Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 lutego 2024 r. nr K-GN-4.7581.2.2024.AG w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.

1. Decyzją z 27 grudnia 2023 r., nr GN.683.8.2020/2023.I Starosta S. (dalej "Organ I instancji") ustalił odszkodowanie w wysokości 37 196 zł, na rzecz dotychczasowego właściciela H. K. (dalej przywoływana jako: "Strona", "Skarżąca"), za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0358 ha, powstałą z podziału działki nr [...] o pow. 0,1498 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym D. , gmina D. , która została przejęta na rzecz Gminy D. , na podstawie decyzji Starosty S. nr 215/2019 z dnia 23 kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylonej w części decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 lutego 2020 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2020 r. Jednocześnie Organ I instancji nie powiększył ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w związku z niespełnieniem warunków ustawowych, oraz zobowiązał do wypłaty odszkodowania Wójta Gminy D. , w imieniu Gminy D. jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

2. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (dalej: "EKPCz") oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanego w Paryżu 20 marca 1952 r. (dalej: "Protokół 1 do EKPCz"), art. 21, art. 64 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, art. 154 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ten sposób, że:

- ustalono odszkodowanie na podstawie transakcji drogowych, podczas gdy wywłaszczona nieruchomość - niezależnie od jej formalnego przeznaczenia - stanowiła faktycznie i funkcjonalnie nieruchomość budowlaną - mieszkaniową, w taki sposób funkcjonowała w obrocie i taka jest jej wartość, przez co doszło do naruszenia prawa do poszanowania mienia Skarżącej,

- zakwestionowana decyzja i operat szacunkowy odnoszą się do uchwały Rady Gminy D. Nr [...] z dnia 30 czerwca 2005 r., a projekt przebudowy ulic powstał dopiero w 2017 r. i do tego czasu na żadnych planach ani mapach nie uwidaczniano finalnych granic inwestycji, a te okazały się większe niż przed 2017 r., przez co doszło do naruszenia prawa do właściwego, swobodnego i pełnego dysponowania mieniem w postaci całej nieruchomości, z której po podziale została wyodrębniona działka,

- błędnie zinterpretowano art. 1 Protokołu 1 do EKPCz i ww. przepisy Konstytucji, a w konsekwencji naruszono prawo strony do słusznego odszkodowania oraz jej prawo własności w wyniku ustalenia należnego odszkodowania na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją i art. 1 Protokołu.

Ponadto Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, podczas gdy miały one na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej w kontekście praw konstytucyjnych oraz praw człowieka opisanych w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

3. Decyzją z dnia 15 lutego 2024 r., nr K-GN-4.7581.2.2024.AG, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 334 ze zm.) - dalej "u.g.n.", w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.) – dalej przywoływanej jako "specustawa drogowa" Wojewoda Zachodniopomorski (dalej "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z dnia 27 grudnia 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji przedstawił przebieg postępowania oraz przytoczył znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy u.g.n., specustawy drogowej oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) - dalej "rozporządzenie". Organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy został w niniejszej sprawie sporządzony 27 listopada 2023 r. na podstawie ww. rozporządzenia, które weszło w życie 9 września 2023 r., a nie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a więc podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów, nie jest uzasadniony.

Z uzasadnienia decyzji Organu II instancji jak i akt administracyjnych sprawy wynika w szczególności, że w dniu 23 kwietnia 2019 r. Starosta S. wydał decyzję nr 215/2019, znak: BS.6740.159.2018.V o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "decyzja zrid"), w trybie specustawy drogowej, uchyloną w części decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 lutego 2020 r., znak: AP-2.7840.118-13.2018.PZ. Decyzja Wojewody została sprostowana postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2020 r., znak: AP-2.7840.118-18.2019.PZ.

Powyższa decyzja zezwoliła na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ul. [...], ul. [...] oraz części ul. [...] w [...] D. wraz z rozbudową sieci kanalizacji deszczowej, remontem sieci wodociągowej, przebudową sieci teletechnicznej, przebudową sieci elektroenergetycznej, rozbudową oświetlenia ulicznego", m.in. na nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym D. , gmina D. , oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0358 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,1498 ha.

Na podstawie księgi wieczystej nr [...] Organ I instancji ustalił, że nieruchomość ta na dzień wydania decyzji zrid stanowiła własność Skarżącej.

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 20 października 2020 r. ustalono, że działka jest niezabudowana, podmokła, porośnięta trzciną, krzakami, są na niej pozostałości po ogrodzeniu, słupki betonowe bez wartości użytkowej, jest to teren nieużytkowany. Ustalenia oględzin dokumentuje protokół.

Jak wynika z pisma Wójta Gminy D. z dnia 15 grudnia 2021 r., działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D. ustanowionego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 30 czerwca 2005 r. położona jest na terenie oznaczonym symbolem KL – drogi publiczne klasy drogi lokalnej.

Podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 16 marca 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym stwierdzono, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 31 080 zł. W tym wartość rynkowa gruntu 30 690 zł, a wartość części składowych 390 zł.

W dniu 28 kwietnia 2022 r. wpłynęło pismo Skarżącej w którym podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy bezkrytycznie przyjął, iż cała wywłaszczona nieruchomość ma przeznaczenie drogowe i w konsekwencji wyceny dokonał w oparciu o transakcje nieruchomości drogowych, co jest zasadniczym błędem. Zdaniem Skarżącej wywłaszczona nieruchomość to grunty budowlane. Zastrzeżenia do operatu szacunkowego zgłosił także pełnomocnik skarżącej w pismach z dnia 10 maja i 30 maja 2022 r.

W dniu 2 czerwca 2022 r. w Organie I instancji odbyła się rozprawa administracyjna w której uczestniczyła Skarżąca z pełnomocnikiem oraz rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął drogowe przeznaczenie nieruchomości wskazując, że dokumenty w tym zakresie są spójne. W odniesieniu do przedłożonych aktów notarialnych rzeczoznawca stwierdził, że dotyczą one innych nieruchomości niż przedmiot wyceny, o innym przeznaczeniu i innych cechach rynkowych. Rzeczoznawca podtrzymał sporządzony operat. Skarżąca przyjęła argumentację dotyczącą stanu prawnego nieruchomości, jednak niezależnie od przeznaczenia w planie miejscowym, w Jej ocenie, wartość wywłaszczonej nieruchomości to ok. 250 zł/m2. Zdaniem Skarżącej przedłożone akty notarialne dotyczą nieruchomości podobnych do nieruchomości wywłaszczonej. Pełnomocnik Gminy D. oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń do operatu. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r. Organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego pełnomocnika Skarżącej z dokumentów przedłożonych przez stronę przy pismach z dnia 27 kwietnia 2022 r. i 30 maja 2022 r.

Starosta S. decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. ustalił odszkodowanie w kwocie 31 080 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji budynków jako działka nr [...] która z mocy prawa przeszła na własność Gminy D. , ale po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 27 października 2022 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, Organ odwoławczy wskazał na liczne nieścisłości w operacie szacunkowym.

Po zwrocie akt, pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. Organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o poprawę operatu bądź złożenie stosownych wyjaśnień w zakresie nieścisłości i omyłek pisarskich, dostrzeżonych przez Organ odwoławczy. Rzeczoznawca udzielił stosownych wyjaśnień.

Decyzją z dnia 23 marca 2023 r. Starosta S. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, ale Organ odwoławczy decyzją z dnia 6 września 2023 r. uchylił tę decyzję i ponownie przekazał sprawę organowi I instancji, ponieważ Starosta nie dokonał właściwej oceny operatu szacunkowego z 27 stycznia 2023 r. co do zgodności z przepisami prawa i stanem faktycznym, poprzez nie zastosowanie się do zaleceń Organu odwoławczego który wskazywał na konieczność wyjaśnienia kwestii nawierzchni (asfaltu).

Pismem z dnia 30 października 2023 r. Organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy o sporządzenie nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem wszystkich części składowych działki.

W operacie szacunkowym z dnia 27 listopada 2023 r. wartość nieruchomości oznaczonej działką nr [...] została określona na łączną kwotę 37 196 zł, w tym wartość gruntu 33 849 zł i wartość części składowych 3 347 zł.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. Organ I instancji ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość w kwocie 37 196 zł.

Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że decyzja Organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 12 ust 5 specustawy do ustalenia wysokości i wpłaty odszkodowania stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z art. 18 ust. 1 wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W myśl art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości do celów odszkodowania ustala się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania, określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W sprawie szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2003 r. w sprawie wyceny nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że przystępując do wyceny nieruchomości dla celów odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie specustawy drogowej pod drogi publiczne należy mieć na uwadze przepisy tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2003 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Treść tych przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 49 rozporządzenia, zobligowany jest do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jak wskazał Organ, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraźnie obliguje rzeczoznawcę do określenia czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje jej zwiększenie, czy też nie.

W operacie szacunkowym z dnia 27 listopada 2023 r. biegły wskazał, że przy badaniu przeznaczenia nieruchomości rzeczoznawcę majątkowego obowiązują przepisy u.g.n. (w szczególności art. 154 ust. 2 i 3), które stanowią, że podstawowym źródłem informacji dla celu ustalenia przeznaczenia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku powyżej wskazanych dokumentów uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania terenu.

Działka na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położona była na terenie, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb C.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B.: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb K.: nr ew. [...], [...], [...], obręb Z.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (Dz. Urz. Woj. Zach., z 2006 r., nr [...], poz. 1815) działka jest położona na terenie oznaczonym symbolem KL – drogi publiczne klasy lokalnej.

Jak podniósł Organ II instancji, w sprawie zastosowanie znajduje art. 154 ust. 1 u.g.n. wobec objęcia nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego. Fakt ten przesądza o tym, że rzeczoznawca nie był legitymowany do uwzględnienia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Rzeczoznawca badając przeznaczenie wycenianej nieruchomości, ustalone zgodnie z art. 154 u.g.n., stwierdził, że jest ono tożsame z celem wywłaszczenia. Przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 49 ust. 1. Odczytywać go należy w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca, rzeczoznawca majątkowy zamieścił bowiem w operacie bazę transakcji działkami drogowymi na rynku regionalnym) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wycen) i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Organ II instancji zauważył, że w celu określenia wartości gruntu rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości przeznaczonych i nabywanych pod drogi. Na rynku lokalnym, obejmującym obszar gminy wiejskiej D., rzeczoznawca nie odnotował żadnej transakcji dotyczącej nieruchomości przeznaczonych pod drogi, wobec tego poszerzył obszar badania początkowo czasowo, a następnie również obszarowo o powiaty nadmorskie województwa zachodniopomorskiego, czyli powiat sławieński, koszaliński, kołobrzeski, i gryficki. Z uwagi na małą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, biegły analizą objął okres dłuższy niż dwa lata. Analiza objęła lata 2019-2023 z uwagi na znikomą liczbę transakcji dotyczących nieruchomości podobnych oraz konieczność zbadania zmiany cen na skutek upływu czasu. Analizą objęto transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezbudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne, zawierane na postawie umów notarialnych, z których wyeliminowano transakcje o cenach znacznie odbiegających od średnich cen nieruchomości gruntowych oraz te zawarte w szczególnych warunkach, których nie sposób zinterpretować jednoznacznie, a także których nie można uznać za transakcje rynkowe. Analiza przyjętego rynku wskazała 13 transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, których ceny zawierały się w granicach 43,97 zł/m2 do 121,26 zł/m2. Rzeczoznawca podkreślił, że tak duża rozpiętość cenowa gruntów nabywanych pod drogi jest spowodowana specyfiką tego typu rynku i jest znacznie wyższa niż w przypadku gruntów o innym przeznaczeniu. Biegły nie stwierdził istotnej zmiany cen na skutek upływu czasu. Zasadniczy wpływ na cenę nieruchomości na badanym rynku miały takie cechy jak: charakter miejscowości (30%), lokalizacja (30%), sąsiedztwo (40%). Po skorygowaniu wartości wybranych, najbardziej podobnych nieruchomości, wartość 1 m2 gruntu została oszacowana na kwotę 94,55 zł. Wartość gruntu została określona na kwotę 33 849 zł. Wartość odtworzeniowa części składowych (8 słupków betonowych) została określona na kwotę 438 zł, a wartość nawierzchni asfaltowej na kwotę 2 909 zł. Ostateczną wartość nieruchomości wywłaszczonej biegły wycenił na kwotę 37 196 zł.

Zarzuty Strony dotyczące operatu szacunkowego Organ II instancji uznał za niezasadne. Z treści operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca, określając wartość nieruchomości, poprawnie ustalił stan nieruchomości i zastosował prawidłową normę materialnoprawną.

Zdaniem Organu operat szacunkowy z 27 listopada 2023 r. został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi ustawie – u.g.n. oraz w rozporządzeniu. W operacie przedstawiono sposób dokonania wyceny nieruchomości tzn. określono przedmiot, zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalnoprawne oraz źródła danych o nieruchomościach, ustalono daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisano stan nieruchomości, wskazano przeznaczenie nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazano rodzaj określonej wartości, wybór podejścia i metody, przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny, ponadto załączono istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu.

Mając na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji zrid objęta była m.p.z.p. i przeznaczona pod tereny dróg publicznych klasy drogi lokalnej, za niezasadny Organ II instancji uznał zawarty w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia wyceny wartości nieruchomości, przyjmując, że nieruchomość stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. Organ zaznaczył, że nawet gdyby uznał, że zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, nie mógłby zlecić rzeczoznawcy majątkowemu nowej wyceny, gdyż sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), a więc z zagwarantowaniem stronom prawa do oceny operatu przez organy obu instancji. Wojewoda stwierdził, iż nie ma obowiązku powołania nowego rzeczoznawcy w celu sporządzenia kolejnego operatu, w sytuacji gdy w ocenie Organu operat nie zawiera wadliwości, które pozbawiałyby go wartości dowodowej, a jedynie nie odpowiada oczekiwaniom strony. Nie było przeszkód aby dowód taki został złożony przez stronę i wówczas podlegałby ocenie przez organ.

Jak podkreślił Organ II instancji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są zarzuty Strony dotyczące zakresu i planowania inwestycji przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie ww. decyzji zrid. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość może odpowiadać wyłącznie jej wartości rynkowej, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W odszkodowaniu nie może zostać uwzględniona okoliczność, że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości utraciła wartość. Obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej nie podlega regulacjom administracyjnoprawnym i może być dochodzone jedynie na drodze cywilnej. Wobec powyższego za niezasadny Organ II instancji uznał zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, mających na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej.

Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 1 Konwencji, art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji oraz art. 21, art. 64 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Argumentował bowiem, że "słuszne odszkodowanie" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP różni się od odszkodowania pełnego, odpowiadającego przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania. Jednoznaczną w swojej treści zasadą polskiego prawa wywłaszczeniowego jest, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie właściciel wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Zasada ta wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości. Postanowienia z art. 1 ww. Protokołu nr 1 wyznaczające granice ingerencji państwa w prawo własności, nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Organ II instancji zauważył, że Organ I instancji w kwestionowanej odwołaniem decyzji orzekł o niepowiększaniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w związku z niespełnieniem warunków określonych w art. 18 ust. 1e, tj. wydanie nieruchomości . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strony nie przedstawiły w tym zakresie dowodów. W powyższym zakresie Strona odwołująca się nie złożyła zastrzeżeń. W sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości nie została uzewnętrzniona inwestorowi w tym terminie przez właściciela nieruchomości. Wobec powyższego zasadnie nie dokonano powiększenia odszkodowania o 5% - stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Według Organu II instancji, Organ I instancji uwzględnił wskazania Organu odwoławczego, zawarte w ww. decyzji z 6 września 2023 r. Organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu określającego wartość przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem wszystkich jej części składowych według stanu na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej, w konsekwencji czego biegły sporządził operat z dnia 27 listopada 2023 r.

4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Organu II instancji z 15 lutego 2024 r. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji z 27 grudnia 2023 r. i zobowiązanie Organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy i wytyczne w zakresie wykładni przepisów, jak w podniesionych zarzutach skargi. Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z wydruku ze strony internetowej Gminy D. na fakt tego, że Gmina D. jako sprzedawca posługuje się cenami rynkowymi zależnymi od rzeczywistej wartości nieruchomości, którą sprzedaje.

Kwestionowanej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.

a. art. 1 EKPCz oraz art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz, który, zapewnia prawo do poszanowania mienia w znaczeniu sensu largo w ten sposób, że stosując obowiązujące przepisy w postaci:

- art. 154 u.g.n., art. 156 u.g.n., § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 207.z późn. zm.), poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła z mocy prawa na Gminę D. w oparciu o wartości transakcji drogowych, a nie budowalnych, podczas gdy wywłaszczona nieruchomość - niezależnie od jej formalnego przeznaczenia - stanowiła faktycznie i funkcjonalnie nieruchomość budowlano - mieszkaniową, w taki sposób funkcjonowała w obrocie i taka jest jej wartość przez co doszło do naruszenia prawa poszanowania mienia skarżącej i znacznego zaniżenia wysokości przyznanego jej odszkodowania,

b. art. 1 EKPCz oraz art. 1 Prgotokołu 1 do EKPCz, który zapewnia prawo do poszanowania mienia w znaczeniu sensu largo w ten sposób, że zaskarżona decyzja i operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę odnoszą się do uchwały – m.p.z.p., natomiast sam projekt przebudowy ulic powstał dopiero w 2017 r. i do tego czasu na żadnych planach lub mapach nie uwidaczniano finalnych granic inwestycji, a te okazały się większe niż przed 2017 r., przez co doszło do naruszenia prawa do właściwego, swobodnego i pełnego dysponowania mieniem w postaci całej nieruchomości, z której po podziale została wyodrębniona działka wskazana w zakresie zaskarżenia,

c. art. 1 Protokołu 1 EKPCz oraz art. 21, art. 64 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa Skarżącej do słusznego odszkodowania, a także prawa własności w wyniku ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją oraz z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz,

d. art. 134 ust. 4 u.g.n., poprzez niezastosowanie wobec Skarżącej zasady korzyści, podczas gdy rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości powoduje zwiększenie jej wartości;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci :

a. art. 77 i art. 78 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń koniecznych dla wydania zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony postępowania administracyjnego z uwagi na brak zastrzeżeń ze strony Organu I instancji do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu, podczas gdy zawnioskowane dowody miały na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej opisanej w kontekście praw konstytucyjnych oraz praw człowieka opisanych w zarzutach, co w konsekwencji pozostawało w niezgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej,

b. art. 8 k.p.a., poprzez traktowanie nierówno interesu Skarżącej i Skarbu Państwa, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności oraz zaufania obywatela do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca uwypukliła, że rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości, a punktem odniesienia były wartości nieruchomości drogowych, tzn. tych już w chwili transakcji wykorzystywanych jako drogi. Autor operatu szacunkowego nie wziął jednak pod uwagę potencjału rynku lokalnego, który wzmacniało sąsiedztwo terenów o sporym nasileniu inwestycyjnym. Zdaniem Skarżącej, wskutek tego doszło do zaniżenia wartości należnego odszkodowania.

W ocenie Skarżącej należy mieć na uwadze rzeczywiste przeznaczenie i funkcję działki. Działka od zawsze była traktowana jak przeznaczona na cele mieszkaniowe.

W taki sposób właściciele gospodarowali tą działką i działkami sąsiednimi. Transakcje sprzedaży działek sąsiednich nie różnicowały działek na części o różnych wartościach. Cena 1 m2 w gruntu w D. wynosi ok. 250 zł i taka jest właściwa wartość, jak winna zostać przyjęta przez rzeczoznawcę. Skarżąca podkreśliła, że gdy Gmina występuje jako sprzedawca, operuje rzeczywistą rynkową wartością sprzedawanej nieruchomości. Na dowód Skarżąca powołała się na załączony do skargi wydruk oferty sprzedaży nieruchomości W związku z tym, Skarżąca nie zgadza się z zakwalifikowaniem działki do kategorii nieruchomości drogowych. Według Skarżącej, w sposób nieuprawniony nie zastosowano wobec niej zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że skoro działka przeznaczona jest pod tereny drogowe i została wywłaszczona pod budowę drogi, to nie ma potrzeby weryfikowania, czy nastąpiło w tym przypadku zwiększenie wartości tej działki. Skarżąca argumentowała dalej, że Organ nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonego przez Skarżącą faktu, iż operat sporządzony przez rzeczoznawcę nie bierze pod uwagę tego, że sam projekt przebudowy ulic powstał dopiero w 2017 r. i do tego czasu na żadnych mapach, ani planach nie uwidoczniono ostatecznych granic inwestycji, które okazały się znacznie większe niż przed 2017 r. Pomimo, że obecnie realizowana inwestycja drogowa została zawarta już m.p.z.p. z 2005 r., to jak wynika z przedstawionych przez Skarżącą w toku postępowania przed Organem I instancji dokumentów, projekt powstał w 2017 r. Do tamtej pory wszelkie dokumenty uzyskiwane z Gminy D. lub Starostwa S. nie miały naniesionego projektu drogi w granicach, w jakich czyni to projekt z 2017 r. Według projektu zakres inwestycji drogowej jest znacznie większy, aniżeli zakładano pierwotnie.

W opisanej sytuacji Skarżąca upatruje naruszenia art. 1 Protokołu 1 do EKPCz. Nie ze swej winy pozostawała w przeświadczeniu, że zakres terytorialny inwestycji będzie mniejszy aniżeli okazało się wraz z naniesieniem na mapy projektów z 2017 r. Jednocześnie zarówno Wójt, jak i Starosta powołują się na m.p.z.p. z 2005 r. W ten sposób, jak podkreśliła Skarżąca, powstał swoisty dualizm, w którym decyzje i działania bazują na akcie prawa miejscowego z 2005 roku, przy jednoczesnym pominięciu twierdzeń Skarżącej o działaniach i dokumentach, jakie miały miejsce po 2005 r. Skarżąca oraz właściciele sąsiednich działek gospodarowali nimi oraz czynili nakłady i inwestycje, nie wiedząc o finalnym przebiegu inwestycji drogowej. Zakres oraz kształt inwestycji został ujawniony dopiero po tym, jak w 2017 r. sporządzono jej finalny projekt i to właśnie stanowi naruszenie prawa do poszanowania mienia.

Konkretyzując zarzut dotyczący naruszenia art. 1 Protokołu 1 do EKPCZ, Skarżąca wskazała, że cel tego przepisu został wyjaśniony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie Marckx v. Belgia, w którym wskazano, że przez uznanie, iż każdy ma prawo do poszanowania mienia, art. 1 gwarantuje w istocie prawo własności. Samo pojęcie mienia ma znaczenie autonomiczne i nie jest ograniczone do własności rzeczy. Ingerencja w prawo własności jest zazwyczaj rezultatem decyzji władz administracyjnych. Może także wynikać z wyroków sądów lub - rzadziej - bezpośrednio z regulacji prawnych. Dochodzi do niej także wskutek działania podmiotów innych niż władze publiczne, np. osób prywatnych. Komisja stwierdziła, że można stawiać zarzut naruszenia art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, jeśli władze publiczne, choćby w małym stopniu, przyczyniły się do takiej ingerencji (M. Niwicki, Komentarz do art. 1 Protokołu 1 do EKPCz).

W wyroku Sporrong i Lónnroth przeciwko Szwecji Trybunał zwrócił uwagę, że przy ocenie, czy doszło do wywłaszczenia, nie należy się kierować wyłącznie względami formalnymi, bo Konwencja ma chronić zawarte w niej prawa w sposób rzeczywisty i skuteczny, ale wyjść poza znamiona zewnętrzne i zbadać rzeczywistą sytuację będącą przedmiotem zarzutu. W każdej sprawie należy więc zbadać, czy zakres ingerencji w korzystanie z mienia nie oznacza faktycznego pozbawienia własności. Troska o jej osiągnięcie wyraża się w całej strukturze art. 1 Protokołu 1 do EKPCz. W szczególności musi być zachowana rozsądna proporcja między zastosowanymi środkami i celem, który miał być realizowany za pomocą działań państwa, w tym prowadzących do odebrania jednostce jej mienia. W każdym przypadku zarzutu naruszenia tego artykułu Trybunał musi więc ocenić, czy w rezultacie działania władz lub ich bierności osoba występująca ze skargą nie musiała ponieść nieproporcjonalnego i nadmiernego ciężaru.

Zdaniem Skarżącej operat szacunkowy choć sporządzony zgodnie z przepisami narusza prawo do ochrony mienia gwarantowane przez Radę Europy EKPCz. Polska jest obowiązana do zagwarantowania swoim obywatelom, aby ich prawa człowieka, w tym prawo do ochrony mienia było respektowane, co nie znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji. Odebranie Skarżącej prawa własności nieruchomości bez zapłaty sumy pozostającej w rozsądnym stosunku do jej wartości uznaje się zazwyczaj za nieproporcjonalną ingerencję.

5. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., zwanej dalej: "specustawą drogową"), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe, następuje przy tym na podstawie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, zbiorze dokumentów czy też innych dokumentach potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości.

Na podstawie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jak wynika natomiast z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm., dalej przywoływana jako; "u.g.n.") ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). W świetle art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określają w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) – dalej "rozporządzenie.

Stosownie do § 49 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 49 ust. 2 rozporządzenia).

Jak wynika z § 49 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 49 ust. 4 rozporządzenia).

Stosownie do § 49 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

8. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać trzeba, iż jest bezsporne, że nieruchomość, której właścicielem była Skarżąca, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0358 ha, powstała z podziału działki nr [...] o pow. 0,1498 ha, położona w obrębie ewidencyjnym D. , gminie D. , na mocy ostatecznej decyzji Starosty z 23 kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylonej w części decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 lutego 2020 r., sprostowaną postanowieniem z 21 kwietnia 2020 r., została przejęta na rzecz Gminy D. , na potrzeby wydzielenia działki pod budowę drogi publicznej. Działka Skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 30 czerwca 2005 r. położona jest na terenie oznaczonym symbolem KL - drogi publiczne klasy drogi lokalnej.

Nie budzi wątpliwości w sprawie, że za przejętą nieruchomość (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej), należne Skarżącej odszkodowanie powinien ustalić starosta w drodze decyzji (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

Natomiast oś sporu w sprawie stanowi kwalifikacja nieruchomości Skarżącej przejętej na cele drogowe oraz następcze ustalenie odszkodowania na rzecz Skarżącej, na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego z 27 listopada 2023 r. Zdaniem Skarżącej, błędnie zastosowano w sprawie ww. przepisy, gdyż ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o wartości transakcji drogowych zamiast budowlanych.

W zaistniałym sporze Sąd uznaje prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz przyznaje trafność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wydanej decyzji.

9. Zdaniem Sądu, skoro Organy ustaliły, że wyceniana nieruchomość znajdowała się w planie miejscowym na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną klasy drogi lokalnej, to konsekwentnie prawidłowo uznały, że zastosowanie w sprawie znajdzie § 49 ust. 4 rozporządzenia. Należy przy tym zaznaczyć, że przeznaczenie części działki Skarżącej na ww. cel, nastąpiło w oparciu o m.p.z.p. w 2005 r., a więc na wiele lat przed podjęciem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (która została wydana w 23 kwietnia 2019 r.).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym wskazana wyżej regulacja, jako lex specialis, znajduje pierwszeństwo przed zasadą wynikającą z przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n. (tzw. zasadą korzyści) w przypadkach objętych hipotezą normy zawartej w § 49 ust. 4 rozporządzenia.

Analiza normy zawartej w tym przepisie, która przewiduje, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych prowadzi do wniosku, że w każdym takim przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ma ono pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości jest przepisem szczególnym także w stosunku do § 49 ust. 1 tego rozporządzenia. Odczytywać należy go zatem w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2460/19). Przez rynkową wartość nieruchomości - z uwzględnieniem specyfiki nieruchomości przeznaczonych pod drogi - należy rozumieć także wartość odszkodowań ustalaną przy przejmowaniu analogicznych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13).

Sąd orzekający zwraca uwagę, że jest poglądem dominującym obecnie w orzecznictwie przyjęcie (w związku z brzmieniem § 49 ust. 4 rozporządzenia), że w przypadku wywłaszczenia pod drogę publiczną nieruchomości, która na dzień wywłaszczenia przeznaczona była na cele drogowe możliwe i prawnie uzasadnione jest dokonanie jej wyceny na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2023 sygn. akt I OSK 1493/22).

Sąd wskazuje, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 184/19) w którym wskazano, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym podkreślano, że w świetle brzmienia § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, iż punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Tak rozumiany przepis aktu wykonawczego umożliwia realizację ustawowego obowiązku dokonania wyceny nieruchomości wywłaszczonych na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania czyniąc przepisy te spójnymi, pozwalając jednocześnie na dostosowanie podejścia do zaistniałych w konkretnej sprawie warunków. W niniejszej sprawie pogląd ten zachowuje aktualność z uwagi na identyczne brzmienie § 49 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r.

Pogląd ten, jak już podniesiono, jest poglądem wiodącym i dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por: wyroki NSA z 26 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 408/20 oraz z 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1341/22 i przywołane w nich orzecznictwo).

Sąd obecnie rozpoznający sprawę nie neguje stanowiska wyrażonego w wyrokach NSA z 17 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 1843/14), z 18 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 2041/14), 10 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2546/13), zgodnie z którym regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Podkreślić jednak należy, że jak wskazano w wyroku z 17 maja 2016 r. od tej reguły § 49 ust. 4 rozporządzenia in fine przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych".

W wyroku z 17 maja 2016 r. NSA wyjaśnił również, że podziela wykładnię zaprezentowaną przez Sąd I instancji, wedle której z brzmienia cytowanych przepisów wynika że ustalając wartość rynkową przejętych z mocy prawa nieruchomości w pierwszej kolejności należy uwzględniać "transakcje nieruchomościami drogowymi". Wyjaśnił również, że pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Również z uzasadnienia wyroku z 10 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2546/13) wynika, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia nie dokonuje się wyceny działki gruntu zajętej pod drogę publiczną według wartości gruntów przyległych, jeżeli możliwe jest określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Podsumowując, podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie na tle § 36 ust. 4 rozporządzenia (obecnie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r.), zgodnie z którym zwrot "chyba, że" użyty w tym przepisie oznacza, że porządek ustalania sposobu wyceny nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego (gmina, powiat) są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego (województwo), a dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, winien oszacować wartość rynkową nieruchomości kierując się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, bowiem działka Skarżącej została przejęta z mocy prawa przez Gminę na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a określenie jej wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

10. W zaistniałej sytuacji rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał wyceny spornej nieruchomości drogowej przyjmując do porównania ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, skoro nieruchomość Skarżącej była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (co wynika niewątpliwie z planu miejscowego). Rzeczoznawca może dokonać wyceny w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych, ale jedynie wówczas, gdy nie jest możliwa wycena przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Podkreślenia wymaga jednak, że w tej sprawie na badanym rynku takie transakcje wystąpiły, stąd nie jest więc trafna w kontrolowanej sprawie argumentacja Skarżącej, wedle której należało uwzględnić w wycenie rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowej działki i jej funkcję.

Po pierwsze byłoby to niezgodne z treścią § 49 ust. 4 rozporządzenia i postanowieniami m.p.z.p.

Po drugie zgodnie z ustaleniami Organu, działka Skarżącej jest niezabudowana, porośnięta krzewami i trawą. Nie może więc służyć jako trafny argument przeciw ustaleniom Organu przekonanie Skarżącej, że działka od zawsze była traktowana jako przeznaczona na cele mieszkaniowe i w taki sposób właściciele gospodarowali tą działką i działkami sąsiednimi.

Sąd podkreśla zarazem, że operat biegłego stanowi podstawowy dowód w sprawie, określania wartości nieruchomości, w której ustalano odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a., ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać przez organ zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym.

Opracowanie operatu wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu rynku nieruchomości. Dokument ten może być sporządzony tylko przez osobę będącą rzeczoznawcą majątkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Na tle tych regulacji przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego, jako specjalistycznej opinii, powinna być dokonana pod względem formalnym. Oznacza to, że należy zbadać, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kluczowe znaczenie ma to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2833/21). Obowiązkiem Organu zatem było przede wszystkim skonfrontowanie operatu szacunkowego z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie oceny operatu pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, Organy obu instancji dokonały. Sama Skarżąca w skardze wskazała, że operat został sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie Sądu, Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że operat z 27 listopada 2023 r. sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia i jako dowód w sprawie może stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wysokości należnego Skarżącej odszkodowania.

Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji czy sąd administracyjny nie jest natomiast możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19).

11. Sąd, podobnie jak Organ II instancji uznaje, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają zarzuty dotyczące zakresu i planowania inwestycji drogowej przed wydaniem decyzji zrid. Granice rozpoznania sprawy wyznacza jej przedmiot, którym w kontrolowanej sprawie jest ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości. Kwestie tego rodzaju, że zakres inwestycji drogowej uwidoczniony w projekcie drogi z 2017 r. jest znacznie większy niż zakładany pierwotnie w m.p.z.p. w 2005 r. Skarżąca winna podnieść na etapie podejmowanej decyzji o zatwierdzeniu zgody na realizację inwestycji drogowej. Z ustaleń Organu wynika, że tego rodzaju decyzja została wydana w dniu 23 kwietnia 2019 r. i posiada walor ostateczności, co oznacza, że z jej ustaleniami związane były Organy obu instancji w kontrolowanej sprawie.

12. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez Organy obu instancji, wskazanych skargą przepisów postępowania administracyjnego. Organ bowiem podjął wszelkie niezbędne czynności do rozpoznania sprawy. Skarżąca została poinformowana o sporządzeniu operatu, wniosła do niego zarzut, w sprawie odbyła się rozprawa administracyjna. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zastrzeżeń Skarżącej. W odniesieniu do przedłożonych aktów notarialnych rzeczoznawca stwierdziła, że dotyczą one innych nieruchomości niż przedmiot wyceny - o innym przeznaczeniu i innych cechach rynkowych, nie mogą być przyjęte do porównania. Rzeczoznawca podtrzymała sporządzony operat. W świetle prawidłowego założenia, że porównaniu w szacowaniu nieruchomości mogły służyć wyłącznie transakcje dotyczące działek drogowych, prawidłowo Organ nie uwzględnił dowodu z transakcji dotyczących innego rodzaju nieruchomości niż drogowe. Nie sposób zatem przyjąć, że w sprawie naruszono przepisy prawa procesowego.

13. Sąd nie przeprowadził na wniosek Strony dowodów z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości podlegającej wycenie. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

14. Sąd nie podziela zarzutów skargi, którymi Skarżąca podważała legalność zaskarżonej decyzji w świetle art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a nadto art. 21, art. 64 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa do poszanowania mienia oraz naruszenie zasady ustalenia słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Należy przypomnieć, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), każda zaś osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego (art. 1 Protokołu).

Należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". W kwestii tej wypowiedział się natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66), w którym wyjaśniono, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. W orzeczeniu tym Trybunał podkreślił, że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Jak trafnie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2053/13), że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny.

15. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa Sąd działając na mocy art 151 p.p.s.a., niezasadną skargę oddalił.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.