Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Rada Miasta B. (dalej: "Rada") w dniu [...] września 2022 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. w rejonie ulic B. i K. (Dz.U.Woj.Podl. 2022 z dnia 30 września 2022 r., poz. 4211; dalej: "plan miejscowy").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2022r. nr [...] Wojewoda P., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022 r. poz. 559 ze. zm.; dalej: "u.s.g."), stwierdził nieważność ww. uchwały, wskazując, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej "u.p.z.p") poprzez: (1) nieprawidłowe wprowadzenie ograniczeń wysokości zabudowy wynikających ze strefy ochronnej terenu zamkniętego na terenie 5U,UC,P; (2) brak określenia maksymalnej wysokości zabudowy na części terenu 7U,P wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "D" oraz (3) określenie szczegółowe zakresu aranżacji i wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych, wprowadzenie ustaleń dotyczących m.in. dopuszczalności tymczasowo rozbieralnych podestów, konstrukcji i wysokości ogrodzeń, rozmieszczania reklam i znaków firm owych oraz zadaszeń.

W uzasadnieniu wydanego aktu organ nadzoru wyjaśnił, że w § 35 ust. 4 pkt 1 lit. d przedmiotowej uchwały dla terenu 5U,UC,P określono maksymalną wysokość budynków w podziale na części terenu wyznaczone linią wydzielenia wewnętrznego, oznaczone symbolem "A", "B" oraz "C", dla których określono wysokości odpowiednio 18 m, 15 m oraz 12 m. Maksymalna wysokość do 15 m i do 12 m wynika z ograniczeń wprowadzonych dla strefy ochronnej terenu zamkniętego. Natomiast zgodnie z § 17 ust. 2 uchwały w granicach strefy ochronnej występuje jeszcze jedno ograniczenie wysokości obiektów budowlanych - do 9 m, obowiązujące na terenie położonym w odległości do 25 m od granicy terenu zamkniętego. Jak wynika z rysunku planu miejscowego, powyższa strefa ograniczenia wysokości do 9 m wchodzi na teren 5U,UC,P, co nie zostało jednak odzwierciedlone w tekście planu. Powyższa rozbieżność zapisów planu w zakresie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy może, zdaniem organu nadzoru, powodować wątpliwości interpretacyjne na etapie wydawania pozwoleń na budowę. Tym bardziej, że na innych terenach tj. 2MW,U; 3MW,U; 6U,P i 7U,P, linie wydzielenia wewnętrznego odnoszą się do maksymalnych wysokości budynków zróżnicowanych z uwagi na konkretne parametry w strefie ochronnej terenu zamkniętego. W ocenie Wojewody niezrozumiałe jest zatem, dlaczego na terenie 5U,UC,P zabrakło linii wydzielenia wewnętrznego dla ograniczenia wysokości obiektów budowlanych do 9 m, obowiązującego na terenie położonym w odległości do 25 m od granicy terenu zamkniętego.

Uzasadniając z kolei zarzut nieprawidłowego wprowadzenia ograniczeń wysokości zabudowy wynikających ze strefy ochronnej terenu zamkniętego na terenie 5U,UC,P, organ nadzoru przywołał regulację art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazując, że w zapisie § 36 ust. 4 pkt 1 lit. d uchwały, na części terenu 7U,P wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "D", nie określono żadnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, wprowadzając zapis "bez ograniczeń". Powyższy zapis, zdaniem organu, jest sprzeczny z przywołaną regulacją, z której to wprost wynika, że dla każdego obszaru planistycznego jednym z obligatoryjnych wskaźników zagospodarowania jest maksymalna wysokość zabudowy. Określenie tego parametru było tym bardziej istotne, że w dokumentacji planistycznej znajduje się pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 30 grudnia 2020 r., z którego wynika, że cały obszar objęty planem znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających przeszkody dla lotniska B., a projektowane obiekty nie mogą być wyższe niż wysokości określone przez te powierzchnie, uwzględniając również takie elementy jak kominy, anteny itp. Wojewoda nie zgodził natomiast z wyjaśnieniami złożonymi przez Prezydenta, że brak ograniczeń wysokości zabudowy na części terenu 7U,P wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "D" wynika z ustaleń dotychczas obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, w którym nie wprowadzono maksymalnej wysokości, podkreślając że opiniowana uchwała dotyczy nowego planu, a nie jego zmiany, w związku z czym nie mają znaczenia ustalenia dotychczas obowiązującego planu.

Analizując z kolei § 13 przedmiotowej uchwały określający szczegółowy zakres aranżacji i wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych, w tym dopuszczalność lokalizacji tymczasowo rozbieralnych podestów, konstrukcji i wysokości ogrodzeń, rozmieszczenia reklam i znaków firmowych oraz zadaszeń, Wojewoda P. doszedł do wniosku, że zapisy te powinny zostać zawarte w uchwale krajobrazowej. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., dopuszczający powyższe zapisy w planie miejscowym został bowiem uchylony na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Powyższa regulacja wprowadziła jednocześnie przepis art. 37a, zgodnie z którym "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane" ustalane są w uchwale krajobrazowej, która tak jak plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Uwzględniając powyższe Wojewoda doszedł do wniosku, że aktualnie brak jest podstaw prawnych do określania w planie miejscowym szczegółowego zakresu aranżacji i wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych w taki sposób, jak zrobiono w opiniowanej uchwale. W §13 tej uchwały wprowadzono zaś szczegółowe ustalenia takie jak "stosowanie na terenie ogródka parasoli o ujednoliconym kształcie, kolorystyce i rozmiarze", czy "umieszczanie nazwy własnej lokalu lub sponsora - na ogrodzeniach sezonowych ogródków gastronomicznych, z zastrzeżeniem, że wkomponowane logo nie przekroczy 15% powierzchni przęsła", "umieszczanie napisów lub znaków firmowych sponsorów ogródków gastronomicznych - na lambrekinach parasoli". Zapisy te, w przekonaniu Wojewody, kwalifikują się wprost do zakresu uchwały krajobrazowej. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny organu nadzoru orzekł o uchyleniu w całości uchwały Rady Miasta B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. w rejonie ulic B. i K.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do tut. sądu administracyjnego Gmina B. zarzucając w niej naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości w sytuacji, gdy uchwała nie narusza przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, pomimo, iż w przypadku przedmiotowej uchwały nie zaszła żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek nieważnościowych;

3) art. 91 ust. 1 stawy o samorządzie gminnym przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez wykazania istotnych uchybień kwalifikowanych, uzasadniających stwierdzenie nieważności całej uchwały.

W ocenie Skarżącej wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty nie uzasadniają stwierdzenia nieważności uchwały, a treść uzasadnienia nie wskazuje, dlaczego ustalony przez organ zakres naruszeń jest na tyle istotny, że zachodziła potrzeba stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie ustaleń wysokości zabudowy na części terenu 5U,UC,P, Gmina wyjaśniła, że na części tego terenu wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "C" ustalono strefę ochronną od terenów zamkniętych i uwidoczniono na rysunku planu odpowiednio tereny położone w odległości do 25 m od granicy terenu zamkniętego oraz tereny zlokalizowane od 25 m do 50 m od granicy terenu zamkniętego. Maksymalne wysokości obiektów budowlanych na tych terenach zostały opisane w uchwale w § 17 ust. 2 pkt 1 i 2. Z kolei w § 35 ust. 4 pkt 1 lit. d tiret trzecie tekstu uchwały wskazano wysokość zabudowy na tym obszarze: "C " - maksimum 12 m, z zastrzeżeniem § 17 ust. 2 pkt 2. Przy czym za oczywistą pomyłkę pisarską Gmina uznała nieprzywołanie w tym miejscu również pkt 1 § 17 ust. 2. Ponadto, ustalenia szczegółowe obowiązujące dla obszaru 5U,UC,P zawierają bezpośrednie odniesienie do ograniczeń wynikających z położenia tego terenu w strefie ochronnej od terenu zamkniętego i konieczności ich zastosowania, co wynika wprost z treści § 35 ust. 3. Na tej podstawie skarżąca Gmina doszła do wniosku, że ustalenia planu w części tekstowej, jak i graficznej są jednoznaczne i nie pozostawiają żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy na części terenu 7U,P wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "D", Gmina B. wyjaśniła, że na przedmiotowym obszarze obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ul. K.), gdzie na części tego terenu, wyznaczonego linią wydzielenia wewnętrznego "D" obowiązywały ustalenia planu dla terenu 4.1U,P wydzielenie wewnętrzne "b". Zgodnie zaś z § 44 ust. 4 pkt 1 lit c poprzednio obowiązującej uchwały: ,,c) wysokość budynków na terenie 4.1U,P - na wydzielonej części terenu oznaczonej literą: b - bez ograniczeń". Wprowadzenie zatem w nowym planie parametru innego, aniżeli ten, który obowiązywał w dotychczasowym planie, mogłoby się wiązać z ewentualnymi roszczeniami finansowymi w stosunku do Gminy B. o zapłatę z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Dlatego też poprzez zachowanie dotychczasowych ustaleń, Gmina starała się uniknąć ewentualnego niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia sądowego i jego skutków finansowych. Końcowo skarżąca podkreśliła, że wbrew przekonaniu Wojewody, plan w § 16 zawiera zapis o maksymalnej wysokości zabudowy, stanowiąc, że na terenie objętym planem ustala się ograniczenie wysokości budynków, budowli oraz instalacji i urządzeń technicznych, w tym lokalizowanych na dachach budynków do rzędnej 235 m n.p.m. Dla terenu 7U,P obowiązują zatem ustalenia zarówno z § 16 jak i § 36 ust. 4 pkt 1 lit. d tiret drugie, podwójny tiret czwarty. W związku z powyższym zasady kształtowania zabudowy, w tym maksymalna wysokość zabudowy, wynikająca art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zostały wypełnione.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z określeniem w §13 uchwały zasad wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych, skarżąca Gmina wywiodła, że ustalenia zawarte w § 13 uchwały nie mają związku z zasadami sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, o których mowa w art. 37a u.p.z.p. i nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Jak podkreśliła, regulacje zawarte w § 13 uchwały dotyczą sezonowych, rozbieralnych elementów tymczasowych, które nie stanowią obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Elementy takie jak: stoliki, krzesła, parasole, ażurowe lub roślinne rozgraniczenia przestrzeni zajętej przez ogródek gastronomiczny nie stanowią w świetle przepisów prawa ani obiektów małej architektury, ani budowli, do których zalicza się wolno stojące, trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Wprowadzenie zatem ustaleń dotyczących sytuowania elementów aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych w sezonie letnim jest konsekwencją przyjętych standardów kształtowania przestrzeni publicznych i zasad ich aranżacji w skali całego miasta. Funkcją przedmiotów wyposażenia ogródków gastronomicznych, w tym parasoli, nie jest zatem upowszechnianie reklamy, lecz korzystanie przez mieszkańców miasta z elementów wyposażenia gastronomicznego na wolnym powietrzu. Elementy ograniczające przestrzeń ogródków w postaci ażurowych rozbieralnych konstrukcji o maksymalnej wysokości do 0,9 m lub kompozycji roślinnych nie są ogrodzeniami, czyli urządzeniami budowlanymi, zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W konsekwencji Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem organu nadzoru, że zasady sytuowania tymczasowych, sezonowych elementów wyposażenia ogródków gastronomicznych, nietrwale związanych z gruntem, niebędących obiektami małej architektury, tablicami reklamowymi, urządzeniami reklamowymi ani ogrodzeniami, stanowią materię zastrzeżoną do regulacji w tzw. uchwale krajobrazowej i nie mogą być regulowane w planie miejscowym. W ocenie skarżącej ustalenia te wpisują się w określone w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. obowiązki ustalenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a więc obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców i w żadnym stopniu nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Końcowo Gmina B. zaznaczyła, że w sytuacji, gdyby powyższe wyjaśnienia dotyczące wskazanych naruszeń nie zostały uwzględnione przez Wojewodę, to ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały powinno dotyczyć jedynie niewielkiej części uchwały, w stosunku do której były formułowane zarzuty naruszenia prawa. Wskazywane przez organ naruszenia dotyczą jedynie niewielkich fragmentów uchwały, dlatego też organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga Gminy B. podlega oddaleniu, albowiem sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2022r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. w rejonie ulic B. i K.

W podstawie prawnej zaskarżonego aktu nadzoru powołano art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 tej ustawy rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miejska w B. w dniu [...] listopada 2022 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, która stanowi podstawę do wniesienia skargi.

Dalej, mając na względzie, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, powinnością sądu było ustalenie, czy Wojewoda P. w sposób zgodny z prawem, skorzystał z przyznanej mu, na mocy cytowanego wyżej art. 91 ust. 1 u.s.g., kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego zakwestionowaną uchwałę. Analizę w tym przedmiocie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że jakkolwiek zawarta w art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności, jest pojęciem nieostrym, to w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią i wyraźną, wynikającą wprost z treści przepisu prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21, Lex nr 3188042). Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru, działający na podstawie ww. przepisów u.s.g., może mieć zatem miejsce wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa.

Podkreślić jednak należy, że przepisy u.s.g. zawierają normę o charakterze generalnym, która w odniesieniu do uchwały rady gminy podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ulega doprecyzowaniu w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, stanowiący lex specialis, względem powołanej wyżej regulacji u.s.g. ustanawia jako podstawę stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest zaś stanowisko, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (tj. z częścią testową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami oraz wymogami z zakresu kształtowania polityki przestrzennej, a także standardami dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub ustawowymi o charakterze materialnoprawnym, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego przez uprawnione organy. Istotnym zaś naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które wpływa na treść uchwały, dotyczy przyjętych w niej merytorycznych rozwiązań oraz prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Istotne naruszenie to też brak elementów koniecznych planu, rozbieżność części tekstowej z graficzną oraz trudności interpretacyjnej (por. np. wyroki NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18, z 20 listopada 2018r., II OSK 2828/16, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie: "CBOSA").

W przedmiotowym postępowaniu podzielić należy stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że przy podjęciu uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. w rejonie ulic B. i K., doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Po pierwsze, zakwestionowana uchwała nie zawiera maksymalnej wysokości zabudowy na części terenu 7U,P wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "D", co stanowi ewidentne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Po drugie w sposób nieprawidłowy wprowadza ograniczenia wysokości zabudowy wynikające ze strefy ochronnej terenu zamkniętego na terenie 5U,UC,P, co powoduje rozbieżność pomiędzy częścią rysunkową i tekstową planu. Po trzecie, określa w § 13 szczegółowy zakres aranżacji i wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych, w tym dopuszczalność lokalizacji tymczasowo rozbieralnych podestów, konstrukcji i wysokości ogrodzeń, rozmieszczenia reklam i znaków firmowych oraz zadaszeń, która to materia została powierzona przez ustawodawcę prawodawcy gminnemu do uregulowania w odrębnej uchwale krajobrazowej.

Przechodząc do szczegółowej analizy postawionych ww. uchwale - zarzutów, należy przypomnieć, że Rada Gminy B. podejmując przedmiotową uchwałę zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach tej ustawy. Przepis art. 15 u.p.z.p. ściśle zaś określa zakres kwestii, które powinny stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Posłużenie się w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotem "obowiązkowo" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy planie miejscowym obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Innym słowy treść uchwalonego planu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi ww. delegacji ustawowej. Skoro zatem ustawodawca w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać plan miejscowy, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa, które w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, wszystkie dostępne w CBOSA).

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Plan miejscowy powinien więc precyzyjnie i jednoznacznie określać maksymalną wysokość zabudowy i nie zawierać w tym zakresie żadnych wątpliwości. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy niewątpliwie dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, albowiem jak słusznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2196/13, CBOSA), pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". Brak zatem zawarcia w planie pełnego określenia maksymalnej wysokości budynków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przy czym pojęcie "maksymalnej wysokości zabudowy", ma charakter zbiorczy i zawiera zagadnienie wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, co oznacza, że uchwala w sprawie planu miejscowego powinna w sposób kompleksowy i jednoznaczny określać maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej na danym terenie.

Analizując w tym kontekście zapis § 36 ust. 4 pkt 1 lit. d części tekstowej zakwestionowanego planu miejscowego, w którym na części terenu 7 U,P wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "D" nie określono żadnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, wskazując jedynie, że wysokość budynków jest "bez ograniczeń", należy zgodzić się z organem nadzoru, że zapis w tym kształcie jest ewidentnie sprzeczny z przywołanym wyżej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Nie jest żadnym usprawiedliwieniem tego ewidentnego mankamentu podnoszona przez Gminę okoliczność, że analogiczny zapis na przedmiotowym obszarze w zakresie wysokości budynków na terenie 4.1U,P - na wydzielonej części terenu oznaczonej literą: b). tj. "bez ograniczeń," obowiązywał na podstawie poprzedniej uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ul. K.). Jako zasadnie wywiódł organ nadzoru, przedmiotowa uchwała dotyczy nowego planu, a nie jego zmiany, w związku z czym nie mają znaczenia ustalenia dotychczas obowiązującego planu. Przystępując do sporządzenia planu miejscowego organ bada i analizuje teren na nowo i wprowadza ograniczenia i ustalenia planistyczne stosownie do specyfiki danego obszaru. Poza tym, część terenu 7U,P wyznaczona linią wydzielenia wewnętrznego "D" stanowi faktycznie niewielki fragment terenu planistycznego z poprzedniej uchwały, na którym znajdują się istniejące budynki, a teren elektrociepłowni z wybudowanymi na niej wysokimi kominami, na który powołuje się Gmina, znajduje się poza jego granicami. Powyższe ustalenia wynikają wprost z protokołu posiedzenia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia [...] maja 2022 r., znajdującego się w dokumentacji planistycznej. Jednocześnie wyjaśnić należy Gminie, że powołany przez nią ogólny zapis § 16 uchwały odnosi się do wysokości "budynków, budowli oraz instalacji i urządzeń technicznych, w tym lokalizowanych na dachach budynków", natomiast ustalenia szczegółowe, zawarte w § 36 dotyczą wysokości "budynków". Nie są to więc ustalenia tożsame i powinny być skonkretyzowane w ustaleniach szczegółowych dotyczących przedmiotowego obszaru planistycznego. Poza tym, jak trafnie wskazuje Wojewoda w odpowiedzi na skargę, hipotetyczne "inwestycje o ponadstandardowej wysokości" (w dorozumieniu kominy) na terenie elektrociepłowni, stanowiłyby obiekty inne niż budynki. W związku z powyższym nie jest uzasadnione wskazywanie wysokości budynków "bez ograniczeń", tak jak ustalono w przedmiotowej uchwale. Argumentem konwalidującym opisany brak w § 36 ust. 4 pkt 1 lit. d planu zapisu dotyczącego maksymalnej wysokości zabudowy, nie mogą też być "ewentualne roszczenia finansowe". Podstawowym celem sporządzania planu miejscowego nie jest bowiem analiza strat, tudzież korzyści finansowych, ale wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Sprecyzowanie wysokości zabudowy ma szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 11/22). Jak wynika z powyższego Gmina ma obowiązek ustalić parametr wysokości maksymalnej zabudowy obowiązujący na terenie objętym planem niezależnie od tego, że dla różnych obiektów budowlanych charakterystyczne są różne wymagania technologiczne i różne są też potrzeby potencjalnych inwestorów. Wprowadzenie zatem na wskazanym terenie zapisu "bez ograniczeń", czyli nieograniczonej wysokości budynków, stanowi istotne naruszenie regulacji art. 15 ust. 2 pkt 16 u.p.z.p., a w konsekwencji i zasad sporządzania planu.

W ocenie sądu w pełni uzasadniony jest też zarzut organu nadzoru, że Gmina B. w sposób nieprawidłowy wprowadziła planu ograniczenie wysokości zabudowy wynikające ze strefy ochronnej terenu zamkniętego na terenie 5U,UC,P. W ustaleniach, o których mowa § 35 ust. 4 pkt 1 lit. d części tekstowej zakwestionowanego planu miejscowego dla terenu 5U,UC,P określono maksymalną wysokość budynków w podziale na części terenu wyznaczone linią wydzielenia wewnętrznego, oznaczone symbolem "A", "B" oraz "C", dla których określono wysokości odpowiednio 18 m, 15 m oraz 12 m. Maksymalna wysokość do 15 m i do 12 m wynika z ograniczeń wprowadzonych dla strefy ochronnej terenu zamkniętego. Natomiast w § 17 ust. 2 uchwały w granicach strefy ochronnej występuje jeszcze jedno ograniczenie wysokości obiektów budowlanych, tj. do 9 m, obowiązujące na terenie położonym w odległości do 25 m od granicy terenu zamkniętego. Jak wynika wyraźnie z rysunku planu miejscowego, powyższa strefa ograniczenia wysokości do 9 m wchodzi na teren 5U,UC,P, co nie zostało jednak odzwierciedlone w części testowej planu, a dokładnie w jego ustaleniach szczegółowych. Powyższa rozbieżność zapisów planu w zakresie tak istotnym jak dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy może ewidentnie powodować wątpliwości i trudności interpretacyjne na etapie wydawania pozwoleń na budowę.

Analizując strukturę przedmiotowego planu, należy zgodzić się z organem nadzoru, że linie wydzielenia wewnętrznego odnoszą się do maksymalnych wysokości budynków zróżnicowanych z uwagi na konkretne parametry w strefie ochronnej terenu zamkniętego, co widać wyraźnie w analogicznych wydzieleniach na innych terenach tj. 2MW,U; 3MW,U; 6U,P i 7U,P. W tych okolicznościach niezrozumiały jest brak na terenie 5U,UC,P linii wydzielenia wewnętrznego dla ograniczenia wysokości obiektów budowlanych do 9 m, obowiązującego na terenie położonym w odległości do 25 m od granicy terenu zamkniętego. Skarżąca Gmina powyższy brak uzasadnia "oczywistą omyłka pisarską" w zakresie nieprzywołania w sformułowaniu "z zastrzeżeniem § 17 ust. 2 pkt 2" użytym w § 35 ust. 4 pkt 1 lit. d tiret trzecie uchwały, również pkt 1 §17 ust. 2, tym niemniej w sprawach dotyczących planów miejscowych takie pojęcie jak oczywista omyłka pisarska nie występuje, a ponadto waga powyższego braku z całą pewnością nie może być kwalifikowana jako omyłka pisarska. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że sformułowania zawarte w planie powinny być jednoznaczne i niepozostawiające pola do wątpliwości interpretacyjnych. Część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, tym samym postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być pomiędzy nimi żadnej rozbieżności (tak m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z 24.06.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 18/20, oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25.04.2019r., sygn.. akt II SA/Kr 179/19, CBOSA). Taka zaś rozbieżność co do ograniczenia wysokości zabudowy wynikającego ze strefy ochronnej terenu zamkniętego na terenie 5U,UC,P, ma ewidentnie miejsce w części tekstowej analizowanego planu dla tego terenu.

Prawidłowe, zdaniem sądu, jest też stanowisko organu nadzoru, co do oceny zapisu § 13 przedmiotowej uchwały. W przepisie tym Rada Gminy określiła szczegółowy zakres aranżacji i wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych, wprowadzając ustalenia dotyczące m.in. dopuszczalności lokalizacji tymczasowych rozbieralnych podestów, konstrukcji i wysokość ogrodzeń oraz umieszczania i rozmieszczenia reklam i znaków firmowych oraz parasoli. Tymczasem art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., dopuszczający powyższe zapisy w planie miejscowym, został uchylony w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Powyższa ustawa wprowadziła jednocześnie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis art. 37a, zgodnie z którym zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane ustalane są w uchwale krajobrazowej, która tak jak plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Powołany przepis jednoznacznie zatem wskazuje zakres, jaki obejmuje uchwała krajobrazowa i nie ma tu znaczenia, czy są to elementy tymczasowe albo rozbieralne oraz czy stanowią obiekt budowlany. W § 13 opiniowanej uchwały wprowadzono szczegółowe ustalenia takie jak stosowanie na terenie ogródka parasoli o ujednoliconym kształcie, kolorystyce i rozmiarze, czy umieszczanie nazwy własnej lokalu lub sponsora - na ogrodzeniach sezonowych ogródków gastronomicznych, z zastrzeżeniem, że wkomponowane logo nie przekroczy 15% powierzchni przęsła, umieszczanie napisów lub znaków firmowych sponsorów ogródków gastronomicznych - na lambrekinach parasoli. Zapisy te bez wątpienia kwalifikują się do zakresu uchwały krajobrazowej oraz wskazują wprost, że funkcją parasoli i ogrodzeń jest m.in. upowszechnianie reklamy.

Przez reklamę w rozumieniu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. należy zaś rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Zgodnie z pkt 16b cytowanego przepisu tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Umieszczanie zatem napisów, logo czy znaków firmowych sponsorów ogródków na parasolach lub ogrodzeniach jest niczym innym, jak reklamą.

W ocenie sądu niezrozumiałe jest także twierdzenie Gminy, że uchwała nie dotyczy ogrodzeń, a jedynie elementów ograniczających przestrzeń ogródków w postaci ażurowych rozbieralnych konstrukcji o maksymalnej wysokości do 0,9 m lub kompozycji roślinnych, skoro w § 13 pkt 2 lit. a tiret drugie uchwały mowa jest wprost o lokalizacji ogrodzeń nietrwale związanych z gruntem do wysokości 0,9 m. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają wprawdzie legalnej definicji ogrodzenia, jednakże w potocznym rozumieniu chodzi niewątpliwie o oddzielenie działki od innych terenów, stanowiące barierę komunikacyjną (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1041/22, CBOSA). Zgodnie zaś z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego (por. S. Dubisz (red.), Warszawa 2003, s. 180) pod pojęciem "ogrodzenie" należy rozumieć: "to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur". Jest to więc konstrukcja otaczająca teren i utrudniająca wejście lub wyjście (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 776/10 publ. CBOSA). Taką właśnie funkcję będą pełnić ogrodzenia, o jakich mowa w § 13 ust. 2 lit. a tiret drugie i nie zmienia jej fakt, że powstałe ogrodzenia będą miały konstrukcję ażurową. Ogrodzenie ażurowe to nic innego jak ogrodzenie prześwitujące, które w założeniu ma posiadać elementy przezroczyste albo elementy półprzezroczyste, i elementy te mają się układać w określony wzór. Stopień ażurowości nie ma jednak znaczenia, albowiem nadal będzie to ogrodzenie, którego podstawą funkcją będzie oddzielenie jednego terenu od innego.

Nie można też podzielić argumentacji skarżącej Gminy, jakoby elementy takie jak: stoliki, krzesła, parasole, ażurowe lub roślinne rozgraniczenia przestrzeni zajętej przez ogródek gastronomiczny nie stanowiły w świetle przepisów prawa ani obiektów małej architektury, ani budowli. Wprawdzie "ogródek gastronomiczny" to pojęcie używane w potocznym języku, tym niemniej poszczególne elementy, tj. stoliki, krzesła, parasole, podest, składające na jego funkcjonalną całość już mogą być rozpatrywane w kategorii obiektów małej architektury, których zasady i warunki sytuowania powinny być ustalone w uchwale krajobrazowej. Jak trafnie bowiem wywiódł organ nadzoru, w aktualnym stanie prawnym zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustalone wyłącznie w uchwale krajobrazowej. Wprawdzie kwestie przewidziane do uregulowania w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., choć wiążą się z kształtowaniem przestrzeni publicznej oraz szczegółowymi warunkami zagospodarowania terenów w potocznym znaczeniu, tym niemniej nie mogą być uznane za tożsame lub mieszczące się w pojęciu "wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., co próbuje przeforsować skarżąca Gmina. Trudno jest bowiem zaakceptować stanowisko, aby zagadnienia powierzone radzie gminy do uregulowania w odrębnej uchwale, podejmowanej w szczególnej procedurze, o charakterze fakultatywnym, stanowiły jednocześnie materię planistyczną, i to o charakterze obligatoryjnym, jak ww. przepisy (podobnie NSA w wyroku z dnia 28.04.2020r., sygn.. akt II OSK 1046/19, CBOSA).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w B. zamieszczając w § 13 zaskarżonej uchwały kwestionowaną regulację, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie sposób bowiem zaakceptować stanowiska autora skargi, że uregulowanie w planie miejscowym materii powierzonej przez ustawodawcę prawodawcy gminnemu do unormowania w odrębnej uchwale (w dodatku podejmowanej w szczególnym trybie art. 37b u.p.z.p.) stanowiło nieistotne naruszenie prawa.

Wprawdzie, pełnomocnik skarżącej Gminy na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023r. wskazał, że Wojewoda P. w analogicznym stanie faktycznym, dotyczącym § 15 uchwały Rady Miasta B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. w rejonie ulic T. i W., umorzył postępowanie nadzorcze uznając, że zapisy odnośnie aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych nie naruszają ustawy planistycznej (pismo Wojewody P. z dnia 23 listopada 2022r. - k. 54 akt sądowych), tym niemniej brak uzasadnienia stanowiska Wojewody uniemożliwia zweryfikowanie, co faktycznie stanowiło podstawę umorzenia wszczętego postępowania nadzorczego.

W świetle powyższego, sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Wobec zaś wadliwości planu, dotyczącej jego obligatoryjnych elementów (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), zniesienie stanu niezgodności z prawem nie mogło być osiągnięte poprzez stwierdzanie przez Wojewodę nieważności poszczególnych postanowień tego aktu sprzecznych z porządkiem prawnym. Prowadziłoby to bowiem do pozostawienia w obrocie prawnym, dla określonego terenu, aktu prawa miejscowego nie zawierającego obligatoryjnych elementów, przesądzających o ładzie przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji wyroku.