście od konstytucyjnej zasady. Mając na uwadze ustawowe rozgraniczenie "wykonywania zadań" i "decydowania o sprawach", nie można przedmiotem referendum lokalnego uczynić określania kierunków działania organów gminy w sposób wyrażony w pytaniu.

Przyjęta wyżej wykładnia prawa nie stanowi przy tym o naruszeniu art. 170 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02 zawarł takie stwierdzenia, z których wynika, że przewidziane w tym przepisie prawo nie ma charakteru absolutnego. Wskazał bowiem, że "zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji bezpośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych j.s.t.; zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna" oraz że "mieszkańcy mogą wyrażać swą wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań." W związku z tym ostatnim stwierdzeniem należy zauważyć, że planowanie przestrzenne jest stałym, powtarzalnym i bieżącym wykonywaniem zadań przez organy gminy. Co do zasady następuje ono poprzez uchwalanie studium i planów miejscowych, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem wykładnia prawa, która prowadzi do wyłączenia w tego rodzaju sprawach możliwość przeprowadzenia referendum, nie jest sprzeczna z Konstytucją RP (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1709/16).

Wadliwy jest przy tym argument Rady Miejskiej, jakoby Rada wystąpiła do mieszkańców jedynie o wyrażenie opinii, a przez "uchwalenie" można rozumieć zarówno pozytywne rozstrzygnięcie (uchwalenie), jak i negatywne (odrzucenie). W uzasadnieniu do spornej uchwały Rada jasno wskazała, że z uwagi na fakt, że nie jest wstanie zająć stanowiska dotyczącego uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przyjąć lub odrzucić projektu uchwały), koniecznym stało się odwołanie do woli samych mieszkańców gminy M. , tak aby to oni mogli wskazać, jaką decyzję Rada powinna – w ich mniemaniu podjąć. Jeśli przy tym weźmie się pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 65 u.r.l. jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji, można jednoznacznie stwierdzić, że zagłosowanie przez mieszkańców za uchwaleniem zmiany planu prowadziłoby do jego uchwalenia, natomiast zagłosowanie przeciwko prowadziłoby do odrzucenia projektu uchwały w przedmiocie zmiany planu przez radnych.

Rozważania te potwierdza zresztą w całości treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] lutego 2021 r., w której wskazano, że uprawnieni wyborcy w referendum gminnym zarządzonym na dzień [...] marca 2021 r. będą udzielać odpowiedzi na pytanie w następujący sposób: TAK – wówczas, gdy wyborca będzie chciał, aby Rada Miejska M. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części strefy przemysłowej w G. albo NIE – wówczas, gdy wyborca nie będzie chciał, aby Rada Miejska M. uchwalała zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części strefy przemysłowej w G. (§ 2 pkt 1 i 2). W § 5 wskazano przy tym, że jeżeli referendum gminne zarządzone na dzień [...] marca 2021 r. zakończy się wynikiem rozstrzygającym (czyli zostanie zachowane kworum i za jedną z odpowiedzi zostanie oddanych więcej niż połowa ważnych głosów spośród wszystkich ważnie oddanych głosów w referendum – uw. Sądu), to wówczas Rada Miejska M. będzie zobowiązana niezwłocznie podjąć czynności w celu realizacji wskazania dokonanego przez mieszkańców Gminy M. .

Tymczasem jak słusznie wskazał organ nadzoru, posiadane przez gminę władztwo planistyczne jest nie tylko uprawnieniem gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, ale jest również jej obowiązkiem. Wykonywanie tego władztwa nie jest nieograniczone i wiąże się z przeprowadzeniem złożonej procedury, a przede wszystkim z podejmowaniem takich rozstrzygnięć, które będą wynikiem starannie przeprowadzonego procesu ważenia interesu prywatnego i publicznego. Jest to zadanie, które gmina wykonuje samodzielnie, a za podjęte rozstrzygnięcia ponosi pełną odpowiedzialność. Nie można zatem pominąć kwestii wpływu merytorycznego rozstrzygnięcia takiego referendum na decyzje planistyczne podejmowane przez organy gminy.

Nie sposób przy tym uznać, aby instytucja referendum lokalnego, czyli forma bezpośredniego sprawowania władzy przez obywateli, umożliwiała zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ważenie interesu prywatnego i publicznego. Tym bardziej, iż w niniejszej sprawie zarówno skutki finansowe jaki i skutki o charakterze ekologiczno - środowiskowym, które mogą wystąpić na skutek lokalizacji planowanej inwestycji (przedmiotem rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy w części strefy przemysłowej w G. będą mogły potencjalnie powstać zakłady o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii), do której konieczne jest właśnie podjęcie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą być trudne do przewidzenia, a tym samym rozważenia przez osoby uprawnione do udziału w referendum. Jest to niemożliwe chociażby z tego powodu, że zdecydowana większość głosujących nie dysponuje wiedzą na temat stanu faktycznego i prawnego przedmiotu głosowania jakim jest w tym zakresie plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie będą w stanie zidentyfikować poszczególnych interesów prywatnych.

Wbrew stanowisku Gminy, na powyższą konkluzję nie ma wpływu fakt, że sporna uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została poprzedzona stosowną procedurą planistyczną. To ostatecznie Rada Gminy decyduje bowiem, czy uchwali plan miejscowy (lub jego zmianę). Na mocy art. 20 ust. 1 u.p.z.p. musi wcześniej stwierdzić, że nie narusza on ustaleń studium, a także rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Społeczność lokalna ma natomiast możliwość wypowiedzenia się co do kwestii objętych projektem planu w toku dyskusji publicznej oraz zgłaszając uwagi do projektu (art. 17 pkt 9 i art. 18 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd w składzie orzekającym w całości zgodził się również z organem nadzoru w kwestii nieprawidłowego sformułowania pytania referendalnego. Warunkiem przeprowadzenia referendum, w świetle art. 9 ust. 2 pkt 1 u.r.l., jest bowiem prawidłowo sformułowana treść pytania poddawanego pod głosowanie, z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Pytanie referendalne musi zatem zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2988/13). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie wskazano sposobu, czy też miejsca, w którym można zapoznać się z pełnym tekstem projektu uchwały, która była przedmiotem obrad sesji Rady w dniu [...] grudnia 2020 r.

Nadto, skoro w pytaniu Rada Gminy odniosła się do wersji planu będącej przedmiotem obrad Rady na sesji [...] grudnia 2020 r., projekt uchwały winien znajdować się wśród materiałów dotyczących sesji XXIX Rady Miejskiej M., która odbyła się w dniu [...] grudnia 2020 r., tak aby członkowie społeczności lokalnej z łatwością mogli zapoznać się z jej treścią. Choć w złożonej skardze podniesiono, że projekt tej uchwały został zamieszczony w innym miejscu, tj. w zakładce "Informacje" ("Wybory/Zgromadzenia"), zauważenia wymaga, że projekt przedmiotowej uchwały został dodany na stronę w dniu [...] lutego 2021 r. (k. 21 akt sąd.), a więc niemal trzy tygodnie po dniu podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum. Tymczasem, jak słusznie zauważył organ nadzoru, referendum zostało zaplanowane na dzień [...] marca 2021 r., tak więc czas pomiędzy dniem zamieszczenia tego projektu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a dniem na który zaplanowane zostało referendum nie był znaczny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] maja 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).