Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 lipca 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 697 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania S. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dwoma jednobrzmiącymi pismami z [...] listopada 2021 r. (data wpływu: [...] listopada 2021 r.), adresowanymi do Urzędu Gminy T. (zwanego dalej "Urzędem Gminy", w skrócie "UG"), S. W. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił "w ramach dostępu do informacji publicznej" z zapytaniem, jacy pracownicy w ostatnich 3 latach zostali zwolnieni z pracy w Urzędzie Gminy, precyzując, że chodzi o podanie nazwisk urzędników zwolnionych karnie lub przez Wójta Gminy T. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z Urzędu Gminy, straży miejskiej, szkoły lub innych jednostek podlegających Wójtowi. Ponadto zawnioskował o wykaz osób, które Wójt zamierza zwolnić jeszcze w tym lub następnym roku z ww. jednostek, a także o wykaz sołtysów Gminy T. (zwanej dalej "Gminą"), prosząc zarazem o nieodsyłanie go do strony internetowej tylko o przesłanie mu "transparentnej odpowiedzi".

W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] grudnia 2021 r. Sekretarz Gminy poinformował o dwóch pracownikach zwolnionych w ciągu ostatnich trzech lat w Urzędzie Gminy, podając przy tym imię i nazwisko zwolnionego Komendanta Straży Gminnej, a także wyjaśniając, że dane zwolnionego pracownika Wydziału Informacji Publicznej i Obsługi Administracji UG nie podlegają upublicznieniu, stosownie do art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz że w tej sprawie zostanie wydana decyzja administracyjna. W kwestii udostępnienia informacji dotyczących zwolnienia z pracy pracowników innych jednostek gminnych, autor odpowiedzi odesłał do dyrektorów poszczególnych jednostek organizacyjnych, jako dysponentów takich informacji. Nadto poinformował, że Wójt nie posiada wykazu pracowników, których zamierza zwolnić, a także wskazał Wnioskodawcy miejsce udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej (w skrócie "BIP") danych kontaktowych sołtysów.

Następnie Wójt – przywołaną wyżej decyzją z [...] grudnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p.") – odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie imienia i nazwiska pracownika zwolnionego z Wydziału Informacji Publicznej i Obsługi Administracji. W uzasadnieniu wyjaśnił – z powołaniem się na orzecznictwo sądowe – że zasada jawności działania organów władzy publicznej nie może być absolutyzowana, a jedną z przesłanek ją ograniczających jest prawo do prywatności, na które wszakże można się powołać tylko w odniesieniu do informacji o osobach pełniących funkcje publicznej. Natomiast obowiązkiem jest udostępnienie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził zgody na udzielenie takiej informacji. Następnie organ I instancji scharakteryzował osoby pełniące funkcje publiczne i na tej podstawie stwierdził, że do ww. kategorii osób nie zaliczał się zwolniony pracownik Wydziału Informacji Publicznej i Obsługi Administracji, gdyż nie miał on w swoim zakresie obowiązków kompetencji decyzyjnych, nie pełnił funkcji kierowniczej. W ramach pracy wydziału był zobowiązany m.in. do administrowania budynkami, gospodarowania materiałami i wyposażeniem UG oraz do utrzymania porządku i nadzoru nad pracą pracowników obsługi. Nie wykonywał czynności wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączących się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zajmowane przezeń stanowisko miało charakter usługowy lub techniczny, zatem konieczne jest wyłączenie jego jawności. W podsumowaniu Wójt stwierdził, że prywatność osoby fizycznej, jako dobro chronione prawem, powinno mieć pierwszeństwo przez innym dobrem prawem chronionym – dostępnością do informacji o działalności władzy publicznej.

Od tej decyzji Wójta, Wnioskodawca złożył odwołanie, w którym jednak nie zawarł merytorycznego uzasadnienia, a jedynie wyrażającą jego niezadowolenie z otrzymanej decyzji wzmiankę, że jest to "odwołanie od decyzji [...] (Urzędu Gminy)".

Utrzymując w mocy ww. decyzję Wójta – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2022 r. – SKO wyjaśniło, że informacje w zakresie zmian kadrowych w urzędzie i ich przyczyn oraz związanych z tym zmian wysokości wynagrodzeń pracowników awansowanych lub zdegradowanych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu informacji o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). Następnie – przywoławszy treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, że zwolniony pracownik z Wydziału Informacji Publicznej i Obsługi Administracji nie pełnił funkcji publicznej, dlatego jego dane osobowe (imię i nazwisko) nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, S. W. stwierdził, że informacje, o które wnosi, są mu niezbędne do prowadzenia spraw sądowych za szkody planistyczne oraz do spraw karnych przeciwko Wójtowi. Do skargi załączył m.in. wykaz sygnatur spraw sądowych oraz kopie pism z prokuratury.

W odpowiedzi na skargę organ II Instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto zaznaczył, że bez znaczenia dla oceny zasadności skargi pozostają zarzuty Skarżącego, iż udostępnienie danych jest konieczne w celu prowadzenia spraw sądowych za szkody planistyczne oraz spraw karnych przeciwko Wójtowi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z [...] czerwca 2022 r. (k. 60 akt sądowych) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z [...] czerwca 2022 r.

W pismach wniesionych do Sądu w dniach [...] i [...] czerwca 2022 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz żądania, przy czym w piśmie z [...] czerwca 2022 r. dodatkowo wniósł o "nakazanie Urzędowi Gminy wydania zanonimizowanych warunków zabudowy w latach 2003-2005 IV i III klasy bonitacji ziemi".

Zarządzeniem z [...] czerwca 2022 r. wezwano pełnomocnika Skarżącego do nadesłania odpisów ww. pism z [...] i [...] czerwca 2022 r., pod rygorem pozostawienia tych pism bez rozpoznania (k. 133).

W zakreślonym terminie pełnomocnik nie odpowiedział na to wezwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 09 czerwca 2022 r.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") przepisy p.p.s.a. stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Taka skarga została wniesiona w niniejszej sprawie. Jej przedmiotem uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2022 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. z [...] grudnia 2021 r. ([...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie imienia i nazwiska pracownika zwolnionego z Wydziału Informacji Publicznej i Obsługi Administracyjnej Urzędu Gminy T. .

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Co więcej, zarówno skarga S. W. – wyraźnie powołująca numer zaskarżonej decyzji (tj. [...]) – jak i dalsze pisma procesowe składane przez Skarżącego z powołaniem się na niniejszą sygnaturą akt (tj. IV SA/Po 342/22) zawierają twierdzenia i żądania raczej dość luźno (o ile w ogóle) powiązane z realiami niniejszej sprawy.

Niemiej jednak w kontrolowanej sprawie z pewnością nie było sporne pomiędzy stronami, że wniosek Skarżącego, w zakresie objętym kontrolowanymi decyzjami, dotyczył informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wyraźnie przyznał to organ II instancji, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że: "Informacje w zakresie zmian kadrowych w urzędzie i ich przyczyn oraz związanych z tym zmian wysokości wynagrodzeń pracowników awansowanych lub zdegradowanych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p."

Sąd w niniejszym składzie tę ocenę w pełni podziela. Albowiem w myśl ww. przepisu: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Taką informację stanowi w szczególności – jak wynika z otwartego wyliczenia rodzajów informacji publicznych zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. – informacja: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. b i lit. d); o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (pkt 3 lit. g); o danych publicznych, w tym informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d); o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 6 lit. c).

Jak to już wyżej wskazano, katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty (niewyczerpujący), o czym świadczy poprzedzenie go przez ustawodawcę wyrażeniem "w szczególności".

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie podziela, lista osób zatrudnionych przez spółkę komunalną stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA: z 25.04.2018 r., I OSK 1221/16; z 30.11.2018 r., I OSK 2158/16; z 25.09.2019 r., I OSK 506/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Tym bardziej, zdaniem Sądu, taką informację stanowi lista osób zatrudnionych – i analogicznie: osób zwolnionych – przez organ władzy publicznej.

Nie ma przy tym wątpliwości, że wójt, będący organem wykonawczym gminy – a więc organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (por. wyroki WSA: z 15.01.2013 r., II SAB/Ol 165/12; z 02.06.2015 r., IV SAB/Po 47/15; z 14.06.2016 r., IV SAB/Wr 75/16; z 27.07.2016 r., II SAB/Gd 91/16; z 21.07.2017 r., II SAB/Bd 65/17; z 31.07.2017 r., II SA/Kr 672/17; z 27.04.2018 r., II SAB/Wa 665/17; z 28.12.2018 r., II SAB/Po 108/18; z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19; z 25.09.2020 r., IV SAB/Po 90/20; II SAB/Sz 92/20; z 03.03.2021 r., II SAB/Gd 117/20; z 26.05.2021 r., IV SA/Po 255/21, z 14.06.2022, IV SAB/Po 58/22; dostępne w CBOSA), będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Chyba że zachodzą ustawowo uregulowane przypadki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji dopatrzyły się podstaw do takiej odmowy w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Na kanwie tego przepisu organy obu instancji uznały, że dane dotyczące zwolnionego pracownika Wydziału Informacji Publicznej i Obsługi Administracji UG nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę jego prywatności, gdyż pracownik ten nie pełnił w strukturze Urzędu Gminy funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia ww. informacji zostało podjęte co najmniej przedwcześnie.

Zasadniczych zastrzeżeń nie budzi przy tym przyjęty w decyzjach organów obu instancji sposób rozumienia pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne", o jakich mowa w ww. przepisie. Poza tym nawet przekonująco brzmią wywody organu I instancji zmierzające do wykazania, że zwolniony pracownik, z uwagi na przedmiot i charakter jego pracowniczych obowiązków, do kręgu takich osób nie należał. Należy jednak w tym miejscu wytknąć, że zakres obowiązków zwolnionego pracownika nie został w żaden sposób udokumentowany w aktach sprawy, co uniemożliwia ostateczną weryfikację prawidłowości stanowiska organu.

Jednakże kluczowe znaczenie dla uznania przez Sąd, że zaskarżone decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym, miał fakt zignorowania przez organy obu instancji przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy, końcowego fragmentu przepisu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., z którego wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej niepełniącej funkcji publicznej, chyba że osoba ta zrezygnuje z przysługującego jej prawa.

Lektura uzasadnień obu decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie pokazuje, że ww. okoliczność, iż zainteresowane osoby mogą w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zrezygnować z przysługującego im prawa do prywatności, najwyraźniej uszła uwagi orzekających organów. Albowiem w decyzjach tych nie tylko wyraźnie nie stwierdzono, że osoba, której danych dotyczyła orzeczona odmowa, nie zrezygnowała ze swego prawa do prywatności, ale nawet nie wyjaśniono, czy organ stworzył tej osobie w ogóle możliwość ewentualnego wyrażenia takiej rezygnacji (a jeśli nie, to z jakiego powodu).

Zdaniem Sądu uchybienia te, w świetle zastosowanego przez organy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jawią się jako istotne. Skoro bowiem zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej – uzasadniające odmowę udostępnienia informacji o tej osobie – nie dotyczy m.in. przypadku, gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługującego jej prawa, to z powyższego wynika, że przed rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej osoby fizycznej organ powinien zwrócić się do tej osoby z pytaniem, czy rezygnuje ona z przysługującego jej prawa (por. wyrok NSA z 04.02.2020 r., I OSK 2477/18, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 21 u.d.i.p., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.

O zwrocie kosztów postępowania, w łącznej wysokości 697 zł (pkt 2 sentencji wyroku) – obejmujących: koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi ustalone według stawek minimalnych (480 z) oraz koszt opłaty skarbowej uiszczonej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania i oceny prawne (art. 153 p.p.s.a.), i uzupełni w poruczonym zakresie postępowanie wyjaśniające (dotyczące ewentualnej rezygnacji przez zwolnionego pracownika z prawa do prywatności) oraz materiały zebrane w aktach administracyjnych sprawy o brakujące dokumenty, obrazujące zakres czynności tego pracownika (w razie potrzeby zanonimizowane, jeżeli wymagać tego będzie wzgląd na ochronę prywatności zainteresowanych osób fizycznych). Następnie – w zależności od wyniku poczynionych ustaleń – organ udostępni Skarżącemu żądaną informację, albo w drodze decyzji administracyjnej odmówi jej udostępnienia. W tym ostatnim przypadku winien zaś dodatkowo uwzględnić, że prawidłowe oznaczenie strony (tu: adresata decyzji) jako obligatoryjny element decyzji administracyjnej, o jakim mowa w art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., w przypadku osoby fizycznej powinno obejmować nie tylko podanie jej imienia i nazwiska, ale także adresu zamieszkania (por. wyrok NSA z 11.02.2021 r., III OSK 2875/21, CBOSA).