II SAB/Wa 41/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-22	
Data wpływu	2020-01-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 7; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 149 §  1 pkt 1, art. 149 §  1a, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Towarzystwa [...]z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] grudnia 2019 r. 1) zobowiązuje Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku W. S. z [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie.	
Uzasadnienie
W. S. w dniu 23 grudnia 2019 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Towarzystwa Budownictwa Społecznego w [...] Sp. z o.o., dalej "TBS w [...]" w udostępnieniu informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r., którym zwrócił się o udostępnienie wykazu udokumentowanych w okresie ostatnich 5 lat napraw i remontów budynku mieszkalnego położonego na działce ew. nr [...] w O. przy ul. [...], który jako majątek publiczny wchodzi w skład zasobów mieszkaniowych Miasta Gminy O. oraz odpisu protokołu, potwierdzonego za zgodność z oryginałem, przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r. kontroli okresowej tego budynku, określającej jego obecny stan techniczny.

Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Prezesa TBS w O. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

4) Zasądzenie kosztów postępowania.

Wnoszący skargę wskazał, że nie dostał odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r., nie udostępniono mu żadnej informacji ani też nie wydano decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszony został 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę TBS w O. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazano, że na wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżącemu udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., nawiązującym do wcześniejszej korespondencji, w której Spółka uprzedzała skarżącego, że na kolejne pisma niemające charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie będzie udzielać odpowiedzi.

Podano, że przedmiotem szczególnego zainteresowania W. S. jest budynek socjalny należący do zasobu miasta O. przy ul. [...] w O., w którym zajmuje lokal.

Poinformowano, że skarżący od około 2 lat występuje systematycznie z żądaniami udostępnienia mu różnego rodzaju dokumentów, często z bardzo odległych lat. TBS w O. w sytuacji, kiedy nie pociągało to nadmiernych kosztów i wysiłku związanych z poszukiwaniem dokumentów, udostępniało je skarżącemu, jednakże ze strony zainteresowanego zachowanie takie zachęcało go do dalszych wniosków i żądania dalszych dokumentów, które w ocenie organu i w świetle obowiązujących przepisów art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019, poz. 1429) informacjami takimi nie są.

Po kolejnych wnioskach z października i listopada 2019 r. (z [...] i [...] października oraz [...],[...] i [...] listopada) TBS udzieliło odpowiedzi - pismami z dnia [...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r., że w przypadku dalszego kierowania do TBS w O. pism/wniosków o udzielenie informacji publicznych w sytuacji kiedy żądana informacja takową w świetle obowiązujących przepisów nie jest - odpowiedzi nie będą udzielane.

Zdaniem organu, skarżącemu w kierowanych pismach nie chodzi o uzyskanie informacji publicznej, ale ich mnożenie wynika z chęci utrudnienia funkcjonowania Spółki. Takie działanie nie jest działaniem na podstawie prawa, na które się powołuje, ale jest sprzeczne z prawem i w ocenie organu nie powinno korzystać

z ochrony prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność TBS w O., Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a."

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie

i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym

w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnił.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.", z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jeżeli takie przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej zachodzą. Jeżeli natomiast żądana informacja nie może być udostępniona, w sposób lub w formie określonej we wniosku, to podmiot obowiązany, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że TBS w O. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z tego mianowicie powodu, że z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym udziałowcem TBS w O. jest Miasto O. Natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wśród podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zostały wymienione podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto TBS w O. wykonuje część zadań własnych Miasta, które wymienione zostały w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) według którego, zadania własne gminy w szczególności obejmują sprawy: gospodarki nieruchomościami i gminnego budownictwa mieszkaniowego. W związku z tym TBS w O. należy do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy w związku z tym stosują się do niej przepisy u.d.i.p. Prawidłowej odpowiedzi na to pytanie można udzielić po dokonaniu funkcjonalnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Według art. 7 ust. 1 zdanie 1. ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. gminne budownictwo mieszkaniowe (vide art. 7 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy). Nie może budzić zatem wątpliwości, że naprawy i remonty budynków mieszkalnych, należących do zasobu mieszkaniowego gminy, dotyczą "zadania publicznego" z uwagi na powszechność i użyteczność dla wspólnoty, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnych).

Jeśli chodzi o kryterium dysponowania majątkiem publicznym, to zdaniem Sądu, każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Można powiedzieć, iż prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. S. Pietras, "Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", w: Ius Novum 2011/4/108-119 oraz P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego" w: Radca Prawny 2004/5/8).

Tak więc informacja o naprawach i remontach budynku mieszkalnego, położonego na działce ew. nr [...] w O. przy ul. [...], należącego do zasobu mieszkaniowego miasta O., przeprowadzonych w okresie ostatnich 5 lat, jak również protokół przeprowadzonej [...] maja 2019 r. kontroli okresowej tego budynku, określającej jego obecny stan techniczny, których udostępnienia domagał się skarżący, stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) oraz danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tired 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W myśl natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 - przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana.

Z bezczynnością podmiotu obowiązanego - według przepisów u.d.i.p. - mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p., bądź z uwagi na niewykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jak też gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Oceniając stan przedmiotowej sprawy według powyższych kryteriów, należy stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej, gdyż do dnia rozpoznania skargi, nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r.

Oceny tej nie zmienia fakt, że pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ wezwał skarżącego do wykazania interesu publicznego w terminie 14 dni. Jednak do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, organ nie udostępnił zainteresowanemu żądanej we wniosku informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pozostaje tym samym w bezczynności.

Sąd zatem, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zaś na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem prowadził korespondencję ze skarżącym i prezentował swoje stanowisko w sprawie, tym samym wniosek skarżącego nie został całkowicie przemilczany ani zlekceważony. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, jako środek represji, winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości. Z tej też przyczyny, nie wymierzono organowi wnioskowanej grzywny, a skargę w tym zakresie oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnośnie zaś zawnioskowanej przez skarżącego formy doręczenia mu protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r. kontroli okresowej budynku, jako kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, należy stwierdzić, że w świetle u.d.i.p. udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej poprzez wydanie zwykłej kopii wnioskowanego dokumentu czyniłoby zadość żądaniu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Zaś w pkt 3 wyroku oddalono skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie miałby podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.