Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Starosty L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza gminy L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [....] o stwierdzeniu z urzędu nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości K. gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności tej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że podstawą działania Wojewody [...] był art. 17a ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] podał, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13 poz. 87 ze zm.). Również w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdował się wtedy na niej budynek kościoła, lecz nie pozostawała już wówczas w faktycznym ani prawnym władaniu kościelnych osób prawnych i nie miały do niej zastosowania właściwe przepisy ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. Nr 16 poz. 156), bądź ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm.). Wobec powyższego, zdaniem organu, należało uznać, że sporna nieruchomość spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem stała się z mocy prawa własnością gminy L. zgodnie z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. odwołał się Burmistrz gminy L. twierdząc, że sporną nieruchomość państwową, na której znajduje się cmentarz i stary mocno zdekapitalizowany kościół, stara się skomunalizować Skarb Państwa, gdyż nie przeprowadzał koniecznych jego napraw ani remontów; uważa, że przekazanie tej nieruchomości gminie L. narusza prawo do samodzielnego kształtowania zasobu majątkowego tej Gminy oraz uniemożliwiłoby realizowanie zaplanowanych wydatków budżetowych; ponadto na tej nieruchomości znajduje się nadal cmentarz katolicki a nie komunalny, i wniósł o uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie powołanego w decyzji Wojewody art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wymagane jest łączne spełnienie warunków w tym przepisie wymienionych: należało uwzględnić stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia w życie powyższego przepisu, mienie to winno było stanowić wówczas własność państwową, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych, i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Z części wstępnej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym mają w pierwszej kolejności obowiązek zbadania przesłanek wyłączających komunalizację danego mienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r. III RN 16/98, OSNAP 1999 r. nr 3 poz.79).

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów przedmiotowej nieruchomości według jej stanu z dnia 27 maja 1990 r. wynika, że została ona zakwalifikowana wówczas jako użytek rolny, zabudowany starym kościołem i będący własnością Skarbu Państwa. Wpisy w ewidencji gruntów są wiążące organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r. - na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 132 ze zm.) istniał wtedy utworzony tym dekretem Państwowy Fundusz Ziemi, w skład którego wchodziły z mocy tego dekretu nieruchomości rolne, w tym nieruchomości zabudowane, nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów.

Grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, nawet przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z gospodarką rolną lub leśną mogły przejść z PFZ do zasobu gruntów państwowych dopiero na podstawie decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - j. t. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że uczestnicy niniejszego postępowania nawet nie twierdzą, że taka wyłączająca decyzja została przed dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia objętego weryfikowaną decyzją Wojewody [...] wydana. W konsekwencji więc, sporne mienie będące w dniu 27 maja 1990 r. składnikiem Państwowego Funduszu Ziemi i nie przekazane przed tą datą w obowiązującym trybie do zasobu gruntów państwowych było wyłączone z komunalizacji następującej z mocy prawa w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W rezultacie powyższego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nie mogła być utrzymana w mocy, a zatem na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. orzeczono jak w osnowie.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa - Starosta L.; zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: (1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie są spełnione przesłanki przewidziane tym przepisem, (2) art. 11 poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane tym przepisem, (3) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zakresie rozumienia użytego w tym przepisie pojęcia nieruchomości ziemskiej, co miało wpływ na wynik sprawy - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący podniósł, że sporna nieruchomość w okresie od zakończenia drugiej wojny światowej do około roku 1951 znajdowała się tylko we władaniu Parafii Rzymskokatolickiej i nie przeszła nieodpłatnie na rzecz Kościoła Rzymskokatolickiego w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. Nr 16, poz. 156), gdyż nie została wymieniona w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 1972 r.

Równocześnie nie stanowiła ona nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 46' Kc, gdyż zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenie określonym jako "tereny zabudowane" nie była zatem gruntem rolnym i nie mogąc być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie nie wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi. A skoro nie należała ona wówczas do Kościoła Rzymskokatolickiego lecz do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i będąc jednocześnie terenem przeznaczonym pod zabudowę a nie gruntem rolnym wchodzącym w skład Państwowego Funduszu Ziemi, to według skarżącego stała się ona na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z mocy samego prawa mieniem gminy L.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody D. z dnia[...] października 2009 r. o stwierdzeniu z urzędu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości K. gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...] w całości - i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności tej nieruchomości.

3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast nie podziela zarzutów skargi.

4. Zgodnie z art. 17 a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, od dnia 1 stycznia 2006 r. wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie nabycia przez gminy z mocy prawa własności nieruchomości w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że nieruchomość ta przed dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością tej gminy.

W związku z powyższym, Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. (komunalizacja) nieruchomości przez gminę L., w trybie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 171 z późn. zm.), i decyzją z dnia [...] października 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę L., nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa znajdującego się w miejscowości K., szczegółowo opisanego w osnowie zaskarżonej decyzji, natomiast Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję organu pierwszej instancji i odmówiła stwierdzenia nabycia przez gminę L. prawa własności tej nieruchomości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) stanowi zaś, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do (...) Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem art. 15, czyli komunalizacja nie następuje.

5. Przyznać należy rację Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która stwierdziła, że dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie powołanego w decyzji Wojewody [...] art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wymagane jest łączne spełnienie warunków w tym przepisie wymienionych: należało uwzględnić stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia w życie powyższego przepisu, mienie to winno było stanowić wówczas własność państwową, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych, i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy nie zaistniały przesłanki wyłączające komunalizację danego mienia.

6. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy dokumentu urzędowego - wypisu z rejestru gruntów działki nr [...] według jej stanu z dnia 27 maja 1990 r. oraz pism L. z dnia [...] lipca 2007 r. i [...] maja 2009 r. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę ewid. nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła użytek rolny, zabudowany starym kościołem, i będący własnością Skarbu Państwa; do około roku 1951 działka ta była wykorzystywana przez Parafię Rzymskokatolicką w K. pod cmentarz, a w dacie wydanej w 2009 r. decyzji, na jej części znajdował się cmentarz z około 30 grobami, odwiedzanymi przez rodziny zmarłych.

Art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) nie podlega uwłaszczeniu, jeżeli korzysta z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Jeśli z pisma Kurii z dnia [...] lipca 2007 r. wynika że dopiero w 2007 roku Kuria zamierzała "zrzec się" tego mienia na rzecz gminy L. (k-34 i 44), to mając na uwadze przywołany wyżej art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1900 r. stwierdzić należy, iż korzystanie z mienia państwowego przez Kościół Katolicki wyłącza jego komunalizację na rzecz gmin, bez względu na formę tego korzystania. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 1994 r. I SA 842/93, uznając, iż korzystanie przez osoby wymienione w art. 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z mienia ogólnonarodowego (państwowego) w dniu 27 maja 1990 r., bez względu na tytuł prawny korzystania, jest okolicznością wyłączającą to mienie spod komunalizacji z mocy prawa (ONSA 1995/2/80, LEX nr 10595), który to pogląd niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. Ponadto, jak słusznie zauważa Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w aktach sprawy brak też jakiegokolwiek dowodu wskazującego na fakt zamknięcia tego cmentarza w rozumieniu obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 z późn. zm).

7. Na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17), dla zrealizowania przebudowy ustroju rolnego utworzono Państwowy Fundusz Ziemi, w skład którego wchodziły: (a) aktywa dotychczasowego Funduszu Obrotowego Reformy Rolnej, powołanego ustawą z dnia 9 marca 1932 r. (Dz. U. R. P. Nr 40, poz. 364 z 1934 r.), (b) należności i wpływy z tytułu czynności, związanych z przebudową ustroju rolnego, (c) nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej (art. 2), (d) należności i wpływy z administracji nieruchomości (p. c.), (e) należności i wpływy z tytułu zbycia nieruchomości (art. 2) przejętych na cele reformy rolnej, (f) oprocentowanie gotowizny Państwowego Funduszu Ziemi, (g) dotacje Skarbu Państwa, (h) inne wpływy. Zgodnie zaś z art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 j.t. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.), grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z gospodarką rolną lub leśną, przechodzą na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2.

Z akt sprawy wynika, że decyzja taka przed dniem 27 maja 1990 r. nie została w odniesieniu do działki nr 121 podjęta.

Tak więc Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie uznała, że sporne mienie będące w dniu 27 maja 1990 r. użytkiem rolnym i składnikiem Państwowego Funduszu Ziemi, nie wyłączone z gospodarki rolnej i leśnej odpowiednią decyzją organu administracji rządowej, i nie przekazane przed tą datą w obowiązującym trybie do zasobu gruntów państwowych, było wyłączone z komunalizacji następującej z mocy prawa w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Reasumując, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie stwierdziła, że sporne mienie - zabudowana działka nr [...] na której w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdował się cmentarz i kościół, będące w dniu 27 maja 1990 r. składnikiem Państwowego Funduszu Ziemi, i nie przekazane przed tą datą w obowiązującym trybie do zasobu gruntów państwowych - było wyłączone z komunalizacji następującej z mocy prawa, w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, i nie podlegało komunalizacji z mocy prawa na rzecz gminy L. w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

7. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednakże obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę. Zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego, nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. akt I SA 169/02 LEX nr 157661). Pogląd ten niniejszy skład orzekający podziela w zupełności, i odnosząc go do niniejszej sprawy stwierdza, że strona skarżąca nie wykazała stosownymi dowodami, iż sporne mienie przeszło z Państwowego Funduszu Ziemi do zasobu gruntów państwowych.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.