II OSK 1752/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-06	
Data wpływu	2022-08-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 736/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 1 § 1 i 2 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c,; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 71 ust. 2, 3, 4, 5, art. 5 ust. 1 pkt 9,; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1065; § 329, § 14; Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 736/21 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 października 2021 r. nr WI-I.7843.3.119.2021.KW w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 736/21 oddalił skargę B.M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 października 2021 r. nr WI-I.7843.3.119.2021.KW w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 13 maja 2021 r. skarżąca zgłosiła Staroście [...] u (dalej: Starosta) zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości Ż., gmina [...], na budynek mieszkalny. Do zgłoszenia skarżąca dołączyła: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę ewidencyjną pobraną w zasobie ewidencji gruntów i budynków z 2 grudnia 2019 r., opinię techniczną dotyczącą oceny stanu technicznego budynku objętego zmianą sposobu użytkowania, rzut piwnicy w skali 1:100, rzut parteru w skali 1:100, rzut poddasza w skali 1:100, przekrój A-A w skali 1:100, elewację frontową, elewację tylną, elewacje boczne, wyrok z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 741/20.

Postanowieniem z 11 czerwca 2021 r. Starosta wezwał stronę do uzupełnienia braków zgłoszenia. W dniu 9 lipca 2021 r. skarżąca udzieliła odpowiedzi na wystosowane do niej postanowienie, a w dniu 2 lipca 2021 r. Wójt Gminy [...] przedłożył do akt decyzję o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 1989 r., nr U AN-8381/23/89 oraz dokumentację techniczną stanowiącą załącznik do tej decyzji.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr B.6743.1766.2021.MB, wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. Starosta wniósł sprzeciw do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia, stwierdzając, że skarżąca nie uzupełniła zgłoszenia w zakresie pkt 1 (częściowo), 4, 5 i 6 wystosowanego do niej wezwania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że skarżąca określiła dane identyfikujące położenie przedmiotowej nieruchomości, tj. obręb oraz jednostkę ewidencyjną, jednakże nie określiła poprawnie terminu rozpoczęcia planowanej zmiany sposobu użytkowania. Skarżąca wskazała bowiem datę - 13 czerwca 2021 r. a rozpoczęcie planowanej zmiany sposobu użytkowania nie może nastąpić przed dostarczeniem brakujących dokumentów. Nadto, strona przedłożyła uzupełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i określiła, że planowanej zmianie nie będą towarzyszyły roboty budowlane a także wskazała wysokość pomieszczeń, jaką posiada budynek objęty niniejszą zmianą sposobu użytkowania. Skarżąca wskazała także, że w dniu 25 czerwca 2021 r. przedłożyła oryginał opinii technicznej z dnia 25 czerwca 2021 r., jednakże w ocenie organu z przedłożonego dokumentu wynika, że budynek objęty przedmiotową zmianą sposobu użytkowania nie spełnia warunków według WT2021, a nadto z przedłożonej opinii nie wynika jakie rozwiązania należałoby zastosować celem spełnienia obecnie obowiązujących wymogów. Skarżąca określiła również, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, jednakże z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka przez którą następuje dojazd do przedmiotowej nieruchomości nie stanowi użytku dr, lecz Ls, RV, RVI, zaś w księdze wieczystej działki, z której następuje obecnie dojazd, tj. działki nr [...] nie wymieniono nieruchomości skarżącej. Co więcej działa, z której następuje dostęp do działki skarżącej jest własnością osoby prywatnej a nie własnością gminy. Ponadto, skarżąca nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego zawiadomienie o zakończeniu budowy/odbioru budynku. W ocenie organu I instancji weryfikacja zebranych dokumentów wykazuje różnice dotyczące między innymi wykonania dodatkowych pomieszczeń w piwnicy, gdzie projekt pierwotny tego nie obejmował, wykonania dodatkowych schodów zewnętrznych na parterze wraz z wybiciem otworu drzwiowego, zmienionego układu okien w przedmiotowym budynku, usytuowania budynku na działce, gdzie jego obecna lokalizacja została zmieniona w stosunku do pierwotnej, zatwierdzonej przez Naczelnika Gminy [...]. Powyższe zmiany stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę i powinny być uwzględnione podczas uzyskiwania dokumentu stanowiącego o zakończeniu budowę.

Wojewoda Pomorski w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z 29 października 2021 r. nr WI-I.7843.3.119.2021.KW utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że wniesienie sprzeciwu było zasadne, bowiem budynek objęty przedmiotową zmianą sposobu użytkowania nie spełnia warunków § 329 oraz załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. Według tego przepisu budynek jednorodzinny powinien charakteryzować się maksymalną wartością wskaźnika rocznego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną EP równym 70 [kWh(m2 rok)] od 31 grudnia 2020 r. Jak natomiast wynika z dołączonej przez skarżącą charakterystyki energetycznej, budynek w chwili obecnej nie spełnia tego warunku, bowiem wskaźnik EP wynosi 364,99 [kWh(m2 rok)], nie spełnia również warunku izolacyjności cieplnej przegród. Za Starostą Wojewoda wskazał także na istnienie różnic w dokumentacji technicznej, które stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego w 1989 r. projektu budowlanego, a zmiana sposobu użytkowania budynku, zrealizowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę, dla którego nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających, że został oddany do użytkowania nie jest możliwa. O zasadności wniesionego sprzeciwu, w ocenie Wojewody, świadczy również braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, co też wyjaśnił już organ I instancji. Nadto wskazano, że okoliczność, że dany budynek jest aktualnie użytkowany całorocznie i pełni funkcję mieszkaniową nie ma decydującego znaczenia odnośnie oceny dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania. Jednocześnie organ II Instancji ocenił, że planowane zamierzenie nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że wprawdzie na dzień zgłoszenia przedmiotowa działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ale decyzja o warunkach zabudowy została uchylona. Natomiast dnia 5 sierpnia 2021 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego uchwała Rady Gminy Sulęczyno z dnia 28 czerwca 2021 r., nr XXXV/224/2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego Żakowo, gmina Sulęczyno (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 5 sierpnia 2021 r., poz. 3032), dalej: m.p.z.p. Akt ten wszedł w życie już po wydaniu decyzji organu I instancji (z dniem 19 sierpnia 2021 r.) natomiast w dacie orzekania organu odwoławczego już obowiązuje. Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajduje się w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem "8.ML", stanowiącej tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. W przedmiotowej karcie terenu za dopuszczalne formy zabudowy i zagospodarowania uznano: budynki rekreacji indywidualnej, obiekty i urządzenia towarzyszące, urządzenia towarzyszące obiektom budowlanym, tj.: przyłącza, urządzenia instalacyjne, dojścia, dojazdy, przejazdy, miejsca parkingowe i place postojowe, place pod śmietniki, a także zieleni towarzyszącej, wyposażenia terenu i infrastruktury technicznej (np. stacji transformatorowych, przepompowni ścieków), urządzenia i obiekty związane z retencją i odprowadzeniem wód opadowych. Nadto, jako niezasadny Wojewoda uznał zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego terminu wniesienia sprzeciwu.

Skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego wniosła B.M. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 71 ust. 2 oraz ust. 3 i ust. 5 p.b. poprzez jego błędną wykładnię; 2) § 14 ust 1 r.w.t., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na założeniu przez organy obu instancji, że przedmiotowa działka nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej; 3) błędne zastosowanie przepisów m.p.z.p.; 4) art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez praktyczny brak odniesienia się w toku postępowania, jak i w treści uzasadnienia decyzji do całokształtu okoliczności podnoszonych przez skarżącą; 5) art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania, jak i wyrażoną w tym przepisie zasadę proporcjonalności, jak i braku wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważył, że zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego, a więc budynku o charakterze rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny, stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tym samym zmiana ta wymagała dokonania zgłoszenia. Dalej Sąd wskazał na treść art. 71 ust. 3 p.b., w myśl którego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji – co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nadto art. 71 ust. 5 p.b. wskazuje szczegółowo przypadki, w których właściwy organ ma obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jednak należy przyjąć, że wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego i organ architektoniczno-budowlany w każdej sytuacji podejrzenia naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów powinien zgłosić sprzeciw.

Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, orzekające w sprawie organy miały uzasadnione podstawy do wniesienia sprzeciwu do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia, gdyż nie można uznać, aby zgłoszona zmiana sposobu użytkowania dotyczyła obiektu legalnie istniejącego. Zgłoszenie dotyczy budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...], który wybudowany został na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 1989 r., nr UAN-8381/23/89, o pozwoleniu na budowę domku letniskowego. Orzekające w sprawie organy ustaliły jednakże, że pomiędzy budynkiem określonym w tej decyzji i dołączonej do niej dokumentacji technicznej a budynkiem, którego dotyczy opinia techniczna zawierająca inwentaryzację budynku objętego zgłoszeniem, istnieją różnice, które wyliczały organy poznające sprawę. Z kolei zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego legalnie, w szczególności zgodnie z pozwoleniem budowlanym bądź zgłoszeniem.

Nadto, jak słusznie wskazał organ I instancji, dokonane przez skarżącą zgłoszenie nie spełnia warunku, określonego w art. 71 ust. 4 p.b. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna się w dniu złożenia kompletnego wniosku. Zgłoszenie skarżącej dokonane w dniu 13 maja 2021 r. zostało zaś uzupełnione na wezwanie (postanowienie) organu z dnia 11 czerwca 2021 r. w dniu 9 lipca 2021 r. W uzupełnieniu tym skarżąca określiła zaś datę zmiany sposobu użytkowania na dzień 13 czerwca 2021 r. a tym samym jeszcze przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu.

Co więcej, w ocenie Sądu wojewódzkiego budynek objęty zgłoszeniem nie spełnia warunku określonego w § 329 oraz w załączniku nr 2 r.w.t, co wyjaśnił już Wojewoda Pomorski. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, aby działka nr 160 posiadała wymagany przepisami prawa dostęp do drogi publicznej, jak i fakt, że zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia m.p.z.p., gdyż nie przewiduje on możliwości legalnego istnienia budynków mieszkalnych na wnioskowanym terenie. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że sprzeciw do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia został wniesiony w terminie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Blanka B.M. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 2, 3 i 5 p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie niniejszej zasadne było wydanie przez organ I instancji decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny, podczas gdy zmiana sposobu użytkowania, nie wpływająca na zmianę warunków wymienionych w tym przepisie nie wymagała przeprowadzenia robót budowalnych, w tym również spełnienia wymagań określonych w r.w.t., a nadto skarżąca uzupełniła zgłoszenie w sposób prawidłowy, a w sprawie nie zaistniały inne przesłanki umożliwiające organowi I instancji wniesienie sprzeciwu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 4 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zgłoszenie skarżącej określało datę zmiany sposobu użytkowania jeszcze przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy zgłoszenie skarżącej dokonane w dniu 13 maja 2021 roku określało datę zmiany sposobu użytkowania na dzień 13 czerwca 2021 roku, a tym samym przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 329 w zw. z § 14 oraz załącznika nr 2 r.w.t., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek objęty zgłoszeniem nie spełnia warunków w nich określonych, w szczególności w zakresie wartości wskaźnika rocznego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną, warunku izolacyjności cieplnej przegród, czy braku prawa dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy przepisy r.w.t. stosuje się do obiektów dopiero powstających, zaś do budynków już istniejących stosuje się je w ograniczonym zakresie, m. in. wówczas gdy budynek zagraża życiu ludzi;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działka skarżącej nie posiada wymaganego przepisami prawa dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dojazd do przedmiotowej działki odbywa się za pomocą dróg wewnętrznych, a przez dostęp do drogi publicznej należy również rozumieć dostęp do niej przez drogę wewnętrzną;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 7 pkt. 5 lit a i art. 10 m.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b.. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem w dacie wydania wadliwej decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny, ów plan nie obowiązywał, a nadto zmiana sposobu użytkowania obiektu zgłoszona przez skarżącą, nawet gdyby przyjąć jego obowiązywanie, nie jest z nim sprzeczna;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej dokonana przez Sąd I Instancji powinna doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80. i art. 107 § 3 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń procesowych art. 7, art. 77 § , art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. na etapie postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez:

- pominięcie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez niewystarczającą analizę sposobu użytkowania obiektu z czasowego mieszkaniowego na stały w tym samym budynku użytkowanym jako mieszkalny całoroczny w żaden sposób nie wpłynie na zmianę warunków kształtujących zmianę sposobu użytkowania tego obiektu zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń,

- pominięcie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji dokonały wybiórczej analizy oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym: nie wyjaśniły okoliczności związanych z nielegalnie istniejącym obiektem budowlanym, jak również nie ustaliły, kiedy ta rzekomo nielegalna zmiana nastąpiła, a także jaki był rzeczywisty zakres tej zmiany (w stosunku do stanu legalnego), czyli z jakimi robotami budowlanymi była związana i czy nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy organy orzekające nie zgromadziły w tym zakresie materiału dowodowego i nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie oraz poprzestały na ustaleniu, że doszło do samowoli budowlanej, pomijając podjęcie możliwych czynności wyjaśniających dla ustalenia, kiedy ta zmiana nastąpiła, i jaki w istocie ma charakter, tj. jakie w związku z tym roboty budowlane wykonano, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę;

- pominięcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy zaniechał dokładnego wyjaśnienia w jakim konkretnie zakresie zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest niezgodna z m.p.z.p., ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że na działce skarżącej możliwa jest jedynie zabudowa letniskowa, podczas gdy pojęcie to nie jest zdefiniowane, a w orzecznictwie przyjmuje się brak kolizji pomiędzy zabudową mieszkaniową, a letniskową, a w szczególności, że w § 10 ust. 1 pkt 4 lit c ww. m.p.z.p. ustalono parametry dla istniejącej zabudowy, do których organ kompletnie nie odniósł się i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń procesowych art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. na etapie postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów państwa, a także zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w razie uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 1793 zdanie 1 p.p.s.a. wniesiono o dokonanie autokontroli przez Sąd I instancji i uwzględnienie skargi w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., również art. 151 p.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd wojewódzki nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji uznać należało, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.

Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po dokonaniu wnikliwej analizy materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Przyjąć należy również, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uzasadniły, z jakich powodów przyjęły zasadność wniesionego sprzeciwu. W tych okolicznościach zgodzić się należy w większości ze stanowiskiem Sądu I instancji, który z kolei w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Sąd I instancji słusznie zauważył, że organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawały podnoszone w skardze kasacyjnej do wyjaśnienia okoliczności dotyczące faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, daty wykonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy architektoniczno-budowlane wyjaśnił w sposób wystarczający okoliczności stanu faktycznego związane z zakresem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ich kwalifikacji oraz zgodności planowanej zamiany sposobu użytkowania z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym i w konsekwencji zasadnie uznały, że uzasadniają one wniesienie sprzeciwu od dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa niewątpliwie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań strony, oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Nie można jednak powołać się na naruszenie zasady wyrażonej art. 8 k.p.a. w sytuacji, gdy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem, albowiem wzgląd na potrzebę ochrony zasady praworządności ma w tego rodzaju sytuacji pierwszeństwo przed oczekiwaniami strony (a mianowicie, oczekiwaniami odnośnie do uzyskania rozstrzygnięcia o określonej treści, to jest decyzji takiej samej jak uprzednio wydawana w analogicznym stanie faktycznym i prawnym). Skarżąca kasacyjnie odwołuje się do sytuacji dotyczącej sąsiedniej nieruchomości, przy czym zdaje się nie zauważać, że brak możliwości dokonania skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w jej przypadku wynikał z istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, niespełniania przez obiekt warunków technicznych oraz uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia wykluczają lokalizację budynków mieszkalnych na tym terenie. Zatem sam fakt, że w stosunku do sąsiedniej nieruchomości dokonano skutecznego zgłoszenia nie świadczy o tym, że wydana w niniejszej sprawie decyzja narusza zasadę zaufania do władzy publicznej wynikającą z art. 8 k.p.a. Nie świadczy o tym również wniesienie przez organ sprzeciwu w ostatnim dniu terminu wynikającego z art. 71 ust. 3 p.b., bowiem takie działanie mieści się w granicach prawa i nie może być postrzegane jako niebudzące zaufania do władzy publicznej. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 9 k.p.a. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o wykładni prawa wykracza poza zakres obowiązków organu, wynikających z zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. Z treści przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania, a konkretnie art. 71 ust. 4 p.b. wynika, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 3 p.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zatem logicznym było, że skoro skarżąca została wezwana do uzupełnienia zgłoszenia, co uczyniła w piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. to nie mogła wskazać jako daty zmiany sposobu użytkowania daty poprzedzającej ten fakt i nie było potrzeby w tym zakresie aktywności organu polegającej na pouczaniu skarżącej o treści przepisów prawa.

Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Należy zauważyć, że powołane przepisy prawa należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., o sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż WSA w Gdańsku przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., o sygn. akt I OSK 2074/13). Wobec powyższego w niniejszej sprawienie nie mogło dojść do naruszenia wskazanych norm ustrojowych.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w większości nie zawierają one uzasadnionych podstaw. Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 2, 3, 5 p.b. (pomijając brak wskazania pełnych jednostek redakcyjnych powołanych przepisów). Zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nie zawiera w swojej treści wyłączenia pozwalającego na przyjęcie, że faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych nie stanowi "zmiany sposobu użytkowania" obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Przepis ten zawiera wyłącznie przykładowy katalog tego co może być zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania budynku, która w istocie dotyczy możliwego prawnie przeznaczenia gruntu, jego funkcji; zaś rozróżnienie funkcji mieszkaniowej i letniskowej, jest jednym z typowych przykładów tego jakie prawne przeznaczenie może mieć dany grunt. Ponadto budynek mieszkalny i budynek letniskowy to dwa odrębne budynki, na co wskazują art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. oraz kategoria III załącznika do ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym dom letniskowy stanowi inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny (tu: kategoria I) niewielki budynek, jak budynek gospodarczy i garaż do dwóch stanowisk włącznie (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 793/18). Oczywiście takie rozróżnienie zabudowy nie dezawuuje poglądu orzeczniczego, zgodnie z którym nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13). Należy jednak przy tym rozróżnić zasadę kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. od postanowień planu wprost wykluczających inną niż określoną w planie zabudowę. Brak kolizji w zakresie funkcji ma znaczenie dla ustalenia dopuszczalności zabudowy w miejscu gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zabudowy, a parametry i funkcja nowej zabudowy jest określana w decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z terenem, który został objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako akt prawa miejscowego wprowadza ograniczenia na tym terenie tylko do zabudowy letniskowej. Zatem jeżeli uchwałodawca w planie miejscowym dopuścił jeden wskazany rodzaj zabudowy, to jako niedopuszczalną należy uznać taką wykładnię postanowień planu, zgodnie z którą możliwa jest na tym terenie każda zabudowa, która nie koliduje z zabudową letniskową.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla nadto, że jest różnica pomiędzy obiektem przeznaczonym na cele mieszkalne a obiektem rekreacji indywidualnej czyli budynkiem letniskowym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) w § 3 pkt 7 wskazano, iż budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. W tym aspekcie stanowią one przeciwieństwo domu całorocznego, który jak wskazuje jego nazwa, służy zamieszkaniu o charakterze ciągłym. Domek letniskowy ma przeznaczenie czasowe. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 lit. a) i b) r.w.t., w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, a contrario należy uznać, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego. Nie tylko wskazane zróżnicowanie wynika z powołanych definicji zamieszczonych w akcie podustawowym (r.w.t.). Rozróżnienie to dokonywane jest także w ramach innych przepisów powołanego rozporządzenia, bowiem ustawodawca w obrębie tego aktu kształtuje odmiennie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne. Trzeba bowiem wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z § 26 ust. 1 r.w.t., działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Spełnienie tego wymogu nie jest jednak konieczne na mocy § 26 ust. 5 r.w.t. w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań. Jednocześnie, jak wynika z § 27 r.w.t., dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub z własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Z kolei według § 46 r.w.t., budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, oświaty, nauki, zakładu żywienia, produkcji i handlu żywnością, a także inne budynki, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Niemniej w § 46 in fine r.w.t. stwierdza się, że warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Podobnie w § 49 r.w.t., budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Ponownie jednak wymaganie to w myśl § 49 in fine tego rozporządzenia nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim. W § 64 r.w.t. nakazano, by wejście do budynku i do każdej klatki schodowej miało elektryczne oświetlenie zewnętrzne. Natomiast w § 64 in fine tego rozporządzenia, zaznaczono, że wspomniany wymóg nie dotyczy budownictwa zagrodowego i rekreacyjnego. Odmiennie uregulowano także minimalne wysokości w świetle pomieszczeń w budynkach rekreacji indywidualnej (2,2 m) od minimalnej wysokości w świetle pokojów w budynkach mieszkalnych (2,5 m) - § 72 r.w.t.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że inne wymogi stawione są budynkom mieszkalnym, a inne wobec budynków rekreacji indywidualnej - w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i sanitarno-higienicznych (dostęp do wody pitnej, dostęp do ciepłej wody i ogrzewania, wysokość pomieszczeń), stąd też zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego, a więc o charakterze rekreacji indywidualnej, w budynek mieszkalny, stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie można w tym zakresie mówić o błędnej wykładni ww. normy w zaskarżonym wyroku. Jak już wyżej wskazano, do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części może dojść niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2239/13; por. też wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2144/10; z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 913/11, dostępne w CBOIS). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionej przez skarżącą wykładni przepisów prawa, że faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych nie wpływa na zmianę warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Nie ulega również wątpliwości, że skarżąca wadliwe wskazała datę zmiany sposobu użytkowania przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Jak wynika z treści art. 71 ust. 4 p.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Przy czym termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym tj. uzupełnionym zgłoszeniem (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 207/08, LEX nr 516061). W kontrolowanej sprawie pomimo, że skarżąca został wezwana do uzupełnienia zgłoszenia, jako datę przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania wskazała dzień 13 czerwca 2021 r. pomimo, że nie upłynął jeszcze 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, co tym samym wprost narusza dyspozycję art. 71 ust. 4 p.b.

Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w stosunku do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.). Jak wynika z treści § 2 ust. 1 r.w.t. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Oczywiście brzmienie § 2 ust. 1 r.w.t. nie oznacza, że każdy przepis komentowanego rozporządzenia będzie mógł mieć zastosowanie do postępowań dotyczących np. przebudowy lub rozbudowy budynku czy zmiany sposobu jego użytkowania. Przykładowo § 12 r.w.t. ma zastosowanie tylko przy sytuowaniu, czyli budowie, budynków (por. brzmienie art. 3 pkt 6 p.b.). W konsekwencji, uwzględniając przywołane w § 2 ust. 1 r.w.t. wyłączenia, jeżeli np. dany budynek już istnieje, to przepisy rozporządzenia stosuje się odpowiednio do zakresu projektowanej zmiany sposobu użytkowania. W postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonuje oceny prawidłowości usytuowania budynku względem granic działki budowanej, lecz zamierzonego sposobu jego użytkowania (tzn. organ musi odpowiedzieć na pytanie, czy przyszła funkcja budynku mieści się w przeznaczeniu prawnym nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi komentowanego rozporządzenia, dotyczące nowej funkcji budynku). Przepisy § 2 ust. 2–4 r.w.t. umożliwiają spełnienie wymagań określonych w tym akcie w inny sposób. Katalog robót budowlanych, do których można zastosować te regulacje, został zawężony tylko do rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z r.w.t., mogą być zaś uzyskane, ale tylko na podstawie art. 9 p.b. Ponieważ w niniejszej sprawie skarżąca o taką zgodę nie wystąpiła, nadto oświadczyła, że nie zamierza wykonać żadnych robót budowlanych, zasadnie organ przyjął, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji rekreacji indywidualnej na budynek o funkcji mieszkaniowej pociąga za sobą konieczność dostosowania tego budynku do istniejących wymogów technicznych w tym zakresie tj. § 14 i § 329 r.w.t. Podnieść przy tym należy, że z uwagi na treść § 2 r.w.t. jego uregulowania mają zastosowanie także do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych zrealizowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia z zastrzeżeniem odstępstw, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania przepis intertemporalny § 330 pkt 1 r.w.t., który stanowi, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się z wyjątkiem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed wejściem w życie rozporządzenia (tj. od 16 grudnia 2002 r. - przypomnienie Sądu) złożony został wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Generalnie więc przepis ten dotyczył sytuacji przejściowej, kiedy inwestor przed 16 grudnia 2002 r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, który opracowany został na podstawie dotychczasowych przepisów wykonawczych rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.), wówczas z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 miały zastosowanie przepisy dotychczasowego rozporządzenia. Taka sytuacji w odniesieniu do skarżącej nie ma zastosowania, albowiem skarżąca dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w okresie obowiązywania r.w.t., do której zgodnie z § 2 ust. 1 r.w.t. przepisy tego rozporządzenia stosuje się.

Nietrafne są argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na brak podstaw do uwzględnienia przez organ odwoławczy postanowień planu miejscowego, który został uchwalony po wniesieniu sprzeciwu przez organ I instancji oraz na brak sprzeczności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną zmianą sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny ( zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 7 pkt 5 lit. a i § 10 planu). Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie może ograniczyć się tylko do formalnej weryfikacji i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia (sprzeciwu), a uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, właśnie z uwagi na konsekwencje upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., ma bowiem taki charakter, jeśli został wykorzystany w całości w postępowaniu zgłoszeniowym nie może być już przywrócony. Jednak żaden przepis procedury administracyjnej odnoszący się do działalności organu w postępowaniu odwoławczym, w tym przy rozpoznaniu odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu, nie wyłącza przeprowadzenia uzupełniającego postępowania. Wyniki tego postępowania w następstwie poczynionych ustaleń wpływają jedynie na rodzaj decyzji, jakie może podjąć organ odwoławczy uwzględniając normatywną treść art. 30 ust. 5 p.b. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, gdzie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy wszedł w życie plan miejscowy, którego postanowień organ odwoławczy nie mógł zignorować. Nie sposób również przyjąć, że tym samym doszło do naruszenia zasad ochrony praw nabytych i niedziałania prawa wstecz. Zasadnie także organ wskazał, że działka skarżącej nr [...] znajduje się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem "8.ML" stanowiącej tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, gdzie za dopuszczalne formy zabudowy i zagospodarowania terenu uznano: budynki rekreacji indywidualnej, obiekty i urządzenia towarzyszące, urządzenia towarzyszące takie jak: przyłącza, urządzenia instalacyjne, dojścia, dojazdy, przejazdy, miejsca parkingowe i place postojowe, place pod śmietniki, a także zielni towarzyszącej, wyposażenia terenu i infrastruktury technicznej (np. stacji transformatorowych, przepompowni ścieków), urządzenia i obiekty związane z retencją i odprowadzaniem wód opadowych. Należy zauważyć, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy fragmentu obrębu geodezyjnego [...] gmina [...] i nie przewiduje na tym terenie innej zabudowy jak zabudowa rekreacyjna, zatem nie sposób przyjąć za zgodną z planem projektowaną zabudowę o innej funkcji, wnioskowanej przez skarżącą. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie nastręczają trudności interpretacyjnych postanowienia planu, które wprowadzają jako dopuszczalny na tym terenie tylko jeden rodzaj zabudowy. Stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty skargi kasacyjnie wskazujące na brak sprzeczności funkcji mieszkaniowej z funkcją rekreacyjną, co miałoby ewentualne znaczenia dla ustalenia kontynuacji funkcji w ramach wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże w sytuacji gdy mamy do czynienia z planem miejscowym, jako niedopuszczalną należy uznać wykładnię rozszerzającą jego postanowień.

Zgodzić się należy natomiast z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że nieruchomość skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej, co czyni zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej. W świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje zatem dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 327/18, LEX nr 2763287 oraz wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1163/07, LEX nr 529365). Należy również zauważyć, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., nie określa jakie parametry powinna mieć droga dojazdowa do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1102/16, LEX nr 2102159).

W tej sytaucji kwestią sporną pozostaje kwestia dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej. Zdaniem organu dojazd ten odbywa się po działce, która w ewidencji gruntów nie stanowi działki drogowej, zatem nie jest spełniony wymóg dostępu do drogi publicznej wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. ponieważ skarżąca nie posiada tytułu prawnego do tej działki i nie ustanowiono na je rzecz służebności przejazdu. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić bowiem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawarto definicji drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W takiej sytuacji, dla ustalenia, czy dana działka może być uznana za drogę wewnętrzną, decydujące znaczenie ma definicja dróg wewnętrznych zawarta w art. 8 ust. 1 u.d.p. (por. np. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1102/08, CBOSA). Zgodnie z tym przepisem, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Do takich samych konkluzji, oprócz argumentów natury systemowej, prowadzą wnioski wynikające z wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Otóż ogólnodostępna droga przebiegająca przez teren innej działki z natury swej jest terenem przeznaczonym do ruchu pojazdów, czyli może służyć do zapewnienia skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Przepisy ustawy nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy. Zatem zgodzić się należy z twierdzeniem, że drogą wewnętrzną może być nawet wydzielony liniami granicznymi grunt, stąd nie ma decydującego znaczenia fakt wpisania w ewidencji gruntów tego terenu jako: Ls, RV i RVI. Należy także zauważyć, że "drogi leśne" to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Nie ma zatem przeszkód, aby także te drogi zaliczyć do dróg wewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1330/08, LEX nr 1166026). Nie ulega wątpliwości, że droga, przez którą skarżąca ma dostęp do drogi publicznej istnieje faktycznie i wypełnia definicję drogi wewnętrznej, zresztą tak jest wykorzystywana od momentu wybudowania budynku rekreacji indywidualnej i tak też została uwidoczniona na projekcie zagospodarowania terenu w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w oparciu o który uzyskała pozwolenie na budowę. Należy także zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 3506/19; wyrok NSA z 21 września 2022 r., II OSK 2957/19; wyrok NSA z 20 lipca 2022 r., II OSK 2266/19; wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 665/19; wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1698/16; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 2975/17; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16). Drogi wewnętrzne mogą być także urządzone na gruntach będących własnością innych osób niż wymienione w art. 2a u.d.p., a zatem nieruchomości pod takie drogi mogą być także przedmiotem zasiedzenia (por. postanowienie S.O. w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt II CA 829/13, LEX nr 1661420). Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Wynika z tego, że jeżeli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich (w tym dla skarżącej), to brak jest podstaw, by twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę samą drogę nie spełnia wymagań z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki po której taka droga przebiega. Uregulowania zawarte w u.p.z.p. jak i w p.b. nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego. Zasadność zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie pozostaje jednak bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego orzeczenia, biorą pod uwagę, że zachodziły jeszcze inne uzasadnione podstawy do wniesienia w niniejszej sprawie sprzeciwu do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.