Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia del. WSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 117/19 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dawniej: L. sp. z o.o. z siedzibą w K.) na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 13 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Rady Miasta K. na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 8 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 117/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. (obecnie W. Sp. z o.o.) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 13 marca 2013 r. nr LXIX/996/13, w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości stawki takiej opłaty stwierdził nieważność § 4 ust 1 pkt 20 tej uchwały.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Rada Miasta Krakowa zaskarżyła go w całości, wnosząc o jego uchylenie przez Sąd I instancji i oddalenie skargi z uwagi na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej (w oparciu o art. 179 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi, a także o nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu Gminie Miejskiej Kraków kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych:

1) art 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały nr LXIX/996/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. w sprawy wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, pomimo braku merytorycznych podstaw do uwzględnienia żądania skargi;

2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia przez Sąd I - instancji prawa materialnego:

a) art. 6j ust. 3 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391), dalej jako: "u. u. cz. p. g." poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w prasokontenerach winna zostać określona jako "swoista cena jednostkowa", tj. odrębnie dla prasokontenerów o różnych objętościach (np. dla prasokontenera o objętości 1 m3- x zł, dla prasokontenera o objętości 2 m3 - 2x zł, dla prasokontenera o objętości 3 m3 - 3x zł, itd.), podczas gdy ustawowy wymóg ustalenia opłaty za pojemnik o określonej pojemności oznacza tyle, że wysokość przedmiotowej opłaty winna być uzależniona od objętości pojemnika na odpady (w tym prasokontenera), a ustawodawca nie zakazał wyrażania tej zależności za pomocą zwięzłej i jednoznacznej formuły zastępującej rozbudowane wyliczenie (np. "za 1 m3 objętości prasokontenera

x zł"),

b) art. 6j ust. 3 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przyjęty w § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały sposób ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w prasokontenerach skutkuje:

• uzależnieniem wysokości przedmiotowej opłaty od czynników innych niż ilość pojemników o określonej pojemności i stawki za pojedynczy pojemnik, podczas gdy wysokość opłaty uiszczanej na podstawie § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały była uzależniona wyłącznie od czynników wskazanych przez ustawodawcę w przepisach art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 u. u. cz. p. g. - objętości pojemników (prasokontenerów) oraz ich liczby, oraz

• ustaleniem innego schematu obliczania tej opłaty niż wynikający z ww. przepisów u. u. cz. p. g., a w konsekwencji - przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego przysługującego Radzie Miasta Krakowa, podczas gdy schemat obliczania tej opłaty również był zgodny z ww. przepisami, ponieważ sprowadzał się do mnożenia liczby pojemników (prasokontenerów) przez stawkę wynikającą z § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały, zależną od objętości pojemnika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia uzasadnienie wyroku ograniczone jest wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem uchwały, w której zamieszczono podlegający w niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego przepis, jest wybór metody i określenie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy jednocześnie zauważyć, że tożsamym problemem prawnym NSA zajmował się w wyroku z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2668/19. Mając na uwadze, że skład orzekający stanowisko tam zaprezentowane w pełni podziela, w dalszej części uzasadnienia posłuży się odpowiednio rozważaniami tam przedstawionymi.

Stosownie do art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w ramach decentralizacji jednostkom samorządu terytorialnego przekazano - przyznano, a nie przekazano – przeniesiono na nie, wykonywanie kompetencji prawodawczej o określonej treści. Przyznanie to musi odpowiadać wymaganiom wynikającym z konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa (art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94 Konstytucji). Władztwo daninowe, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w państwie unitarnym, jakim jest Rzeczypospolita Polska, ma charakter niepodzielny, a jego podstawę konstytucyjną stanowi art. 217 Konstytucji, określany niekiedy w orzecznictwie jako "bezpośrednie źródło prawa podatkowego" (wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156). Władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie może być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. Na gruncie obowiązującej regulacji konstytucyjnej władztwo to jest atrybutem władzy ustawodawczej i może być realizowane wyłącznie w formie ustawy (art. 84 i art. 217 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 3 Konstytucji). Ani art. 168 Konstytucji, ani żaden inny przepis rozdziału VII Konstytucji ("Samorząd terytorialny"), jak również ugruntowane w orzecznictwie konstytucyjnym rozumienie zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji) nie dają podstaw do uznania autonomii jednostek samorządu terytorialnego w zakresie władztwa daninowego. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia o wysokości podatków i opłat lokalnych ani nie ogranicza, ani nie wyłącza możliwości zastosowania generalnej normy kompetencji prawodawczej w zakresie władztwa daninowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37, z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17, z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, OTK-A z 2013 r., nr 8 , poz. 125, ten ostatni wyrok dotyczył zresztą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi). To ustawodawca zatem stanowi, które podatki i opłaty stanowią daniny lokalne, on też zakreśla ramy, w jakich przekazuje część swoich kompetencji prawodawczych na jednostki samorządu terytorialnego.

Nie budzi wątpliwości, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi opłatę lokalną. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.cz.p.g. rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 oraz ustala stawkę takiej opłaty (art.6k ust.1 pkt 2 u.u.cz.p.g.). Dopuszczalny jest wybór i stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat. Do kompetencji uchwałodawczych rady gminy należy także ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g.). Powołany przepis ustawy zakreśla, stosownie do art. 168 Konstytucji, zakres przekazania jednostce samorządu terytorialnego władztwa daninowego.

Stosownie do art. 6j ust. 3 u.u.cz.p.g. w przypadku nieruchomości niezamieszkałych, na których wytwarzane są odpady, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na tej nieruchomości oraz stawki za pojemnik. Ustawodawca wskazał zatem w tym przepisie sposób ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranych z nieruchomości, które nie są zamieszkałe jako iloczyn wyłącznie dwóch czynników: liczby pojemników i stawki za pojemnik o określonej pojemności, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g. W prawie miejscowym można zatem ustalić wyłącznie jednostkę (stawkę), według której oblicza się wysokość opłaty, a nie metodę określenia tej jednostki. Metodę określa ustawa. Stawka powinna być określona kwotowo w odniesieniu do pojemnika o znanej pojemności. Przymiotnik określony oznacza bowiem w języku polskim sprecyzowany, wiadomy, pewny (por. Słownik języka polskiego PWN; http://sjp.pwn.pl, Wielki Słownik Języka Polskiego, http://wsjp.pl).

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g.

W spornej uchwale stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a odpady nie są zbierane i dobierane w sposób selektywny określono w § 4 uchwały, przy czym w ustępie 1 tego przepisu wskazano wysokość stawek za jednokrotny odbiór odpadów, a w ustępie – 2 stawki za odbiór periodyczny. Wysokość stawki, jak wynika z treści § 4 ust. 1 ab initio uchwały, uzależniona została od pojemności pojemnika. Po tym ogólnym wskazaniu w punktach 1-19 i punkcie 22 Rada Gminy wskazywała pojemność pojemnika i stawkę kwotową za pojemnik ("za pojemnik o pojemności.....x zł"). Natomiast w § 4 ust. 1 pkt 20 użyto innej formuły. Przepis ten brzmi następująco: "Stawki opłat za jednokrotny odbiór odpadów komunalnych z pojemnika, od właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane z nieruchomości w sposób selektywny wynoszą w zależności od pojemności pojemnika: z prasokontenera (odpady sprasowane) za 1 m3 – 349,00 zł." Podobną formułę zastosowano w § 4 ust. 1 pkt 21 uchwały. Zestawienie obu części przepisu - wspólnej dla całego katalogu pojemników wymienionych w punktach od 1-19 i 22 i punktu 20 (a także nieobjętego sporem pkt 21) uchwały wskazuje zarówno na niejasność tej regulacji, jak i na zastosowanie odmiennej zasady ustalania wysokości opłaty. Prasokontener to urządzenie do zagęszczania odpadów. Jest to pojemnik wyposażony w prasę, pozwalającą zmaksymalizować wykorzystanie pojemności kontenera poprzez zgniecenie znajdujących się w nim odpadów. Pojemnik ten może mieć różną pojemność. Możliwe zatem jest (i nie neguje tego także wnosząca skargę kasacyjną) wskazanie konkretnej pojemności kontenera, choćby poprzez określenie tej pojemności w określonych granicach (przykładowo do 10 m3, od 10,01 m3 do 15m3 itp.), a tym samym zastosowanie identycznej zasady określenia stawki w przypadku pojemników bez funkcji zagęszczania odpadów i pojemników wyposażonych w taką funkcję. Z uchwały wynika ponadto, że w przypadku pojemników wyposażonych w urządzenia zagęszczające odpady wykładnia literalna przepisu prowadzić może do trzech jego znaczeń. Można uznać, jak przyjął sąd pierwszej instancji, że wysokość stawki, stanowiącej jeden z czynników ilorazu do obliczenia opłaty, nie jest zależna od pojemności pojemnika, bowiem nie wskazano tej pojemności w uchwale (wskazano tylko stawkę za 1m3 pojemnika). Drugie możliwe znaczenie jest takie, że stawkę tę wskazano poprzez podanie wzoru: stawka za prasokontener = rzeczywista pojemność pojemnika x stawka za 1 m3 pojemnika (jak przyjmuje strona składająca skargę kasacyjną). Możliwe jest także przyjęcie trzeciego znaczenia, że wysokość opłaty nie zależy w ogóle od pojemności pojemnika, ale od pojemności sprasowanych odpadów. Wskazywać na to może sformułowanie użyte ab initio punktu 20 § 4 ust. 1 "z prasokontenera (odpady sprasowane) za 1m3" i porównanie pkt 20 z punktami 1-19 i 22 § 4 ust. 1. Tam używano określenia "za pojemnik o pojemności". Tu używa się odmiennego wyrażenia przyimkowego "z pojemnika" zamiast "za pojemnik". Dodatkowo dodaje się w nawiasie słowa "odpady sprasowane". Skoro stawka dotyczy czegoś, co ma pochodzić z pojemnika, a wewnątrz prasokontenera gromadzone są odpady następnie zgniatane (prasowane), to tego rodzaju sformułowanie może być rozumiane również jako określenie stawki za 1 m3 odpadów sprasowanych, a nie stawki za pojemnik. Zwrócić także trzeba uwagę, że odtworzenie normy określającej opłatę za prasokontener jest znacząco utrudnione poprzez niezgodność semantyczną pierwszej części zdania (wspólnej dla wszystkich punktów) z drugą, wynikającą już z punktu 20. Pierwsza część zdania kończy się frazą "w zależności od pojemności pojemnika", a druga zaczyna "z prasokontenera".

Wskazane wyżej nieścisłości w formułowaniu przepisu dotyczące daniny publicznej same w sobie powodują, że tego rodzaju przepis jako naruszający wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę przyzwoitej legislacji, nie może być uznany za zgodny z prawem.

Zgodzić się też należy z sądem pierwszej instancji, że powołany przepis pozostaje w sprzeczności i wykracza poza granice kompetencji prawodawczych przekazanych jednostce samorządu terytorialnego na podstawie art. 6 k ust. 1 pkt 2 i 6j ust. 3 u.u.cz.p.g. i to także przy przyjęciu, że § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały określa wzór, według którego należy ustalić wysokość opłaty za prasokontener. W art. 6k ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy rada gminy uzyskała uprawnienie do ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności, a nie uzyskała uprawnienia do ustalenia sposobu ustalenia stawki za pojemnik. Tymczasem przyjęcie, że w uchwale wskazano wzór do obliczenia stawki za prasokontener oznacza, że rada gminy określiła sposób ustalenia stawki, a nie stawkę za pojemnik o określonej (czyli znanej co do wielkości) pojemności.

Ponadto, jak wykazano wyżej, kwestionowany przepis uchwały może być również rozumiany w ten sposób, że rada określiła w istocie stawkę za 1 m3 odpadów sprasowanych, a nie za 1 m3 pojemnika. Stawka taka nie jest dopuszczalna, ustawa nie daje bowiem prawa jednostce samorządu terytorialnego do ustalania stawki zależnej od innego parametru niż pojemność pojemnika.

Z tych powodów nie doszło do naruszenia art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Stwierdzone przez sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały w części, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania uzasadnia art. 209, art. 204 pkt 2 , art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

1