Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 585/17 w sprawie ze skarg E. S., K. S. i T. S. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w sprawie podziału województwa [...] na obwody łowieckie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. II SA/Go 585/17 (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skarg E. S., K. S. i T. S. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w sprawie podziału województwa [...] na obwody łowieckie: I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wraz ze zmianami wynikającymi z uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w zakresie dotyczącym obwodów nr [...] i [...], obejmujących nieruchomości składające się z działek: - nr [...], położonej w miejscowości W., stanowiącej własność E. S. i K. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...], położonej w miejscowości B., stanowiącej własność E. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...], położonej w miejscowości Z., stanowiącej własność E. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...] położonej w miejscowości Z., stanowiącej własność E. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], II. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wraz ze zmianami wynikającymi z uchwał Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w zakresie dotyczącym obwodów nr [...], [...] i [...], obejmujących nieruchomości składające się z działek: - nr [...], [...], położonych w miejscowości Z., stanowiących własność K. S., zapisanych w księdze wieczystej [...], - nr [...], położonej w miejscowości L., stanowiącej własność K. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości Z., stanowiących własność K. S., zapisanych w księdze wieczystej [...], - nr [...] położonej w miejscowości W., stanowiącej własność K. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...] położonej w miejscowości W., stanowiącej własność K. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...], położonej w miejscowości L., stanowiącej własność K. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości Z., stanowiących własność K. S., zapisanych w księdze wieczystej [...], - nr [...], [...], położonych w miejscowości Z., stanowiących własność K. S., zapisanych w księdze wieczystej [...], - nr [...], położonej w miejscowości W., stanowiącej własność K. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...], położonej w miejscowości Z., stanowiącej własność K. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], III. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wraz ze zmianami wynikającymi z uchwał Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w zakresie dotyczącym obwodów nr [...] i [...] obejmujących nieruchomości składające się z działek: - nr [...], położonej w miejscowości S., stanowiącej własność T. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...] i [...], położonych w miejscowości Z., stanowiących własność T. S., zapisanych w księdze wieczystej [...], - nr [...], położonej w miejscowości Z., stanowiącej własność T. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], - nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowościach L. i Z., stanowiących własność T. S., zapisanych w księdze wieczystej [...], - nr [...], położonej w miejscowości Z., stanowiącej własność T. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], IV. odrzucił skargę E. S. w pozostałym zakresie, V. zasądził od Sejmiku Województwa [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, VI. zasądził od Sejmiku Województwa [...] na rzecz skarżącego K. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, VII. zasądził od Sejmiku Województwa [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Sejmik Województwa [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. K. S. na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok Sądu I instancji.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 27 ustawy z 13 października 1995 r. prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. nr 127 poz. 1066 ze zm.) w związku z uchwałą z [...] lutego 2008 r. Sejmiku Województwa [...] (nr [...]) w związku z art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez stwierdzenie, że moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 należy uwzględniać od początku obowiązywania uchylonego przepisu prawa łowieckiego, tym bardziej, że wyrok WSA skutkuje naruszeniem praw nabytych wobec dzierżawcy działek wyłączonych spod obwodu wydzierżawionych - dla Koła Łowieckiego "[...]" ul. [...], [...], podczas gdy skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, winien być zakaz uchwalania uchwał Sejmiku, co do nowych obwodów na zasadach określonych w art. 27 p.ł. po wydaniu orzeczenia.

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:- 155 k.p.a. w związku z "art. 82 ust, 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. 2017. 1379 tj.) w związku z art. 83 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. 2017., 2096 tj.)", poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...].02.2008 r. Sejmiku Województwa [...] (nr [...]), w sytuacji gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., zostało wydane po podjęciu uchwały Sejmiku Województwa [...] (nr [...]), zatem w ocenie skarżącego wyrok TK mógł dotyczyć wyłącznie uchwał jednostek samorządu terytorialnego podjętych po wydaniu orzeczenia TK.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że utrata mocy prawnej przez art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego nie mogła spowodować zniesienia istniejących obwodów łowieckich. Uchwała sejmiku województwa o podziale województwa na obwody łowieckie, niezależnie, czy uznać je za akty stanowienia prawa miejscowego czy też za akty stosowania prawa, miała charakter jednorazowy i niejako "skonsumowała się" z chwilą wejścia w życie, skutkując powstaniem obwodów łowieckich o indywidualnie oznaczonych granicach.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu wyrok TK ma skutkować brakiem możliwości w przyszłości tworzenia nowych obwodów oraz zmieniania granic tych istniejących a nie uchylania istniejących obwodów. Według skarżącego kasacyjnie organu, inny charakter mają orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawierające odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, przykładem jest wyrok Trybunału z 15 marca 2005 r., K 9/04 (Dz. U. Nr 48, poz. 462), w którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją art. 179 k.c., określając utratę mocy obowiązującej tego przepisu z 15 lipca 2006 r. Skarżący kasacyjnie wskazał, że analizując skutki prawne tego rodzaju orzeczeń Sąd Najwyższy w uchwale z 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03 (OSNC 2004, nr 9, poz. 136) stwierdził, że określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być tłumaczone inaczej, niż jego pozostawienie przez czas oznaczony w porządku prawnym i oznacza, że Trybunał, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji, utrzymuje w mocy normę prawną. Pogląd "ten należy podzielić, zatem do wskazanej w wyroku Trybunału daty utraty mocy obowiązującej przepis musi być uznany za zgodny z Konstytucją, a tym samym wykluczony jest skutek retrospektywny orzeczenia".

Skarżący kasacyjnie organ analizując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego w aspekcie oceny zasięgu czasowego skutków prawnych orzeczeń Trybunału, stwierdził prawidłowość, która przejawia się w odmiennym podejściu do tej oceny, gdy niekonstytucyjność dotyczy przepisów prawa materialnego i procesowego. O ile w przypadku prawa materialnego przyjmuje się w praktyce sądowej, że akt normatywny (przepis, norma) prawa materialnego, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził jego niezgodność z Konstytucją, w związku z utratą domniemania jego konstytucyjności, nie może być zastosowany przez sąd jako podstawa rozstrzygnięcia także w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie orzeczenia Trybunału, o tyle w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów prawa procesowego można dostrzec skłonność do traktowania wyroku Trybunału jako wywołującego skutki wyłącznie prospektywne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. (18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw). Zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie można jego mocy rozciągać wstecz. Co istotne - a co przeoczył Sąd I instancji, że wskutek orzeczenia nieważności uchwały Sejmiku, naruszona zostanie ochrona praw nabytych - w zakresie zawartych umów dzierżawy obwodu łowieckiego przez Koło Łowieckie "[...]" z siedzibą w [...].

Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w ogóle nie badał kwestii zawarcia umowy dzierżawy, jej zakresu czasowego, skutków finansowych jakie z niej wynikają.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że dla wyniku przedmiotowej sprawy ma znaczenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 19/13, który orzekł o niekonstytucyjności przepisów na podstawie, których została wydana zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] (dalej: uchwała Sejmiku). W odniesieniu do tego konkretnego wyroku Trybunału wykształciła się jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie obowiązującej mocy niekonstytucyjnych przepisów w związku z odroczeniem utraty mocy ich obowiązywania. Zgodnie z tą linią fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie których zapadły uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tych uchwał niezależnie, że jednocześnie orzeczono w nim o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez przepisy niekonstytucyjne (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2016 r., II OSK 375/15; z 3 grudnia 2014 r., II OSK 2310/14 i II OSK 2311/14). Poza tym nie jest to problematyka nowa, lecz która jest już ugruntowana w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociażby na tle ustawy o ochronie przyrody (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2014 r., II OSK 2696/14; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 2710/14; z 11 grudnia 2014 r., II OSK 599/13; z 15 stycznia 2015 r., II OSK 2715/14 i II OSK 2717/14; z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1563/13; z 4 października 2016 r., II OSK 3246/14 i inne).

Wskazać należy, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano się na wyrok SN z 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. A więc przy ustalaniu wpływu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP na okoliczności konkretnej sprawy, na pewno nie ma miejsca na prosty "automatyzm".

Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96).

Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 17 listopada 2011 r., I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r., I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12).

Sąd I instancji, uwzględniając skargę, właśnie wziął pod uwagę motywy dla jakich Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego. W tym kontekście Sąd wskazał na nieproporcjonalność ingerencji w prawo własności w wyniku przyjętych w ustawie rozwiązań prawnych. W skardze kasacyjnej zaś nie podważono doniosłości powodów z jakich stwierdzono niekonstytucyjność art. 27 ust. 1 ww. ustawy. W szczególności skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która pozwalałaby na odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w świetle powyższego wywodu argumenty odnoszące się do zawartych umów dzierżawy dotyczących obwodów łowieckich oraz prowadzonej w granicach tych obwodów gospodarki łowieckiej i wypłacanych odszkodowań są drugorzędne wobec nieproporcjonalności rozwiązań prawnych ingerujących w prawo własności. Tym samym w okolicznościach tej sprawy aktualny pozostaje pogląd prawny, zgodnie z którym, uchylony w całości lub w części na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego akt normatywny, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Od momentu ogłoszenia wyroku nie ma już bowiem żadnych wątpliwości, że taki akt (lub jego część) nie spełnia standardów konstytucyjnych, co daje podstawię do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały podjętej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny.

Ponadto, powyższą argumentację wzmacnia dodatkowo fakt, że do dnia wydania niniejszego wyroku ustawodawca pomimo utraty mocy obowiązującej art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie uregulował na nowo podstawy prawnej, która uprawniałaby sejmik województwa do podjęcia uchwały w przedmiocie podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.