Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1763/17 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 7 lutego 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1763/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę R. Z. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] maja 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] września 2016 r. w Warszawie została przeprowadzona kontrola drogowa samochodu osobowego marki Audi (nr rej. [...]), którym kierował Skarżący. W pojeździe przewożono pasażera z ul. Roentgena na lotnisko im. F. Chopina, przy czym pasażer zamówił usługę przewozu drogą telefoniczną, dzwoniąc do "[...] TAXI" pod nr [...], który znalazł w Internecie. Po zakończonym kursie od pasażera została pobrana opłata w wysokości 17 zł. Pojazd nie był oznakowany zgodnie z wymaganiami dla pojazdów taxi, ani nie stwierdzono w nim zainstalowanej kasy fiskalnej. Skarżący nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli drogowej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z [...] września 2016 r. wraz z załącznikiem do tego protokołu. Sporządzono również notatkę urzędową, z której wynika, że Skarżący oświadczył, że dostał informację z firmy, że ma udać się pod wskazany adres, zabrać pasażera i przewieźć go pod wskazany adres. W toku wszczętego następnie postępowania administracyjnego przesłuchano w charakterze świadka pasażera, który znajdował się w pojeździe w momencie kontroli.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD"), działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej zwanej "utd"), nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie określone w lp. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do utd, czyli za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b utd.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] maja 2017 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzucił m.in. naruszenie art. 74 utd w związku z art. 68 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa") przez brak odnotowania w protokole kontroli przyczyn odmówienia przez Skarżącego złożenia podpisu pod załącznikiem do protokołu oraz brak konkretnego opisu kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

WSA oddalił skargę.

Zdaniem WSA, nie ma podstaw do zakwestionowania czynności organów administracji odejmowanych w toku sprawy, a zmierzających do jej wyjaśnienia. W szczególności organy wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności i przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). WSA uznał też, że organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny.

W ocenie WSA, przeprowadzone prawidłowo przez organ postępowanie dowodowe wykazało, że w dniu kontroli Skarżący nie posiadał wymaganych uprawnień. Skarżący nie okazał bowiem zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a z informacji Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy oraz Starostwa Powiatowego w Siedlcach wynika, że w dniu kontroli Skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób.

WSA stwierdził, że protokołu kontroli wynika m.in., że kontrolowany pojazd jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Tymczasem w świetle art. 18 ust. 4a utd przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, a zatem pojazd Skarżącego tego warunku nie spełniał.

WSA wskazał, że protokół kontroli został podpisany tylko przez kontrolującego, zaś brak podpisu osoby kontrolowanej został zaznaczony odpowiednią adnotacją przez osobę sporządzającą protokół. Powołując się na art. 74 § 2 utd, WSA stwierdził, że brak podpisania protokołu przez osobę kontrolowaną nie stanowi przesłanki nieważności tego protokołu, jak i nie podważa ustaleń w nim zawartych.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z zaakceptowaniem przez WSA naruszenia przez organ ogólnych zasad, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, polegającego na przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny, nie dopełniając wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom art. 68 kpa i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której Skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania w postępowaniu przez wzgląd na niezgodne z przepisami działania organu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającym na:

a) dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, polegającej na zaakceptowaniu dowodów pozyskanych przez organ z naruszeniem przepisów postępowania,

b) przyjęciu jako wiarygodny dowodu w postaci protokołu kontroli sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa,

c) przyjęciu jako dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego dowodu z notatki służbowej,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z naruszeniem przez organ art. 74 utd w zw. z art. 68 § 1 kpa, polegającym na sporządzeniu protokołu z kontroli, który nie odpowiada wymogom prawa i nie zawiera wszystkich istotnych elementów.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna Skarżącego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut wskazujący, że WSA błędnie ocenił, że organy nie naruszyły art. 74 utd w zw. z art. 68 § 1 kpa przez sporządzenie protokołu z kontroli w sposób, który nie odpowiada wymogom prawa, a przez to protokół nie zawiera wszystkich istotnych elementów.

Z art. 74 utd (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli) wynika, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, który podpisują inspektor i kontrolowany, przy czym odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. Ponadto z przepisu tego wynika, że oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy, a kontrolowany może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli. Z kolei art. 68 § 1 kpa stanowi, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Podstawę prawną sporządzenia protokołu kontroli z [...] września 2016 r. stanowił art. 74 ust (wskazany zresztą w tymże protokole). Wbrew stanowisku Skarżącego, protokół ten spełnia wymagania określone wskazanym przepisem. Protokół sporządzony przez funkcjonariusza Policji zawiera informację o tym, kto został skontrolowany, gdzie nastąpiła kontrola, jakim pojazdem poruszał się kontrolowany, a także wskazuje liczbę stwierdzonych naruszeń, których opis został zamieszczony w załączniku do protokołu. Protokół został podpisany przez kontrolującego. W protokole odnotowano też – zgodnie z art. 74 ust 2 utd – że kontrolowany (Skarżący) nie podpisał protokołu. Wprawdzie w protokole nie wskazano przyczyny odmowy podpisania protokołu przez Skarżącego, ale w świetle art. 74 utd podpis taki nie jest konieczny dla ważności protokołu. Zauważyć przy tym warto, że w protokole wskazano, że Skarżący nie wniósł uwag do treści protokołu, a zatem kontrolujący nie mógł poznać powodów odmowy podpisania protokołu przez Skarżącego. W takiej sytuacji rzeczony protokół kontroli został sporządzony zgodnie z prawem, a wynikające z niego ustalenia uzasadniały wszczęcie postępowania administracyjnego (zob. art. 75 pkt 1 utd), zaś sam protokół kontroli mógł w tymże postępowaniu stanowić dowód, skoro zgodnie z art. 75 § 1 zdanie 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wbrew zarzutowi Skarżącego, w toku postępowania nie mogło dojść do naruszenia art. 68 § 1 kpa, ponieważ przepis ten – znajdujący się w Dziale II kpa zatytułowanym "Postępowanie" – określa elementy składowe protokołu z czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, a więc po jego wszczęciu. Tymczasem protokół kontroli z [...] września 2016 r. (którego podstawę prawną stanowił art. 74 utd) został sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a dopiero ustalenia z niego wynikające stanowiły (zgodnie z art. 75 pkt 1 utd) przesłankę do wszczęcia tegoż postępowania.

Niemniej jednak nawet gdyby przyjąć, że art. 68 § 1 kpa wyznaczał konieczne elementy protokołu kontroli z [...] września 2016 r., to i tak należałoby przyjąć, że treść tego dokumentu nie narusza wskazanego przepisu. Z protokołu wynika bowiem kto (tj. funkcjonariusz Policji), kiedy (tj. [...] września 2016 r.), gdzie (tj. w Porcie Lotniczy im. F. Chopina w Warszawie) i jakich czynności dokonał (tj. kontrola dokumentów wymaganych do wykonywania transportu zgodnie z utd), kto i w jakim charakterze był przy tym obecny (tj. kontrolujący policjant i kontrolowany Skarżący), co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono (tj. stwierdzono naruszenie przepisów utd opisane w załączniku do protokołu) i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (tj. zaznaczono w rubryce "uwagi do protokołu", że kontrolowany nie zgłosił uwag do protokołu).

W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że Skarżący naruszenie tych przepisów odnosi do kwestii sporządzenia protokołu kontroli i uchybienia tego upatruje w przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny, bez dopełnienia wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom art. 68 kpa i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której Skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle poczynionych wyżej uwag należy przyjąć, że organy administracji działały na podstawie przepisów prawa, uwzględniły w toku postępowania dowód z protokołu kontroli przeprowadzonej przed wszczęciem tego postępowania, który to dokument został sporządzony bez naruszenia art. 74 utd i z zapewnieniem Skarżącemu możliwości zgłoszenia uwag do protokołu oraz wniesienia zastrzeżeń, z których to uprawnień Skarżący nie skorzystał.

Z analogicznych powodów nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wbrew stanowisku Skarżącego, protokół kontroli z [...] września 2016 r. został sporządzony zgodnie z prawem, a zatem – stosownie do art. 75 § 1 kpa – mógł stanowić dowód w sprawie, został przez organ oceniony, a ocenę tę należy uznać prawidłową. W świetle art. 75 § 1 kpa dowodem w sprawie mogła też być notatka urzędowa sporządzona w dniu kontroli przez funkcjonariusza Policji, skoro jej treść mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że sporządzenie tej notatki było niezgodne z prawem.

Zauważyć przy tym należy, że dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie ograniczała się do dowodu z protokołu kontroli, czy notatki urzędowej, ale uwzględniała też inne zebrane w sprawie dowody, w tym protokół przesłuchania świadka. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów, a zatem nie zakwestionowano oceny WSA o legalności tego aspektu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałoby uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

PG

-----------------------

8