VII SA/Wa 2563/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-22	
Data wpływu	2014-11-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Mirosława Kowalska
Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 937/16
II OZ 451/15
II OZ 450/15	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 145 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant specjalista Mariusz Gasiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G P, E P i W P na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia skargę oddala	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G P, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2014 r., znak: [...]– utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...].06.2014 r. znak: [...][...]WINB stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia [...]09.2007 r. znak: [...]z naruszeniem prawa i wskazał, że z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa (organ omyłkowo przywołał art. 146 § 2 Kpa) odmawia jej uchylenia.

Z ww. rozstrzygnięciem nie zgodził się G P, wnosząc w ustawowym terminie odwołanie. Po rozpatrzeniu złożonego środka zaskarżenia, GINB wskazał, że w rozpatrywanej sprawie [...]WINB decyzją z dnia [...].09.2007 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w [...]z dnia [...].06.2007 r., znak: [...], nakazującą G P rozbiórkę samowolnie wykonanej przybudówki przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce oznaczonej nr geod. [...]na kolonii wsi [...]o wymiarach 10,0 m x 3,0 m, przybudówki o wymiarach 5,9 m x 2.95 m oraz samowolnie wykonanej więźby dachowej na istniejącej części budynku mieszkalnego i samowolnie wykonanych przybudówkach.

Z wnioskiem o wznowienie ww. postępowania wystąpiły E P oraz W P. Wniosek wniesiono z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa.

Podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Przeprowadzone postępowanie co do przyczyny wznowienia potwierdziło, że E P i W P, jako strony postępowania, bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...]WINB z dnia [...].09.2007 r. Okoliczność ta nie została zakwestionowana również w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21.10.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1108/09. E P i W P we wniosku o wznowienie postępowania podniosły m.in., że razem z G P były inwestorem dokonanych samowoli. Zgodnie natomiast z art. 52 ustawy Prawo budowlane, "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. art. 49b. art. 50a oraz art. 51".

Zgodnie z art. 146 § 1 Kpa "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat".

W rozpatrywanej sprawie decyzja [...]WINB z dnia [...].09.2007 r. została doręczona G P i B I w dniu 12.09.2007 r., natomiast P S w dniu 17.09.2007 r. Ponieważ od doręczenia ww. rozstrzygnięcia minęło ponad 5 lat. zastosowanie ma art. 151 § 2 Kpa, na podstawie którego "w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji".

W związku z tym GINB uznał, że [...] WINB w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 06.2014 r. prawidłowo stwierdził, że decyzja z dnia [...].09.2007 r. została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. jednakże z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa odmówił jej uchylenia.

Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.09.2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 452/13. upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 Kpa stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, nie zależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Upłynięcie terminu pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.

Biegu terminu prekluzyjnego określonego w art. 146 § 1 Kpa nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania.

Z uwagi na powyższe oraz treść art. 151 § 2 Kpa, który jednoznacznie określa elementy wydawanego rozstrzygnięcia, brak było w ocenie organu, podstaw prawnych do orzeczenia przez GINB, zgodnie z wnioskiem odwołania, "że decyzja o odmowie uchylenia własnej decyzji zapadła w wyniku przewlekłego postępowania oraz powodu bezczynności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , które to postępowanie organu wojewódzkiego miało charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem postępowanie uległo prekluzji z powodu nie wydania decyzji w obowiązującym terminie".

Skargę na tę decyzję złożył G P, E P i W P

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie

1) naruszenie art. 127 § 1 Kpa poprzez odstąpienie od rozpatrzenia zarzutu będącego przedmiotem odwołania.

2) naruszenie art. 151 § 2 Kpa poprzez błędne wskazanie okoliczności, z powodów których nie uchylił decyzji,

3) naruszenie art. 107 § 1 Kpa poprzez brak zgodności podstawy prawnej decyzji z jej sentencją,

4) naruszenie art. 151 § 2 Kpa poprzez wydanie przez organ I instancji orzeczenia o uchyleniu własnej decyzji pomimo braku w tym zakresie podstawy prawnej,

5) naruszenie art. 107 § 1 Kpa poprzez brak oznaczenia stron w decyzji organu I instancji.

Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa, a tylko w takim aspekcie podlegała kontroli sądowej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie wznowieniowym.

Wskazać w związku z tym należy, iż art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, co oznacza, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Por wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98. Artykuł ten (146 k.p.a.) zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, dlatego zasadnie je wznowiono. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy "co do istoty". Tak więc, gdy wystąpi w danej sprawie któraś z przesłanek wskazanych w art. 146 k.p.a., organ będzie zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Termin taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 k.p.a., a jego upłynięcie pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Co więcej po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/05 oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09.

Odnosząc te uwagi do treści decyzji organu I instancji wskazać należy, że nie rozstrzyga ona o istocie sprawy, bowiem, co oczywiste nie uchyla decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym, ale również nie stwierdza braku podstaw do jej uchylenia. Jest decyzją jedynie o charakterze formalnym.

Nie budzi wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania złożony przez E P i W P wskazywał jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W przypadku upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, organ prowadzący wznowione postępowanie nie ma podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych m. in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. traci więc podstawę do badania czy decyzja ta powinna lub nie powinna być uchylona, może jedynie wydać decyzję stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Ponieważ w kontrolowanej sprawie podstawą do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa było nie wzięcie w postępowaniu zwykłym udziału przez uprawnione strony, należy stwierdzić, iż czynności dokonywane przez organy w niniejszym postępowaniu niewątpliwie były obarczone wadą .

Podkreślić także należy, że przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Pogląd ten potwierdził też NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, precyzując, iż chodzi o doręczenie ostatniej ze stron, której decyzję doręczono.

W rozpatrywanej sprawie decyzja [...] WINB z dnia [...].09.2007 r. została doręczona G P i B I w dniu 12.09.2007 r., natomiast P S w dniu 17.09.2007 r. oznacza to, że ostatnią ze stron, której doręczono w dniu 17 września 2007 r. decyzję był P S i od tej daty należało liczyć termin upływu przedawnienia, w którym mogły ją skutecznie wzruszyć w trybie wznowienia postępowania inne strony, które nie wzięły udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany był uwzględnić organ na każdym etapie postępowania (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12/122).

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Podnoszony zarzut dotyczący odstąpienia przez organ II instancji od rozpatrzenia zarzutu odwołania nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy.

GINB w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazuje, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji był brak podstawy prawnej. Podzielając ten pogląd organu odwoławczego przypomnieć jedynie należy, że naruszenie prawa, o którym mówi art. 151 § 2 k.p.a. dotyczy rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu zwykłym, nie zaś mankamentów postępowania wznowieniowego.

Te same uwagi należy odnieść również do zarzutu dotyczącego błędnego wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił organ decyzji.

Odnośnie zarzutu wymienionego w pkt 4 skargi uwagi zostały poczynione we wcześniejszej części uzasadnienia.

Nie można też zgodzić się z zarzutem braku oznaczenia stron postępowania bowiem wykaz ten znajduje się na ostatniej stronie decyzji organu I instancji.

Niewątpliwie słuszny jest zarzut wskazujący na wadliwie przywołany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 146 § 2 k.p.a.

Należy jednak wskazać, że na podstawie lektury całego tekstu decyzji powołanie ww. artykułu stanowiło oczywistą omyłkę. Świadczą o tym nie tylko rozważania faktyczne i prawne organu dotyczące upływu 5 letniego terminu ale także to, że przytaczając treść art. 146 § 1 organ błędnie oznacza go jako art. 146 § 2 k.p.a.

Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 207 z późn. zm.).