II SA/Kr 1339/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-10	
Data wpływu	2022-11-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1076/23	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1990 nr 16 poz 95; art 101 ust 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. nr CVII/2737/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Bieżanów" skargę oddala	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 października 2022 r. [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. nr CVII/2737/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Bieżanów" – w części tj. § 7 ust. 8 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a/ wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, praktycznie na całym terenie objętym mpzp, w tym wprowadzenia zasady pozytywnej lokalizacji;

b/ ustalenia zakazów pośrednich lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilne;

2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3/ art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. § 7 ust. 8 uchwały.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że [...] jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...] Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej. Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że: "Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1/ dopuszcza się lokalizację wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenie KU.1;

2/ dopuszcza się lokalizacje inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty na obiektach budowlanych, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w terenach MN/U. 1-MN/U. 16, U/MNi.l-U/MNi. 7;

3/ przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach.

Spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niedopuszczalny jest zakaz realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej zarówno jako zakaz wprost, jak i zakaz pośredni tj. takie rozwiązanie rangi prawa miejscowego, które wprowadza warunek zrealizowania inwestycji tego rodzaju, że wykonanie jej staje się obiektywnie niemożliwe lub nieracjonalne z uwagi na spodziewany efekt (tak: wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2106/14). Uchwała w zaskarżonej części wprowadza niedozwolone Megaustawą:

- zakaz pośredni, wynikający a contrario z § 7 ust. 8 pkt 1 Uchwały, wyłączający na całym terenie planu lokalizację wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Trudno uznać, że na terenie objętym uchwałą można w ogóle lokalizować maszty wolnostojące, bowiem teren KU.l to pętla autobusowa, zajmująca poniżej 0,2 % obszaru objętego mpzp, a ponadto jako teren przy ekranach akustycznych, z ograniczoną wysokością zabudowy do 5 m jest całkowicie bezużyteczna dla jej wykorzystania pod maszt wolnostojący. Mając dodatkowo na względzie regulację § 7 ust. 8 pkt 2 Uchwały omawiany przepis stanowi zapis pusty;

- zasadę pozytywnej lokalizacji wynikającą z § 7 ust. 8 pkt 2 uchwały inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty na obiektach budowlanych, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne wyłącznie w terenach MN/U. 1-MN/U. 16, U/MNi.l-U/MNi.7, czyli łącznie ok. 9% obszaru objętego planem;

- zakaz pośredni, wynikający a contrario z § 7 ust. 8 pkt 2 uchwały, wyłączający na ponad 90% obszaru objętego planem realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej; - zakaz pośredni wynikający z § 7 ust. 8 pkt 3 uchwały ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy i zrównywanie tej wysokości dla wszystkich obiektów budowlanych bez względu na techniczne i technologiczne wymogi funkcjonowania stacji bazowych telefonii komórkowej oraz sieci telekomunikacyjnej służącej świadczeniu usług w technologii mobilnej;

- rozwiązanie wynikające z całościowej wykładni § 7 ust. 8 uchwały pozwalające na lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej wyłącznie w terenach MN/U.1- MN/U.16, U/MNi.l-U/MNi,7, pod warunkiem, że nie będą stanowić one masztów wolnostojących oraz nie przekroczą maksymalnej dopuszczalnej na tych terenach wysokości zabudowy. Takie postanowienia są niezgodne z prawem, jak również z podstawowymi zasadami wiedzy technicznej. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym lokalizacja masztów wolnostojących byłaby sprzeczna, jak również który zabraniałby lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach innych niż MN/U. 1-MN/U. 16, U/MNi.l-U/MNi.7. Po drugie, pkt 2 skarżonego paragrafu wprowadza niedopuszczalną megaustawą zasadę pozytywnej lokalizacji w stosunku do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i narusza art. 46 ust. 2 megaustawy w zakresie w jakim wyłącza możliwość wykorzystania dla celów telekomunikacji tereny zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne. Po trzecie, zasada pozytywnej lokalizacji łącznie z zakazem pośrednim z pkt 1 i nakazem z pkt 3 wprowadza zakaz pośredni inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym terenie objętym uchwałą, a już na pewno zakaz wprost na ponad 90% tego obszaru. Uchwała w zaskarżonej części nakazuje, aby przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na dopuszczalnym terenie ok. 9% planu uwzględnione były ustalone maksymalne wysokości zabudowy dla tych terenów (co wynika z pkt 2 skarżonego przepisu, dla MN/U. 1-MN/U. 16. U/MNi.l-U/MNi.7). W praktyce w przypadku istnienia zabudowy o maksymalnej wysokości dopuszczalnej uchwałą nie ma możliwości wykorzystania tej zabudowy w celu posadowienia na niej stacji bazowych, a jednocześnie zakazane jest wybudowanie masztu wolnostojącego pod infrastrukturę telekomunikacyjną. Zrównując ograniczenie wysokościowe dla wszelkich obiektów jako zasadę dla MN/U.lMN/U.16, U/MNi.l-U/MNi.7 przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego na pozostałym obszarze objętym uchwałą dla budynków i budowli z infrastrukturą telekomunikacyjną, uchwałodawca pominął uwarunkowania techniczne realizacji sieci telekomunikacyjnej służącej świadczeniu usług w technologii mobilnej tj. to, że stacja bazowa nie może być zainstalowana gdziekolwiek. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejąca zabudowa (a nie być z nią równe), a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości i nie była zasłonięta żadnymi innymi obiektami. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne i zgodne z przeznaczeniem działanie. Uchwałodawca nie przeprowadził analizy czy na terenie regulowanym uchwałą istnieją lub są planowane budynki o maksymalnej wysokości dopuszczonej planem miejscowym, jak również czy wykorzystanie dopuszczalnego, choć ograniczonego do 9% terenu dla inwestycji telekomunikacyjnych pozwoli na pokrycie zasięgiem pozostałych obszarów regulowanych Uchwałą. Plan miejscowy nie może być wykładany wybiórczo, przez pryzmat jednego przepisu, ale całościowo łącznie z istniejącym stanem zabudowy oraz w powiązaniu z innymi przepisami wpływającymi na możliwość wykorzystania terenu dla celów inwestycyjnych tj. skarżonych przepisów uchwały. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle otaczającej zabudowy. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez tutejszy Sąd co do uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. -sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. - sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19).

Jakkolwiek zrozumiałe jest dążenie przez organ uchwałodawczy do ochrony walorów estetycznych Krakowa, to nie sposób zgodzić się z góry przyjętym założeniem, że tylko i wyłącznie infrastruktura telekomunikacyjna dedykowana telefonii komórkowej może estetykę miasta, czy przyrody naruszyć. Plan (jak zresztą zdecydowana większość planów miejscowych obowiązujących w Krakowie) przypisuje tylko jednemu rodzajowi infrastruktury technicznej, to jest infrastrukturze telekomunikacyjnej, a zwłaszcza stacjom bazowym, "niszczycielski" wpływ na krajobraz miasta, które ma być w rozumieniu autorów Uchwały zeszpecone antenowymi konstrukcjami wsporczymi. Tymczasem w tkankę miejską wpisane są nie tylko zabytki, czy unikalne krajobrazy, ale także infrastruktura, czy urządzenia techniczne pozwalające na funkcjonowanie w mieście wszystkim jego mieszkańcom (komunikacja, energetyka, wodociągi itp.). Nie ma zatem żadnych podstaw, aby jedynie jeden rodzaj inwestycji i to inwestycji celu publicznego poddawać nie tylko nieracjonalnym, ale też niemożliwym do spełnienia rygorom przy ich lokalizowaniu. Przykładowo uchwała w terenach R.1, R.2, ZL.1-ZL.3, ZPp.l-ZPp.l3, ZP.1-ZP.26 dopuszcza napowietrzne sieci elektroenergetyczne oraz słupowe stacje transformatorowe SN/nN, ale już nie ogranicza ich maksymalnej wysokości równej wysokości zabudowy terenu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar objęty ustaleniami skarżonej uchwały zlokalizowany jest w południowo - wschodniej części Krakowa i stanowi powierzchnię 224,7 ha. Jest to teren dawnej podkrakowskiej wsi B., który cechuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskich gabarytach i zachowany układ urbanistyczny o ruralistycznym charakterze z ważniejszymi obiektami jak kościół parafialny N. N. P. M. z plebanią oraz zespół dworsko - parkowy w B. , które są wpisane do rejestru zabytków. Ponadto w obszarze planu znajdują się budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków, w szczególności budynki dawnej fabryki [...] i [...] S. P. i J. C. w B.. Dla całego obszaru wytyczne studium (uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r) ustalają wysokość zabudowy do 11 m, która dotyczy zarówno przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową MN, czy MNW jak i zabudowę usługową U (vide tom III Studium pt. Wytyczne do planów miejscowych - kierunki zmian w strukturze przestrzennej w jednostce urbanistycznej nr [...] [...]). Uwzględniając cele sporządzenia planu miejscowego określone w §3 uchwały, a mianowicie ochronę i zachowanie układu urbanistycznego dawnej wsi S. B., w tym utrzymanie zabudowy jednorodzinnej, ochronę terenów przeznaczonych pod utworzenie parku rzecznego i ochronę przed zabudową terenów zieleni, w pianie miejscowym zostały sformułowane zapisy zmierzające do uporządkowania obecnych i przyszłych procesów inwestycyjnych, przy jednoczesnym stworzeniu warunków dla zrównoważonego rozwoju. Stosując przyjęte w Studium parametry, organ planistyczny wykluczył możliwość intensyfikacji zainwestowania i dopuszczenia wysokiej zabudowy. Ponadto ustalone w § 12 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych m. in. z zakresu telekomunikacji nakazują uwzględnianie ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych. Ustalenia planu doprecyzowujące sposób lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej mieszczą się w ustawowo wskazanych obligatoryjnych ustaleniach planu jakimi są: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz zasady kształtowania krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p.). Nie można zgodzić ze spółką, że skarżone zapisy planu miejscowego ustanawiają de facto pośrednie zakazy, na podstawie których realizacja urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej została na znacznym obszarze planu wyłączona. Zapisy planu miejscowego "Stary Bieżanów" - w ustaleniach szczegółowych - określają w terenach MN/U i U/MNi maksymalną wysokość zabudowy: 11 m. Tymczasem istniejąca zabudowa jednorodzinna w przeważającej części tych terenów kształtowana jest na poziomie maksymalnej wysokości kalenicy 8 m - 9 m, co pozwala na umieszczenie na takich budynkach dwu metrowych masztów telekomunikacyjnych. Ponadto należy podkreślić, że przepisy ustawy szerokopasmowej nie pozbawiły organów gminy prawa do kształtowania przestrzeni publicznej, które wyraża się m.in. w możliwości wprowadzenia w zapisach planu miejscowego ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, polegających np. na wskazaniu terenów dopuszczających taką lokalizację, określeniu parametrów (np. maksymalnej wysokości), czy wskazaniu rodzaju urządzeń. Tym samym nie można w dowolny sposób i bez ograniczeń lokalizować takich urządzeń. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że w obszarze objętym skarżonym planem, a także w bliskim sąsiedztwie znajdują się stacje bazowe zapewniające obsługę sieci telekomunikacyjnych. Istniejące obiekty i urządzenia mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy. Określona w zapisach planu miejscowego maksymalna wysokość zabudowy w terenach MN/U i U/MNi na poziomie 11 m (tj. maksymalnej wartość dopuszczona zgodnie z wytycznymi Studium) w pełni odpowiada charakterowi tej zabudowy, a wnioskowane przez spółkę zwiększenie tego wskaźnika doprowadziłoby nie tylko do sprzeczności ze Studium, lecz również do zaburzenia układu urbanistycznego obszaru objętego planem miejscowym. W ocenie organu, celem niniejszej skargi jest wyeliminowanie wszystkich zapisów planu miejscowego regulujących zasady kształtowania walorów kompozycyjnych przestrzeni, co stoi w sprzeczności z przepisami ustawy szerokopasmowej. Analiza przepisów ustawy szerokopasmowej, w kontekście ustalenia zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, była przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt. II SA/Gd 541/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Przepis art 46 ust 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p. i innych ustaw. Przepis art 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w ten sposób, że plan miejscowy nie może całkowicie uniemożliwiać realizacji wszystkich inwestycji z zakresu łączności publicznej." Regulacje skarżonego planu miejscowego należy uznać za zgodne z przepisami ustawy szerokopasmowej, gdyż z ich treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Bieżanów" w zakresie zapisów dotyczących dopuszczalności lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych w niektórych obszarach objętym postanowieniami tego planu.

Zgodnie z dyspozycja art. 101ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie sądu skarżący jako przedsiębiorca telekomunikacyjny wykazał naruszenie swojego interesu prawnego. Zapisy planu bowiem w regulują zasady zainwestowania urządzeń telekomunikacyjnych na obszarze objętym jego zapisami.

Jak stanowi przepis art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odczytują literalnie ten przepis należało by uznać, iż prawodawca lokalny jest pozbawiony instrumentów pozwalających mu formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. W ocenie sądu stanowisko takie jest jednak nieuprawnione. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tą regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, iż w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

Sam ustawodawca wskazuje zatem, cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać ograniczenia lub zakazy, także w zakresie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych jeżeli jest to niezbędne do ochrony między innymi zabytku lub obszaru o w którym zabytki występują. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19 orzekł, iż z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2021 r. II OSK 2717/, z 18 grudnia 2019 II OSK 3131/18, z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, wyroki WSA z Gdańska z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17, WSA z Łodzi dnia 17 października 2019 r. II SA/Łd 320/19, WSA z Warszawy z dnia 4 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 2666/18, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r.II SA/Wr 747/18; WSA z Gliwic z dnia 25 lipca 2018 r. II SA/Gl 406/18). Pogląd prawny zaprezentowany wyżej w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Warto przytoczyć kwestionowane przez stronę skarżącą zapisy. Przepis § 7 ust 8 skarżonej uchwały ma brzmienie: zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych, odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) dopuszcza się lokalizację wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenie KU.1;

2) dopuszcza się lokalizacje inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty na obiektach budowlanych, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w terenach MN/U.1-MN/U.16, U/MNi.1- U/MNi.7;

3) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach.

Przepisy te w obszarach KU.1, oraz MN/U.1-MN/U.16, U/MNi.1- U/MNi.7 dopuszczają zainwestowanie urządzeniami telekomunikacyjnymi. Jedynym ograniczeniem jakie regulacje te wprowadzają, jest nakaz zachowania maksymalnych wysokości tych urządzeń w obszarach o których mowa w § 7 ust 8. Należy przeanalizować, czy argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę uzasadnia to ograniczenie, a zatem czy wprowadzenie zapisów dotyczących maksymalnej wysokości urządzeń telekomunikacyjnych leżało w gestii uprawnień prawodawcy lokalnego, a tym samym nie naruszył on przepisu art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jak wskazuje organ że" obszar objęty ustaleniami skarżonej uchwały zlokalizowany jest w południowo - wschodniej części Krakowa i stanowi powierzchnię 224,7 ha. Jest to teren dawnej podkrakowskiej wsi B., który cechuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskich gabarytach i zachowany układ urbanistyczny o ruralistycznym charakterze z ważniejszymi obiektami jak kościół parafialny [...] z plebanią oraz zespół dworsko - parkowy w B. , które są wpisane do rejestru zabytków. Ponadto w obszarze planu znajdują się budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków, w szczególności budynki dawnej fabryki D. i S. S. P. i J. C. w B. ". W ocenie sądu wola prawodawcy lokalnego by zachować wykształconą zabudowę tej części Krakowa, która ma historycznie, cenne uwarunkowania zasługuje na pełną aprobatę. Podkreślić należy, że kwestionowane zapisy nie zakazują realizacji urządzeń telekomunikacyjnych ale wprowadzają zasady, na jakich urządzenia te mogą być realizowane w sposób nie zakłócający wartości historycznych i urbanistycznych obszaru [...]. Jak mowa wyżej, przepis 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ma na celu uniemożliwiać ograniczenia w świadczeniu usług telekomunikacyjnych jakie mogą wynikać z zapisów prawa miejscowego o ile nie jest to konieczne dla ochrony (między innymi) zabytków. W ocenie sądu ograniczenie to jest zasadne i jego wprowadzenia nie narusza art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.