Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr 406.922/E-10/XXI/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 21 czerwca 2023 r. nr 006257/SP/06/2023.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

We wniosku z 24 maja 2023 r. J. T. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrzenicą Z. S.

Decyzją z 21 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, uzasadniając to tym, że wnioskodawczyni nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest bowiem dla niepełnosprawnej pozostającej pod jej opieką niezawodową rodziną zastępczą.

Od powyższej decyzji strona odwołała się wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie i przeanalizowanie całości złożonych przez nią dokumentów. J. T. podniosła, że 8 października 2008 r. została ustanowiona opiekunem prawnym siostrzenicy Z. a od 4 lutego 2009 r. pełni rolę rodziny zastępczej. Siostrzenica jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga całodobowej opieki. Ze względu na coraz większe wymogi w zakresie opieki i pielęgnacji siostrzenicy, łączenie opieki nad nią z pracą zawodową okazało się niemożliwe i strona w kwietniu 2023 r., zrezygnowała z zatrudnienia. Strona uważa, że spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad przysposobioną córką, a skarżoną decyzję ocenia jako niesłuszną i niesprawiedliwą.

W trakcie postępowania odwoławczego J. T. przesłała do Kolegium pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku zawierające, sporządzoną na jej prośbę, informację o sprawowaniu opieki nad małoletnią wychowanką rodzinnej pieczy zastępczej Z. S. przez niezawodową rodzinę zastępczą. Wynika z niego, że J. T. od 8 października 2008 r. jest opiekunem prawnym swojej siostrzenicy, a od 4 lutego 2009 r. jest dla niej rodziną zastępczą niezawodową. Z. S. jest niepełnosprawna od urodzenia i wymaga stałej, całodobowej opieki, którą samodzielnie i z dużym zaangażowaniem zapewnia jej skarżąca. Kompetencje rodzicielskie opiekunki zastępczej Ośrodek ocenił bardzo wysoko zauważając, że J. T. przedkłada dobro wychowanki ponad wszystko inne. Rodzice niepełnosprawnej Z. S. pozbawieni są władzy rodzicielskiej i od lat nie utrzymują żadnego kontaktu z córką oraz jej opiekunką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 2 sierpnia 2023 r. nr 406.922/E-10/XXI/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwym jest, że pozostająca pod opieką skarżącej Z. S. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku z 11 maja 2023 r. nr [...] o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 grudnia 2025 r. Jest więc osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opiekę nad niepełnosprawną Z. S. sprawuje jej ciotka – J. T., która jednocześnie jest opiekunem prawnym dziecka oraz pełni funkcję niespokrewnionej rodziny zastępczej. Okoliczności te nie uprawniają jeszcze jednak skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazano, że w art. 17 ust. 1 ustawy, enumeratywnie wymieniono osoby, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Z akt sprawy wynika, że J. T. nie mieści się w ustawowym katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest ona ciotką osoby wymagającej opieki (siostrą matki), jej opiekunem prawnym oraz niezawodową rodziną zastępczą. Opiekun prawny w ogóle nie został wymieniony w ustawie jako uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym. Natomiast krąg krewnych (nie będących rodzicami osoby niepełnosprawnej) uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego określono w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. W myśl tego przepisu prawo do przedmiotowego świadczenia przysługuje tylko tym krewnym, na których - na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby pozostającej pod opieką. Co do zasady obowiązek taki obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 K.r.o.). Krewnymi w linii prostej są osoby pochodzące jedna od drugiej, łączą je więzy krwi. Rozróżnia się linię wstępnych, czyli rodziców, dziadków itd. oraz linię zstępnych, czyli dzieci, wnuków, prawnuków itd. Istniejący w sprawie stosunek pokrewieństwa, czyli ciotka - siostrzenica, to stosunek pokrewieństwa w linii bocznej, i to trzeciego stopnia, co prowadzi do wniosku, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem siostrzenicy. Kolegium wskazało przy tym, że błędnie strona określa pozostającą pod jej opieką Z. S. "przysposobioną córką". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona nie przysposobiła swojej siostrzenicy a została ustanowiona dla niej rodziną zastępczą. Ustanowienie strony opiekunem prawnym siostrzenicy oraz rodziną zastępczą nie jest tożsame z przysposobieniem dziecka.

Wskaznao przy tym, że z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1426). Zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ustawy rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba samotna, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Siostra matki dziecka (ciotka) nie jest zatem osobą wymienioną w katalogu osób zaliczonych do rodziny zastępczej spokrewnionej w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tym samym nie należy do grona osób, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt pozostawania krewną dziecka, nad którym sprawuje opiekę, wobec brzmienia wskazanych przepisów prawnych, nie oznacza, że stanowi ona rodzinę zastępczą spokrewnioną. Strona jest dla swojej siostrzenicy niezawodową rodziną zastępczą o jakiej mowa w art. 41 ust. 3 ww. ustawy, którą - zgodnie z tym przepisem - tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że J. T. nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoją niepełnosprawną siostrzenicą – Z. S. Organ odwoławczy podniósł, że ponadto w sprawie została spełniona negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy, albowiem Z. S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z 4 lutego 2009 r., IV Nsm 734/08, umieszczona został w rodzinie zastępczej niezawodowej u J. T.

W tej sytuacji zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową, należało utrzymać w mocy.

Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez stronę opieki nad siostrzenicą ani tego, że osoba niepełnosprawna nie posiada innych krewnych, którzy mogliby sprawować nad nią opiekę, zaś pozbawieni władzy rodzicielskiej rodzice w ogóle się nią nie interesują. Co więcej, nie budzi żadnych wątpliwości silny związek emocjonalny strony z pozostającą pod jej opieką siostrzenicą, dążenie skarżącej do jak najlepszego zabezpieczenia potrzeb podopiecznej i przedkładania jej dobra ponad wszystko inne. Jednakże z przepisów ustawy wynika jednoznacznie, że nie każda osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawną jej wymagającą uprawniona jest z tego tytułu do świadczeń z środków publicznych.

Końcowo wskazano, że organy administracji zobowiązane są do stosowania obowiązującego prawa. Nie można wynikających z norm ustawowych praw i obowiązków stron odczytywać wbrew woli ustawodawcy, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie określone zasady legalizmu i praworządności. Normując prawo do przedmiotowej pomocy ustawodawca wprowadził wymogi podmiotowe i przedmiotowe określając ich ramy i granice w przywołanych powyżej przepisach. Organ zatem nie może stosować jakichkolwiek przesłanek pozaprawnych rozstrzygając daną sprawę administracyjną.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła J. T. i zarzuciła naruszenie:

- art 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez organy wykładni językowej tego przepisu i pominięciu uzasadnionych celów tej ustawy, tj. wykładni systemowej i funkcjonalnej, co w efekcie doprowadziło do przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad małoletnią niepełnosprawną siostrzenicą Z. S. legitymującą się orzeczeniem o niepełnoprawności w stopniu znacznym;

- art. 17 ustawy, poprzez nie przyjęcie poszerzonego kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny i tworzą z nimi rodzinę w tradycyjnym tego słowa znaczeniu, a które wyłącznie mogą opiekować się niepełnosprawnym;

- art. 17 ust 1 pkt 3 i ust 5 pkt 2 lit. b ustawy, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne, uznanie, że osoba niespokrewniona ustanowiona rodziną zastępczą dla niepełnosprawnej podopiecznego, wymagającej stałej lub długotrwałej opieki, oraz rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie prowadzące do utrwalenia stanu niezgodnego z art. 2 i art 32 Konstytucji RP i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak uwzględnienia art 8 K.p.a. poprzez działanie organu w zaufaniu do organów Państwa;

- art. 7 w zw. z art 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a, przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu, że organ pierwszej instancji uchylił się od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie dokonania ich wnikliwej oceny poprzez ustalenie, że wyłącznie J. T. jest w stanie opiekować się niepełnosprawną Z. S.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że zastosowana przez Kolegium interpretacja ustawy jest zbieżna z wykładnią prezentowaną od dłuższego już czasu w orzecznictwie (vide: np. wyroki NSA: z 28 września 2022 r., I OSK 2293/21; z 23 marca 2022 , I OSK 1637/21; z 7 marca 2019 r., I OSK 4353/18 oraz liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym WSA w Białymstoku w wyroku z 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 264/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku o odmowie przyznania skarżącej – J. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrzenicą Z. S.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1, 3 i 5 pkt 2 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy stawowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustawa określa także negatywne przesłanki przyznania tego świadczenia wskazując, że nie przysługuje ono między innymi jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy).

Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym sprawy skarżąca od 8 października 2008 r. jest opiekunem prawnym swojej małoletniej siostrzenicy a od 4 lutego 2009 r. jest dla niej rodziną zastępczą niezawodową. Z. S. jest niepełnosprawna od urodzenia i wymaga stałej, całodobowej opieki, którą samodzielnie zapewnia skarżąca. Rodzice niepełnosprawnej Z. S. pozbawieni są władzy rodzicielskiej i od lat nie utrzymują kontaktu z córką oraz z jej opiekunką. Bezsporne jest też, że ze względu na niepełnosprawność Z. S. skarżąca zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki. Podkreślenia wymaga, że skarżąca jest jedyną osobą spokrewnioną z Z. S., która może sprawować nad nią opiekę.

Stanowisko organów, przyjęte w zaskarżonej decyzji, opiera się na językowej wykładni tych przepisów. Z przepisów art. 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b wynika, że z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyłączone zostały osoby, które stanowią rodzinę zastępczą niespokrewnioną, a zatem rodziny zastępcze niezawodowe oraz rodziny zastępcze zawodowe.

Nie ulega wątpliwości, że katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na mocy art. 17 ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne. Argumentacja odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie niniejszej jest zgodna z literalnym brzmieniem przepisów wyszczególniających podmioty i przesłanki przyznania tej formy pomocy, zgodnie z którą skarżąca - jako siostra matki niepełnosprawnej Z. S., będąca dla niej niespokrewnioną oraz niezawodową rodziną zastępczą - nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tylko bowiem status rodziny zastępczej spokrewnionej stanowi przesłankę zaliczenia danej osoby do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Rodzina zastępcza spokrewniona, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1a ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm.), jest formą rodzinnej pieczy zastępczej, przy czym zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ustawy rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Nie budzi wątpliwości w świetle przytoczonych uregulowań, że skarżąca nie jest rodziną zastępczą spokrewnioną, gdyż nie jest ani wstępnym, ani rodzeństwem dla swojej siostrzenicy, przez co nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Chociaż organy obydwu instancji bazowały na wykładni językowej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś wydane decyzje były uzasadnione treścią tych przepisów, to w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, sąd uznał, że ograniczenie się przez organy jedynie do gramatycznej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostaje w sprzeczności z wartościami i celami, jakim służy ta ustawa oraz narusza konstytucyjne zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. W konsekwencji sąd uznał, że przyjęta przez organy wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji.

Sytuacja skarżącej podejmującej się opieki nad niepełnosprawną siostrzenicą, której rodzice zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej, wymagającej jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej stałej opieki, wskazuje, w sposób wyraźny, na konieczność wyjścia poza jedynie wykładnię językową. Proces wykładni prawa obejmuje bowiem poszukiwanie metody, która zapewni najlepsze i najpełniejsze rozumienie normy prawnej, a zatem jej wyłożenie zgodnie z wolą ustawodawcy, zapewniając przy tym realizację celu, jaki miała spełnić dana norma prawna. W tym procesie uwzględnienia wymaga nie tylko brzmienie językowe, ale także cel, funkcja i kontekst danej normy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych właśnie na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, szczególnie dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego (np. orzeczenia WSA: w Krakowie z 24 stycznia 2022 r., III SA/Kr 622/21; w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r., III SA/Gd 156/21; w Warszawie z 9 września 2021 r., I SA/Wa 156/21; w Gorzowie Wielkopolskim z 30 listopada 2018 r., II SA/Go 1045/18; w Poznaniu z 28 lipca 2010 r., IV SA/Po 476/10 oraz NSA w wyrokach z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20; 26 kwietnia 2010, I OSK 76/10, pub. CBOSA) została zauważona konieczność uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni przepisów tej ustawy. Wskazując na potrzebę pozajęzykowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba będąca niespokrewnioną (w rozumieniu przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) rodziną zastępczą dla niepełnosprawnego małoletniego, nad którym opieka powoduje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, sądy administracyjne podkreślały że stosowanie ścisłej wykładni językowej w takiej sytuacji prowadzi do bezpodstawnego różnicowania sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych i niespokrewnionych, podczas gdy rodzinami zastępczymi niespokrewnionymi zostają często osoby będące krewnymi w linii bocznej małoletnich niepełnosprawnych. W tej sytuacji należy zatem sięgnąć po inne metody wykładni, a to metodę celowościową i funkcjonalną, uzasadniające odstępstwo od wydawałoby się jasnej treści przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem. Istnieją bowiem szczególnie istotne i doniosłe racje prawne i społeczne, które motywują odejście od wykładni językowej. Kompetencja do takiego postępowania będącego kontrolą konstytucyjności prawa znajduje oparcie w art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (tak np. wyroki NSA z 27 lutego 2008 r., I OSK 194/07 oraz 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/2009). Jej zastosowanie jednak nie może urastać do miana reguły, a wykorzystanie powinno być incydentalne, przy uwzględnieniu indywidualnego (jednostkowego) charakteru orzeczenia sądowego, przy konieczności uzasadnienia odejścia od wykładni językowej.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające odejście od wykładni językowej na rzecz wykładni celowościowej i funkcjonalnej.

Należy mieć na uwadze, że piecza zastępcza, której formą realizacji jest rodzina zastępcza (spokrewniona albo niespokrewniona), ma, co do zasady charakter tymczasowy i służy zapewnieniu opieki dziecku poza jego naturalnym środowiskiem rodzinnym. Nie wiąże się ona z założenia z powstaniem rodzinnej więzi w jej normatywnym ujęciu między dzieckiem a osobami pełniącymi funkcję rodziny zastępczej, co oznacza, że z mocy prawa nie powstaje tu - przez sam fakt ustanowienia pieczy zastępczej - stosunek właściwy dla pokrewieństwa czy przysposobienia (skutkujący np. obowiązkiem alimentacji czy też prawem do spadkobrania). Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest, że niepełnosprawna Z. S. znalazła się w rodzinie zastępczej z tego względu, że została porzucona przez biologicznych rodziców w 4 miesiącu życia. Została urodzona w 26 tygodniu ciąży w ciężkiej zamartwicy z masą 1500 g i 2pkt w skali Apgar a stosunki faktyczne pomiędzy nią a skarżącą nie różnią się od tych funkcjonujących w rodzinie pomiędzy rodzicami i dziećmi. Bez znaczenia pozostaje również dla rzeczywistego wypełniania obowiązków względem niepełnosprawnej siostrzenicy fakt, że skarżąca jest dla niej krewną w linii bocznej, nie zaś krewną w linii prostej.

Prowadzi to wprost do wniosku, że rodzina zastępcza niezawodowa spokrewniona i rodzina zastępcza niezawodowa niespokrewniona wykonują takie same obowiązki - sprawują pieczę nad dzieckiem. Jednakże na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnienia ich są w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w nieuzasadniony sposób zróżnicowane na niekorzyść rodzin zastępczych niespokrewnionych, w szczególnych przypadkach wykonywania przez nie pieczy zastępczej nad niepełnosprawnymi krewnymi.

Porównując sytuacje obu typów rodzin zastępczych widoczne jest, że ustawa o świadczeniach rodzinnych preferuje regułę ogólną wynikającą z usankcjonowania wzorców społecznych opartych na więzi pokrewieństwa i - co za tym idzie - obowiązku alimentacyjnego. Jednak w aspekcie wykonywania funkcji rodziny zastępczej i wychowania dziecka węzeł pokrewieństwa nie jest najważniejszy. Istotniejsze jest bowiem to, czy i jak realnie rodzina zastępcza funkcjonuje i czy wypełnia zadania, jakich nie wykonuje rodzina naturalna, w tym też rodzina zastępcza spokrewniona. Pokazuje to stan faktyczny niniejszej sprawy. Co więcej – nie znajduje żadnego uzasadnienia aksjologicznego sytuacja, w której krewny w linii bocznej, nie będąc zobowiązany do alimentacji, przyjmuje w pieczę zastępczą niepełnosprawne dziecko swojej siostry, przejmuje wszelkie obowiązki i koszty związane z jej wychowaniem, pielęgnacją i utrzymaniem, jednak nie może otrzymać pomocy od organów państwa pomimo że zmuszony jest do rezygnacji z zatrudnienia w celu ponoszenia trudów związanych z opieką i rehabilitacją dziecka pozostającego w jego pieczy. I nie chodzi tu o pozyskanie dodatkowych kosztów utrzymania dziecka ale do uzyskania chociaż częściowej rekompensaty za rezygnację z pracy (i uzyskanie zabezpieczenia społecznego).

Należy wskazać, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2008 r., P 41/07, art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie ONZ dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). W wyroku tym TK podniósł, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocenę każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi poprzedzić zbadanie sytuacji prawnej podmiotów i przeanalizowanie ich cech wspólnych i cech różniących. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w przekonujących argumentach. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może więc być uznane za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zarówno rodzina naturalna, jak i rodzina zastępcza są podmiotami zobowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. W razie rezygnacji z pracy zarobkowej ze względu na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym dzieckiem sytuacja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama. Stwierdził też, że świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości.

Brzmienie art. 17 ustawy ewoluowało dzięki aktywności interpretacyjnej sądów, wskutek której do katalogu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zawartego w tym przepisie dołączono rodziny zastępcze spokrewnione. Stan faktyczny niniejszej sprawy pokazuje jednak na konieczność dalszego poszerzenia tego katalogu o osoby będące rodzinami zastępczymi niespokrewnionymi w rozumieniu przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które to osoby są jednocześnie dla pozostających w ich pieczy krewnymi w linii bocznej. Takie stanowisko zawarł w wyroku z 26 kwietnia 2010 r., I OSK 76/10 Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazał, że argumentacja zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2008 r., P 41/07 przemawia za uznaniem, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać także rodzinie zastępczej niespokrewnionej, której członkowie nie uzyskują wynagrodzenia za sprawowanie funkcji rodziny zastępczej.

Skoro relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów sprawujących opiekę nad dzieckiem (zarówno rodziców naturalnych, jak i rodziny zastępczej) jest sprawowanie opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji oraz niepodejmowanie z tego powodu pracy, to zróżnicowanie sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i pozostałych rodzin zastępczych w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych stanowi przejaw nieuzasadnionej dyskryminacji tych ostatnich. Taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji), szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji) oraz zasadę ochrony praw dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, które ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych (art. 72 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto skoro warunkiem, jaki muszą spełniać kandydaci na rodzinę zastępczą, jest posiadanie stałego źródła utrzymania, a więc pracy, to należy przyjąć, że pomoc udzielana na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej stanowi - zgodnie z zasadą subsydiarności - uzupełnienie w budżecie domowym rodziny zastępczej stałych dochodów wypracowanych przez rodziców zastępczych. Ustawodawca zakłada zatem, że rodzina zastępcza sprawując swą funkcję wykonuje jednocześnie pracę zarobkową. Tym samym jeżeli dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej będzie wymagało stałej opieki ze względu na niepełnosprawność, to rodzina zastępcza - niezależnie, czy zobowiązana do alimentacji względem dziecka, czy nie - winna zyskiwać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja przez któregokolwiek z rodziców zastępczych z pracy i zajęcie się stałą opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem bez uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje bowiem utratę źródła utrzymania, które jest jedną z przesłanek ustanowienia rodziny zastępczej. Taka sytuacja godzi nie tylko w zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, ale także wykracza przeciwko konstytucyjnym nakazom ochrony rodziny i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). W sprawie niniejszej istotne jest to, że skarżąca samodzielnie pełni rolę rodziny zastępczej. Także jej rezygnacja z pracy celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrzenicą oznacza, że rodzina pozostaje bez żadnych środków dochodu. Dlatego na gruncie rozpoznawanej sprawy sąd wziął pod uwagę, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, może skutkować koniecznością nierezygnowania przez nią z pracy zarobkowej. To jednak skutkowałoby z kolei rezygnacją z aktywnego uczestnictwa w opiece i rehabilitacji niepełnosprawnej Z. S., co kolidowałoby z jej dobrem w sytuacji, gdy nie ma innych członków rodziny, którzy mogliby podjąć się nią zaopiekować.

W ocenie sądu, pozycja rodziców zastępczych i charakter ich relacji z dzieckiem, zbliżonej do relacji rodziców, przemawiają za uznaniem, że powinni oni mieć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć należy, że powierzenie dziecka rodzinie zastępczej niespokrewnionej następuje w sytuacji gdy brak jest krewnych, którzy mogliby (tak jak w niniejszej sprawie) lub chcieliby podjąć się funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w takim przypadku w znaczny sposób zawęża krąg osób, które mogłyby podjąć się funkcji rodziny zastępczej dla dziecka niepełnosprawnego.

W związku z powyższym, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadnia odmowę zastosowania tych przepisów w zakresie, w jakim wyłączają one możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą. Pogląd ten ma charakter jednostkowy i odnosi się wyłącznie do rozpatrywanej sprawy i jej konkretnych okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1, 5 pkt 2 lit. b przy uwzględnieniu stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu wyroku TK z 22 lipca 2008 r., P 41/07 oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, może dekodować normę prawa materialnego, pozwalającą na rozstrzygnięcie sprawy i nie zachodzi potrzeba przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji. Zastosowana wykładnia ma charakter wykładni operatywnej i zmierza do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08). Konstytucja wprowadza zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to m.in., że sądy są uprawnione do niestosowania ustaw i przepisów ustaw z nią sprzecznych. Biorąc pod uwagę także obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy (art. 7 P.p.s.a.), sąd nie powinien uciekać się do korzystania z instytucji pytania prawnego do TK, w sytuacji, gdy na podstawie posiadanej wiedzy, w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestie będąca przedmiotem kierowanej do niego skargi (por. wyrok NSA z 9 października 1998 r., II SA 1246/98, z 27 lutego 2008 r., I OSK 194/07, z 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/2009, wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08, również Z. Kmieciak, Prawotwórstwo sędziowskie w sferze jurysdykcji sądów administracyjnych, PiP nr 12/2006).

Podsumowując, sąd orzekając w przedmiotowej sprawie nie znalazł żadnych chronionych konstytucyjnie wartości, które uzasadniałyby dopuszczalność zróżnicowania pozycji rodziny zastępczej spokrewnionej (która w nin. sprawie nie mogła zostać ustanowiona) a rodziny zastępczej niespokrewnionej (sprawującej opiekę na dzieckiem) w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem sądu rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa. Intensywność tej pomocy nabiera jeszcze większego znaczenia, w przypadku niepełnosprawnego dziecka pozbawionego opieki rodziców naturalnych. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 2 Konstytucji RP dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Obowiązek ochrony praw dziecka stanowi więc wartość konstytucyjną i powinien być odczytywany łącznie z obowiązkiem uwzględnienia dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej Państwa. Skoro państwo systemowo wspiera rodziny w wychowaniu i utrzymaniu dzieci, to również osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem ma prawo domagać się od tego państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej. Dlatego sprzeczne z przedstawionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi oraz aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy jest zróżnicowanie w zakresie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych (na których ciąży obowiązek alimentacyjny) i rodzin niezawodowych, które za pełnienie swoich funkcji nie otrzymują wynagrodzenia. Prowadzi to do wniosku, że jeżeli stałej opieki będzie wymagało niepełnosprawne dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej, to rodzina zastępcza - niezależnie, czy zobowiązana do alimentacji względem dziecka, czy nie - winna zyskiwać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych wszystkich względów sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz przywołanym w niej orzecznictwie.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 2 i 32 ust.1 oraz art.18, art. 69, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 2 Konstytucji RP. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, stosownie do art. 153 P.p.s.a., będzie związany przedstawioną wyżej wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy.