II SA/Po 68/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-27	
Data wpływu	2021-01-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 203/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 97 par. 1 pkt 4, art. 106; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 10a; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Dnia 27 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 roku sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie przepisów art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r., poz. 570), art. 17 pkt 1, 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia J. K. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. (zmodyfikowanym [...] lipca 2020 i [...] sierpnia 2020 r.) Z. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budynku magazynowego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej na dz. nr [...] ul. [...].

Postanowieniem [...] 2020 z dnia [...] października 2020 r. Burmistrz K. postanowił zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zawieszenie postępowania następuje do czasu zakończenia postępowania przed innym organem, w związku z złożonym zażaleniem na postanowienie Marszałka Województwa W. (dalej jako Marszałek) [...] z dnia [...] września 2020 r., które Marszałek wydał jako organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy dla w.w. inwestycji.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania złożył J. K..

Skarżący wskazał, iż brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie powinien dokonywać uzgodnienia z Marszałkiem w trybie art. 53 ust. 1 pkt 10 i 10 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 poz. 293 ze zm. dalej u.p.z.p.), bowiem planowana przez Z. K. inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, lecz dotyczy warunków zabudowy. W zażaleniu wskazano również, że nie było podstaw do zwracania się o uzgodnienia po formalnym zakończeniu postępowania w dniu [...] sierpnia 2020 r. Doprowadziło to do bezpodstawnego przedłużenia postępowania.

W dniu [...] listopada 2020 r. do SKO wpłynęło pismo Z. K. uzupełniające zażalenie, w którym podkreślono, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, a nadto Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej nie był upoważniony do kierowania pism do Urzędu Marszałkowskiego, gdyż jedynie Burmistrz mógł to zrobić. Ponadto Z. K. wskazał, że ani z map ani Studium nie wynika, że obwodnica będzie przechodzić przez teren działki nr [...]. Tymczasem dla innych inwestycji w okolicy ustalono warunki zabudowy.

Opisanym we wstępie postanowieniem SKO orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza K..

SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszając postępowanie do czasu rozstrzygnięcia kwestii postanowienia Marszałka Województwa W. z dnia [...] września 2020 r znak [...] r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium w niniejszym postępowaniu nie ma kompetencji do oceniania zasadności postanowienia Marszałka. Zgodność z prawem tego postanowienia zostanie oceniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przy rozpoznaniu zażalenia od postanowienia Marszałka Woj. W.. Ponadto Kolegium ustaliło, że na dzień wydania postanowienia nie zostało przez SKO w P. rozpoznane w/w zażalenie. Zatem zasadne pozostaje utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza K. o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia i postępowania uzgodnieniowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. zaskarżył postanowienie SKO w całości, wniósł o jego uchylenie, jak i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji merytorycznej na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego przez podmiot do tego nielegitymowany. Orzeczenie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2, albowiem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w którym wydana została decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, od momentu jego wszczęcia dotknięte było wadą prawną, która przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia nie została usunięta.

3. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: Burmistrza K. nr [...] z dnia [...].10.2020 r. oraz decyzji Marszałka Województwa W. nr [...] z dnia [...] września 2020r w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. tj. wydanie decyzji merytorycznej na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego przez podmiot do tego nielegitymowany ma ten skutek, że orzeczenie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2, albowiem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze argumentowano, że o postepowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało formalnie zakończone, po czym z Urzędu Miejskiego w K. skierowano pismo, niepodpisane przez Burmistrza o uzgodnienie decyzji z Marszałkiem Województwa. W ocenie skarżącego powinno to skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności postanowienia Burmistrza K. z [...] października 2020 r., jak i postanowienia Marszałka Województwa W. o odmowie możliwości ustalenia warunków zabudowy (k. 9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] października 2020 r. o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie warunków zabudowy do czasu zakończenia postępowania przed Marszałkiem Województwa W. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Rozpoczynając rozważania w sprawie wskazać w pierwszej kolejności trzeba, iż zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne jest zatem kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Zagadnienie wstępne winno mieć bowiem bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Dodać trzeba, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. ma charakter obligatoryjny.

Spór sprowadzał się do tego, czy w niniejszej sprawie powstało zagadnienie wstępne, uprawniające Burmistrza K. do zawieszenia postępowania, a mianowicie czy takim zagadnieniem jest kwestia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Marszałkiem Województwa.

W ocenie Sądu rację miały procedujące w sprawie organy, że konieczność zakończenia postępowania uzgodnieniowego stanowiła wystarczającą przesłankę do zawieszenia postępowania.

Wskazać trzeba, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Z powyższego wynika, że uprawniony organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. Uzgodnień organ prowadzący postępowanie dokonuje w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Użyty w komentowanym przepisie zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć, w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Brak uzgodnienia oznacza konieczność wydania decyzji negatywnej, jeżeli w toku współdziałania między organami nie uda się wypracować pozytywnego wariantu rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wbrew dyspozycji art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4, tj. z pominięciem uzgodnienia projektu tej decyzji z właściwym organem stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 5.04.2013 r., II SA/Rz 27/13, CBOSA).

Wskazać również trzeba, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 10a decyzję o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniała obligatoryjna podstawa do zawieszenia postępowania w związku z koniecznością (na mocy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) uzgodnienia decyzji z Marszałkiem Województwa W.. Z akt sprawy wynika, że w obrębie działki należącej do Z. K. w obowiązującym Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego przewidziano budowę zachodniej obwodnicy miasta K., w ciągu drogi krajowej nr [...]. Nie oceniając na obecnym etapie kwestii uzgodnienia samej inwestycji, bowiem przedmiotem sprawy jest ocena zawieszenia postępowania przez organ, stwierdzić należy, że zasadnym było zwrócenie się przez Burmistrza do Marszałka o uzyskanie uzgodnienia i zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed tym organem.

Reasumując w niniejszej sprawie konieczność uzgodnienia (projektu) decyzji o warunkach zabudowy z Marszałkiem Województwa W. stanowiła zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co obligowało Burmistrza K. do zawieszenia postępowania w sprawie.

Nie miał racji skarżący, co wynika z literalnego brzmienia art. 60 ust. 1 u.p.z.p., że uzgodnień należy dokonywać jedynie w postępowaniach z zakresu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca przewidział bowiem, że nawet na etapie decyzji o warunkach zabudowy mogą wystąpić okoliczności uzasadniające konieczność uzgodnienia decyzji z innym organem, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Bezzasadne okazały się również twierdzenia skarżącego w przedmiocie nieważności postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] października 2020 r. i postanowienia Marszałka Województwa W. z [...] września 2020 r. P. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie uzgodnienia zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Inżynierii Miejskiej działającej z upoważnienia Burmistrza K. (zob. k. 52 akt). Należy wskazać, że upoważnienie pracownika do wykonywania określonych kompetencji organu nie czyni pracownika organem administracji publicznej. Oznacza to, że brak jest możliwości scedowania uzyskanego uprawnienia przez pracownika na innego pracownika. Zatem upoważniona osoba wydaje i podpisuje decyzje w imieniu organu, który udzielił upoważnienia (wójt, burmistrz, prezydent miasta), a nie we własnym imieniu. Kwestię upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych reguluje również ustawa o samorządzie gminnym. I tak w art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawodawca przyznał wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) możliwość do upoważnienia swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Wobec tego brak jest podstaw do kwestionowania pisma podpisanego przez upoważnionego pracownika Urzędu Gminy w K., a w konsekwencji dopatrywania się nieważności postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] października 2020 r. i postanowienia Marszałka Województwa W. z [...] września 2020 r. czy pisma z dnia [...] października 2020 r. (k. 14 akt sądowych).

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. bowiem w okolicznościach sprawy stan faktyczny ustalony przez organ obligował go do zawieszenia postępowania do czasu uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.