II OSK 342/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-13	
Data wpływu	2018-02-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 614/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 138 kpa; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 614/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. , sygn. akt II SA/Sz 614/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w [...] (skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] maja 2012 r. S. S.A. z siedzibą w [...] zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", zlokalizowanego na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...]Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia należy wykonać raport oraz ustalił jego zakres. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz nałożył na Inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Stowarzyszenie [...]z siedzibą w [...] (skarżący) w dniu [...] października 2012 r. zwróciło się do Burmistrza o włączenie Stowarzyszenia na prawach strony do postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, zaś postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Burmistrz włączył skarżącego do udziału w sprawie o wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając działania i warunki jego realizacji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pozytywnie zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia.

Następnie [...] września 2015 r. Burmistrz wydał decyzję, w której odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Uzasadniając decyzję organ podważył opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w zakresie wskazującym, iż "realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia nie powinna wpłynąć na pogorszenie życia lub zdrowia ludzi". Wskazał, że dopuszczenie wzmożonego wysokotonażowego transportu samochodowego z całą pewnością będzie miało wpływ na komfort życia mieszkańców, zwłaszcza tych, których posesje są zlokalizowane w ciągu drogi, którą będzie przebiegał transport. Ponadto ruch ten może mieć wpływ nie tylko na samopoczucie, ale również na bezpieczeństwo mieszkańców korzystających z dróg i ciągów pieszych.

Rozpoznając odwołanie Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie postanowieniem z 19 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 148/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Burmistrza [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Burmistrz [...] uznał, że w związku decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie należy powtórzyć.

Piśmie z [...] października 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał, "że dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" z projektowanego obszaru górniczego o powierzchni ok. 100 ha (i powierzchni złoża ok. 60 ha) zlokalizowanego na terenie części działki nr [...] w obrębie [...], w gminie [...] istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu w zakresie określonym w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), dalej "u.i.o.ś.".

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień w kwestiach niezbędnych dla wydania decyzji. Odpowiadając na to wezwanie Spółka w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdził, iż:

- w aktualnych danych podawanych przez IMGW (stan na dzień [...] grudnia 2016 r.) wynika, iż sytuacja w obrębie [...] nie posiada znamion długotrwałej szkodliwej suszy hydrogeologicznej". W dalszej części odpowiedzi - pomimo ciążącej na wnioskodawcy obowiązku należytego sporządzenia Raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanej inwestycji i wyjaśnienia wątpliwych kwestii - przerzucił na gminę obowiązek przedłożenia danych związanych z suszą hydrogeologiczną na obszarze [...] jak i obserwacji pokrywy śnieżnej;

- opracowanie charakterystyki hydrogeologicznej terenu ujętego w Raporcie w żaden sposób nie ma odniesienia do suszy hydrogeologicznej, gdyż jest to kwestia niezwiązana z pracą kopalni. Zakład wydobywczy nie może wziąć na siebie odpowiedzialności za warunki atmosferyczne (i w konsekwencji hydrogeologicznej);

- kwestia bezpiecznego wywozu kruszywa jest dla projektu [...] zagadnieniem kluczowym. Jednak jest to temat związany tylko pośrednio z procedurą oceny oddziaływania na środowisko, jako że transport stanowi odrębne przedsięwzięcie, aczkolwiek funkcjonalnie powiązane z procesem górniczym.

Wskazano także, że raport nie przewiduje innych wariantów wywozu kruszywa, gdyż dwa proponowane wydawały się optymalne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Burmistrz odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wskazał, że mając na uwadze protesty społeczeństwa, wyniki referendum i biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja może być szkodliwa dla środowiska poprzez wzmożony hałas, zapylenie, wzmożenie transportu ciężkiego, eksploatacja kruszywa doprowadzi do nieodwracalnych zmian w krajobrazie oraz że istnieje zagrożenie dla zachwiania równowagi w stosunkach wodnych, a także że prace wydobywcze są planowane w godzinach od 6.00 do 22.00, a nawet w godzinach nocnych.

Wskazano, że za jedno z największych zagrożeń uznał brak sprecyzowania tras wywozu urobku, gdyż inwestor nie był w stanie wywiązać się z obietnicy zabezpieczenia bezpiecznej drogi wywozu kruszyw.

Zdaniem organu niedopuszczalna jest również możliwość eksploatacji złoża na terenie [...] ha ze względu na nieodwracalny wpływ takiego przedsięwzięcia na krajobraz, środowisko, zapylenie, hałas, uciążliwości związane ze wzrostem transportu ciężkiego. Ponadto w jego ocenie istotny jest również wyraźny sprzeciw mieszkańców wyrażony w trakcie referendum. Organ I instancji wskazał również, że inwestycja stanowi zagrożenie dla planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego ustanowionego na mocy Rozporządzenia nr [...]Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. Zachodniopomorskiego nr 92 poz. 1874).

Eksploatacja kruszywa spowoduje bowiem pogorszenie stosunków wodnych, zmiany warunków siedliskowych oraz degradację krajobrazu na terenie parku oraz obniży walory turystyczne i rekreacyjne z uwagi na wzmożenie ciężkiego transportu drogowego oraz rozwój przemysłu ciężkiego.

Organ wskazał również, że do momentu wydania decyzji Inwestor nie podjął żadnych działań związanych ze wskazaniem bezpiecznych dróg wywozu kruszyw. Ponadto w jego ocenie dopóki Radni Rady Miejskiej w [...] nie uchwalą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, Burmistrz nie widzi możliwości wydania decyzji środowiskowej.

Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka złożyła odwołanie po rozpoznaniu, którego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz ustaliło środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji SKO zwróciło uwagę na treść pisma skarżącego z [...] października 2016 r., w którym wskazano na konieczność opracowania przez Inwestora nowego raportu na podstawie aktualnych danych uwzględniających zmiany mikroklimatu na terenie [...] oraz spadek wód powierzchniowych, jezior i strumieni, wysychanie licznych bagien i oczek wodnych, a także zbadać poziom wód gruntowych, a także uwzględniać duże nasilenie ruchu drogowego.

Następnie organ wyjaśnił, że nie dostrzegł negatywnego wpływu eksploatacji złoża na panujące stosunki wodne, ani na środowisko gruntowo-wodne w rejonie przedsięwzięcia, co w jego ocenie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem organu niejasne jest w oparciu o jakie dane organ I instancji przyjął, iż "...eksploatacja kruszyw naturalnych na terenie [...] Parku Krajobrazowego spowoduje znaczne pogorszenie stosunków wodnych, zmiany warunków siedliskowych oraz degradację krajobrazu...". Podniósł również, że przedsięwzięcie będzie realizowane poza [...] Parkiem Krajobrazowym, na terenie otuliny tegoż Parku oraz zauważył, że sprzeciw lokalnej społeczności nie jest ustawową przesłanką pozwalającą na odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

SKO wskazało, że analiza planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego danych będących w posiadaniu organu oraz zawartych w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko prowadzi do następujących wniosku, że planowana inwestycja nie leży w obszarach korytarzy ekologicznych, usytuowana jest w sąsiedztwie obiektów przemysłowych stanowiących dominującą formę architektoniczną zaburzająca harmonię krajobrazu z osi widokowych Parku. Nie znajduje się ona również na szlakach turystycznych oraz nie będzie widoczna od strony Parku, zaś po okresie eksploatacji złoża i rekultywacji terenu powstaną zbiorniki wodne, które zwiększą bioróżnorodność obszaru. Ponadto w ocenie organu inwestycja sprzyjać będzie założeniom rozwoju gospodarczego, nie przewiduje się w związku z jej rozpoczęciem pogorszenia warunków życia mieszkańców wywołanych emisją hałasu oraz prowadzeniem transportu przez obszar zabudowany [...]. Przedsięwzięcie nie wpłynie również znacząco na zmianę panujących stosunków wodnych.

SKO wskazało, że złoże położone jest w granicach obszaru Natura 2000 - obszaru specjalnej ochrony ptaków "[...]"[...], jednak w granicach obszaru górniczego nie występują gatunki ptaków, dla ochrony których wyznaczono wymieniony obszar Natura 2000. Podniosło, że eksploatacja złoża jest wymieniona stanowi zagrożenie dla obszaru, gdy zakłóca i wpływa negatywnie na panujące stosunki wodne. Analiza wpływu inwestycji wskazuje natomiast, że nie dojdzie do znaczących zmian stosunków wodnych, ani nie zostanie zakłócona gospodarka hydrologiczna rejonu kopalni. Ponadto organ II instancji wskazał, że przedsięwzięcie realizowane będzie w Obszarze [...] na obszarze jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) Kanał [...] oraz na obszarze jednolitej części wód podziemnych [...], dla których status wód określono jako dobry.

Organ wskazał, że transport kruszywa nie jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem kwestie związane z wpływem wzmożonego transportu na środowisko nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza lub uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] października 2017 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną powinien ocenić czy powody, dla których organ I instancji odmówił wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania mają rzeczywiste podstawy. Zatem SKO powinno nie tylko odniesienie się do zarzutów odwołania, ale także merytoryczne odniesienie się do wątpliwości Burmistrza, w tym tych dotyczących nieaktualnych zapisów raportu. Zauważył, że organ nie wyjaśnił dlaczego uznał za wadliwą decyzję organu I instancji. Zwrócił uwagę, że na uwagę zasługują istotne zastrzeżenia organu I instancji zgłoszone do raportu w zakresie aktualności jego treści, zwłaszcza tych dotyczących charakterystyki ogólnej klimatu w kontekście suszy hydrologicznej oraz charakterystyki hydrologicznej terenu dla projektowanego przedsięwzięcia, wskazując, że opiera się on na danych z roku 2007. Podniósł także, że za lakoniczne, niejasne i niewystarczające należy uznać sformułowanie Kolegium o nie przewidywaniu negatywnego wpływu eksploatacji złoża na stosunki wodne, ani na środowisko gruntowo-wodne w rejonie przedsięwzięcia, zwłaszcza. Zauważył, że organ dokonał kompilacji spostrzeżeń stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz analizy zawartą w raporcie nie czyniąc w tym zakresie własnych ustaleń. Podkreśli, że organ administracji powinien rzetelnie i wnikliwie dokonać oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych, w tym ustalić czy raport został sporządzony na podstawie aktualnych danych uwzględniających wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. W ocenie Sądu dokument, jakim jest raport, aby mógł być uznany za efektywny dowód w sprawie, musi być sporządzony w oparciu o aktualne dane.

Sąd podzielił funkcjonujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyartykułowanej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., V SA/Wa 997/05, publ. na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl). Podkreślił, że organ odwoławczym zobowiązany jest odnieść się w uzasadnieniu decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. W jego ocenie organ uchylając się od tego obowiązku naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania

Wskazał, że uprawnienie wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia końcowego, w tej sprawie ustalającego środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, nakłada na organ jednocześnie obowiązek dokonania samodzielnej oceny dowodów.

Z powyższym rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka S. Spółka Akcyjna w [...] zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie przez WSA w Szczecinie zaskarżonej decyzji SKO i stwierdzenie naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, a to:

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił powodów z uwagi, na które uznał decyzję Burmistrza [...] za wadliwą,

art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że złożony w sprawie raport oddziaływania na środowisko zawiera nieaktualne dane, mimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do oceny merytorycznej tego dokumentu, zaś w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że dane na których oparto raport są rzeczywiście nieaktualne,

art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, iż SKO naruszyło zasadę dwuinstancyjności bowiem nie dokonało oceny stanowiska wyrażonego w uchylanym rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, bowiem nie odniosło się do wątpliwości zgłaszanych przez strony postępowania oraz Burmistrza [...], podczas gdy naruszeń takich w rzeczywistości nie było,

2. art. 133 p.p.s.a. poprzez przyjęcie rzez WSA w Szczecinie, że dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko są nieaktualne, podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego takie twierdzenie, zaś za taki dowód nie mogą być uznane zastrzeżenia stron zgłaszane w postępowaniu,

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie WSA w Szczecinie uznał, iż dane raportu oddziaływania na środowisko są nieaktualne,

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez takie sformułowanie przez WSA w Szczecinie wskazań co do dalszego postępowania, które pozbawione są precyzji, co uniemożliwi SKO zastosowanie się do nich przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazała, że błędna jest teza o nieaktualności danych zawartych w złożonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko, która opiera się wyłącznie na uznaniu takiej a nie innej ocenie daty ich uzyskania, podnosząc że żaden z podmiotów, podnoszących ten argument w żaden sposób go nie uzasadnił, ani też w żaden sposób nie wykazał. Zwrócił uwagę, iż raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem prywatnym, zatem organ ma obowiązek jego oceny celem ustalenia zarówno jego kompletności, jak i spójności. Może i musi on zgłosić własne spostrzeżenia i zastrzeżenia, jak również musi wziąć pod uwagę zastrzeżenia stron uczestniczących w postępowaniu, jednakże zastrzeżenia te nie mogą być gołosłowne, zaś zarzuty w zakresie wiadomości wymagających wiedzy specjalistycznej, powinny być poparte np. ekspertyzą. Podkreślił, że podważanie treści raportu uzgodnionego przez specjalnie do tego powołany organ dysponujący fachowcami z różnych dziedzin nie może opierać się jedynie na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych.

Zdaniem Spółki wbrew twierdzeniom Burmistrza [...] i Sądu I instancji, przedłożony raport jest zgodny z przepisami, spójny, logiczny i, co najważniejsze, aktualny, opracowany zgodnie z ustalonym przez Burmistrza zakresem, po wcześniejszym zaopiniowaniu tego zakresu przez RDOŚ w [...]. Zwróciła uwagę, że Sąd I instancji nie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i nie ocenił decyzji SKO przez pryzmat znajdujących się w aktach sprawy dowodów uznając, że skoro dane raportu "wydają się nieaktualne" to decyzja SKO jest decyzją nieprawidłową. Podkreśliła, że obawy organu nie znajdowały potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a zatem nie miał on prawa odrzucać dowodu w postaci złożonego raportu jako nierzetelnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie zauważył, że w przedmiotowej sprawie w żadnej mierze nie doszło do eliminacji decyzji I instancji bez oceny stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji. Zwróciła uwagę na pogląd funkcjonujący w orzecznictwie, iż postępowanie odwoławcze nie może polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, tylko na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej, jednocześnie wskazując, że decyzja SKO była rezultatem właśnie takiego ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu tylko i wyłącznie zebranego materiału dowodowego i jego oceny zgodnie z założeniami art. 80 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach nie można zatem mówić o naruszeniu przez organ zasady dwuinstancyjności.

Podniosła, że Sąd I instancji pominął, że nie może on samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Zaznaczyła, że ocena odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe. Skoro zaś w aktach sprawy brak jest kontrdowodu, kontrekspertyzy, opracowania czy też analizy, jakiegokolwiek innego dowodu, wskazującego na nieaktualność danych zawartych w złożonym raporcie, to Sąd przyjmując tezę o nieaktualności tych danych wyrokował na podstawie wyłącznie domniemań, a nie materiału dowodowego znajdującego się aktach sprawy.

Wskazała, że nie można uznać za prawidłowe wskazówek Sądu, jeżeli mają one charakter ogólny, niekonkretny, a za takie należy uznać zalecenie, zawarte w uzasadnieniu wyroku, które w żaden sposób nie mogą zostać poprawnie zrealizowane. W ocenie Spółki nie wiadomo bowiem czego one konkretnie i w jakim zakresie dotyczą.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie skorygował zarzuty kasacyjne wskazując, że w pkt b i c chodziło o art. 134 § 1 p.p.s.a. Alternatywnie wniósł również o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W pełni usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący kasacyjnie wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 95/12). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11). Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyni zadość powyższym wymaganiom, przez co jednocześnie uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odniósł się w ogóle do podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia i przez jej pryzmat nie dokonał oceny ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, a w konsekwencji legalności wydanej w sprawie decyzji.

Podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, w tym art. 71 ust. 2, art. 80 ust. 1 art. 82 ust. 1 i 3 oraz art. 85. Z przepisów tych wynika jakie elementy należy wziąć pod rozwagę wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, jak jest wymagana treść tej decyzji oraz jej uzasadnienia.

Odnosząc się jedynie zdawkowo do ustalonego stanu faktycznego, tylko w zakresie dotyczącym suszy hydrologicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczynił tego w kontekście przepisów prawa materialnego jakie miały zastosowanie w sprawie. Przy czym co istotne, nawet w odniesieniu do charakterystyki hydrologicznej, Sąd I instancji uczynił to wyrywkowo, stwierdzając, że raport w tej części jest nieaktualny, gdyż opiera się na danych z publikacji z 2007 r. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 u.o.i.ś. przedłożony przez inwestora raport nie jest jedynym dokumentem w oparciu, o który wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Istotą rolę zgodnie z powołanym przepisem odgrywają także wyniki postępowań uzgodnieniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzięło pod rozwagę uzgodnienie dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, także w zakresie ewentualnego negatywnego wpływu realizacji przedsięwzięcia na stosunki wodne. Przy czym organ R. D., członka Regionalnej Rady Ochrony Przyrody, geologa oraz biegłego Ministra Ochrony Środowiska, który wyraził swoją opinię podczas prowadzenia procedury uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego cześć obrębu geodezyjnego [...] pod eksploatację kruszywa naturalnego. Ponadto dodatkowe informacje dotyczące suszy hydrologicznej zostały zawarte w piśmie inwestora z dnia [...] grudnia 2016 r. i dotyczą stanu na dzień [...] grudnia 2016 r. Brak jest więc w uzasadnieniu Sądu I instancji wyjaśnienia przyczyn uznania raportu za nieaktualny.

Rozważania te przesadzają jednocześnie o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo wskazać należy, że postanowienie wydane w trybie uzgodnienia jest, co do zasady, dla organu wiążące. Nie oznacza to bezkrytycznej akceptacji przez organ główny stanowiska organu współdziałającego, ale chcąc zaprzeczyć stanowisku wyspecjalizowanego organu uzgadniającego nie można opierać się jedynie na domniemaniach, czy też odmiennych wnioskach wysnutych przez organ nieposiadający specjalistycznej wiedzy w tym zakresie.

Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu II instancji była decyzją reformatoryjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] i orzekło w sprawie merytorycznie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 16, Warszawa 2019, s. 778). Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było odniesienie do zarzutów organu I instancji. Wadliwie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznała, że stanowi to o naruszeniu art. 7, 80 i 15 k.p.a., co czyni zasadne w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej.

Podzielić należy także zarzut skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto konkretnych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji wskazuje to na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s..a w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Zauważyć przy tym należy, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnosi się szczegółowo do wielu elementów dotyczących środowiskowych uwarunkować realizacji planowanego przedsięwzięcia. Przy czym uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się także do stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego nie zawiera oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonanej przez pryzmat zastosowanych w sprawie przepisów, a w odniesieniu do charakterystyki suszy hydrologicznej nie wyjaśnia, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z jakich przyczyn przyjęto, że raport złożony do sprawy, łącznie z jego aneksem zawierają nieaktualne dane.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na względzie powyższe zapatrywana i dokona oceny legalności decyzji mając na względzie przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania decyzji i przez ich pryzmat oceni prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego i sporządzi uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.