II GZ 16/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2026-01-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym	
Hasła tematyczne	Dopuszczenie do udziału w postępowaniu	
Sygn. powiązane	III SA/Po 523/25	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 87 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 3 § 2 pkt 6, art. 33 § 2, art. 184 w zw. z art. 197 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Po 523/25 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi R. C. na akt Starosty Gnieźnieńskiego z dnia 28 stycznia 2025 r. nr BOZ.7120.31.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu postanawia: oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z 25 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Po 523/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku S. B.(dalej: Wnioskodawca) o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi R. C. (dalej: Skarżący) na akt Starosty Gnieźnieńskiego (dalej: Starosty) z 28 stycznia 2025 r. nr BOZ.7120.31.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu - odmówił dopuszczenia Wnioskodawcy do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżący zaskarżył ww. akt Starosty z 28 stycznia 2025 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na ul. [...] w G. w postaci: zmiany treści tabliczki informacyjnej "Nie dotyczy dojazdu do dz. nr [...]" na tabliczkę o treści "Nie dotyczy dojazdu do dz. nr [...] pojazdów przystosowanych do nauki jazdy" oraz wymianę znaku B-18 (5 ton) na znak B-5 (5 ton) na ul. [...] w G..

Przed rozpoznaniem skargi, Wnioskodawca wystąpił do WSA o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wywodził, że jest współwłaścicielem działki ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w G, , a zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu spowoduje obniżenie komfortu życia okolicznych mieszkańców (hałas) i zniszczenie drogi. Odwoływał się do § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków zarządzania) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym postanowieniem uznał ww. wniosek za niezasadny. Powołał się na art. 33 § 2 p.p.s.a., określający warunki, jakie musi spełniać osoba, która zgłasza udział w charakterze uczestnika oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 14/13, w której wyjaśniono, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia projektu organizacji ruchu wynika także z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.; dalej: u.s.p.). Legitymację do uczestniczenia w tym postępowaniu oceniać zatem należy przy uwzględnieniu odrębnych zasad regulujących legitymację skargową w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 33 § 2 p.p.s.a. Wśród warunków, wymaganych dla skutecznego wniesienia skargi na akt starosty, na mocy art. 87 ust. 1 u.s.p. jest nakaz wykazania naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia. Podmiot, który chce uczestniczyć w postępowaniu w sprawie ze skargi na akt starosty podjęty sprawie z zakresu administracji publicznej musi wykazać, że istnieje związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym aktem, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Winien także wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną a zaskarżonym aktem musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu przez zaskarżony akt konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

Zdaniem WSA zaistnienia takiej sytuacji Wnioskodawca nie wykazał. Nie było wystarczające wskazanie, że zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu spowoduje obniżenie komfortu życia okolicznych mieszkańców (hałas) i zniszczenie drogi. Skarżący wykazał, że jego nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie ul. [...] i działki nr [...], ale powołane okoliczności mogą świadczyć jedynie o istnieniu interesu faktycznego, ale nie prawnego.

Powołane we wniosku przepisy w ocenie WSA nie uzasadniały dopuszczenia Wnioskodawcy do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, ponieważ nie dotyczyły bezpośrednio jego sytuacji prawnej, miały charakter ogólny, nie kreujący dla niego żadnych uprawnień.

W konsekwencji WSA uznał, że nie została spełniona przesłanka warunkująca dopuszczenie Wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania, gdyż nie wykazał, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Z postanowieniem nie zgodził się Wnioskodawca i wystąpił z zażaleniem. Podniósł w nim:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 2 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że S. B. nie wykazał istnienia interesu prawnego w dopuszczeniu go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, podczas gdy wykazał, iż jako współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., znajdującej się bezpośrednio na obszarze oddziaływania zmienionej organizacji ruchu, ma bezpośredni interes prawny w uczestnictwie w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu; akt Starosty Gnieźnieńskiego z 28.01.2025 r. w sposób rzeczywisty wpływa na sferę jego prawa własności (art. 140 k.c.), powodując zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości (obniżenie komfortu życia, pogorszenie jakości życia środowiska mieszkaniowego oraz dobrostanu nieruchomości), wywołując immisje (art. 144 k.c.), a także negatywnie oddziałując na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie osiedla mieszkaniowego; generuje to dla S. B. codzienne uciążliwości (hałas, zanieczyszczenia, zwiększone ryzyko wypadków, niszczenie nowowybudowanej drogi), co stanowi klasyczny przykład interesu prawnego wynikającego m.in. z prawa własności;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że S. B. nie wykazał bezpośredniego i realnego naruszenia swojego interesu prawnego, pomimo że zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu wpływa na jakość życia oraz dobrostan jego nieruchomości, co stanowi interes prawnie chroniony; Sąd nie uwzględnił, że S. B. wskazał konkretne skutki w postaci hałasu, zanieczyszczeń i uszkodzeń drogi, które również stanowią naruszenie prawnie chronionego interesu.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o: uchylenie postanowienia WSA i zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów wnoszący zażalenie przedstawił w uzasadnieniu tego środka odwoławczego.

Organ nie zajął stanowiska w kwestii wspomnianego zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie Wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Z powyższego przepisu wynika, że o możliwości przystąpienia do postępowania decyduje legitymowanie się interesem prawnym i chodzi o szerokie rozumienie pojęcia "postępowania administracyjnego", a nie tylko postępowania uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II OPS 1/25, opublikowana, jak dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie w przedmiocie zatwierdzenia przez Starostę projektu stałej organizacji ruchu drogowego na ul. [...] w G. Akt Starosty należy do materii publicznoprawnej, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Stanowi więc akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zatem prawo do zaskarżenia tego aktu wynika z art. 87 ust. 1 u.s.p. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13). Oznacza to, że prawo wniesienia skargi na zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, co słusznie przyjął Sad I instancji.

Stanowiska tego nie zmienia wspomniana uchwała w sprawie II OPS 1/25, gdyż w jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "z przedstawionego zagadnienia prawnego, w tym także z jego uzasadnienia, nie wynika, aby zagadnienie to sprowadzało się w istocie także do wyjaśnienia, czy rozstrzygając o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu wszczętym na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotu, który powołuje się na swój interes prawny, można przyjąć, iż taki podmiot jest zobowiązany do wykazania nie tylko, jak by literalnie wynikało z art. 33 § 2 in fine p.p.s.a., że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, lecz, że jego interes prawny został naruszony. Jeszcze raz należy podkreślić, że w ocenie NSA w powiększonym składzie rozstrzygane zagadnienie prawne w istocie dotyczy sposobu rozumienia użytego w powołanym przepisie zwrotu "postępowanie administracyjne" i wynikających z tego konsekwencji w zakresie stosowania art. 33 § 2 p.p.s.a.".

W świetle powyższego, owszem o możliwości przystąpienia do postępowania decyduje legitymowanie się interesem prawnym, ale w przypadku aktu zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego interes prawny powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną wnioskodawcy a zaskarżonym aktem musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień bądź obowiązków. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego (por. postanowienia NSA z: 30 maja 2016 r., sygn. akt I OZ 423/16; 21 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 616/24). Na przesłanki te, warunkujące istnienie interesu prawnego wnioskodawcy prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji. I jak słusznie zbadał – Wnioskodawca (obecnie wnoszący zażalenie) interesu prawnego, spełniającego opisane kryteria, nie wykazał.

Przywoływane przez Wnioskodawcę naruszenie art. 140 i art. 144 k.c. nie zostało wykazane. Składający zażalenie nie wykazał, aby kwestionowany akt ograniczał jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością, szczególnie, że mowa jest jedynie o sąsiedztwie (bez doprecyzowania) nieruchomości Wnioskodawcy względem ul. [...], której dotyczy sporny akt. Nie dostrzegł Wnioskodawca przede wszystkim, że zmiana organizacji ruchu w rzeczywistości prowadzi do ograniczenia poruszania się pojazdów o tonażu przekraczającym 5 ton w stosunku do wcześniej obowiązujących reguł, skoro w miejsce znaku B-18 wprowadzono znak B-5 oraz w miejsce tabliczki: "Nie dotyczy dojazdu do dz. nr [...]" wprowadzono tabliczki: "Nie dotyczy dojazdu do dz. nr [...] pojazdów przystosowanych do nauki jazdy" oraz: "Nie dotyczy autobusów MPK". Wymaga podkreślenia, co też zaznaczył WSA, że od interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak wykazać, że wskutek wydania zaskarżonego aktu doszło do zmiany jego sytuacji prawnej. Podnoszone przez Wnioskującego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu kwestie codziennych uciążliwości w postaci hałasu, emisji spalin, drgań oślepiania światłami, zwiększonego ryzyka wypadków, niszczenia nowej nawierzchni drogi nie stanowią oparcia dla legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Okoliczności te przesądzają co najwyższej o istnieniu po stronie Wnioskodawcy interesu faktycznego.

W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że Wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.