Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. T. bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku skarżącej M. T. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej M. T. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca, zwana dalej "Wnioskodawcą", zarzuciła Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] stycznia 2024 r.

W skardze wniesiono o:

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku,

- stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

W skardze zarzucono naruszenie przez organ:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii - obejmującym swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - poprzez jego niezastosowanie; prowadzono wobec tego postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji o działalności organu; w konsekwencji cenzurowano debatę publiczną, dotyczącą praktyki funkcjonowania organu,

- art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), w zakresie w jakim stąd wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe - poprzez jego niezastosowanie; polegało to na zaniechaniu udostępnienia informacji o wydatkowaniu publicznych środków - w konsekwencji władczo i bezzasadnie ograniczono debatę publiczną o działaniach organu,

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) i art 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. w Dz.U. z 2024 r., poz. 572), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek działania organów administracji na podstawie przepisów prawa - poprzez ich niezastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji przy zastosowaniu pozaustawowej instytucji,

- art. 61 ust 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji - poprzez jego niezastosowanie; polegało to na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnionym ograniczeniu debaty publicznej oraz uniemożliwieniu poddania działań organu społecznej kontroli,

- art. 32 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władzę oraz zakazuje dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny - poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmówieniu prawa do informacji, w oparciu wyłącznie o indywidualne cechy Wnioskodawcy,

- art. 2 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji przysługuje każdemu - poprzez jego niezastosowanie; polegało to na odmowie udostępnienia informacji, wyłącznie w oparciu o indywidualne cechy Wnioskodawcy,

- art. 2 ust. 2 ustawy o informacji, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że od wykonującej prawo do informacji osoby nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego - poprzez jego niezastosowanie; polegało to na kwestionowaniu interesu Wnioskodawcy oraz motywów, jakimi się kierował występując udostępnienie informacji,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o informacji, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informację - nieudostępnioną w Biuletynie Informacji Publicznej – udostępnia się na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia jego złożenia - poprzez jego niezastosowanie wobec nieudostępnienia informacji.

Uzasadniając skargę rozwinięto powyższe zarzuty. Opisując stan faktyczny wskazano m.in.:

- [...] stycznia 2024 r. Wnioskodawca - za pośrednictwem poczty elektronicznej -zwrócił się do organu o udostępnienie następujących informacji:

- o wysokości wynagrodzeń:

pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") Odział w [...], których wezwano - pismem z [...] stycznia 2024 r. - do złożenia oświadczenia majątkowego, na podstawie Zarządzenia nr [...] Dyrektora Generalnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie oświadczeń o stanie majątkowym oraz

Dyrektora GDDKiA Oddział w [...], objętego obowiązkiem wynikającym wprost z przepisów o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;

chodziło o dane, obejmujące okres 1 stycznia 2023 r. do dnia wykonania wniosku (w rozbiciu na poszczególne miesiące),

- ile osób było lub jest zatrudnionych w GDDKiA na stanowisku "[...]" – w rozbiciu na poszczególne oddziały i centralę (osobno dla każdego roku w latach 2020-2023),

- w odpowiedzi organ poinformował Wnioskodawcę, że "nadużywa" prawa do informacji, kieruję się prywatnym interesem, a jego zapytanie nie podlega załatwieniu w trybie ustawy o informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano:

- organ podtrzymuje stanowisko i argumentację przedstawioną w piśmie do Wnioskodawcy z [...] stycznia 2024 r.; prawidłowo uznano, że złożenie przedmiotowego wniosku stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej,

- ustawa o informacji bywa wykorzystywana do różnych celów - niekoniecznie przyświecających autorom projektu danego aktu; jak wskazano w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 2642/16, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"): "Nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji"; w wyroku tego Sądu z 7 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 939/22 – dostępny w CBOSA) wskazano zaś: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego,

jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.",

- zasadniczo konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów stawianych informacjom przetworzonym oraz wykorzystania do szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji,

- nie działania organu są nieprawidłowe lecz Wnioskodawcy - stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej, poprzez wykorzystywanie tej instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji; ma to związek z tym, że pomiędzy organem, a Wnioskodawcą toczy się spór sądowy - dotyczy składania oświadczeń majątkowych przez osoby zatrudnione w GDDKiA na stanowisku [...],

- żądane przez Wnioskodawcę dane mają więc ścisły związek z prowadzonym postępowaniem sądowym i mogą mu posłużyć w dochodzeniu roszczeń wobec GDDKiA; ma on zatem subiektywny interes w otrzymaniu informacji; z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1359/18 – dostępny w CBOSA),

- mając to na uwadze przyjęto że złożenie wniosku z [...] stycznia 2024 r. stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, albo – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r.,

o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji (chodziło dane dotyczące zatrudnienia i wynagrodzeń w GDDKiA), zaś organ – do którego wpłynęło podanie – nie udzielił jej w zakresie żądania w terminie zakreślonym ustawą o informacji. Prezentował przy tym stanowisko -przedłożone w piśmie do Wnioskodawcy z nieznacznym uchybieniem terminu z art. 13 ust. 1 wskazanego aktu - że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach ustawy o informacji. Żądanie nie pozostaje bowiem w związku ze sprawami publicznymi lecz ma służyć prywatnym celom Wnioskodawcy – odwołano się do pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej" (cytując stosowne orzeczenia). Organ nie kwestionował zaś dysponowania wnioskowaną informacją ani generalnie jej publicznego charakteru.

Organ mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie podlegała udostępnieniu we wskazanych powyżej trybach.

Sąd w tym składzie podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, gdzie wskazano, że sama konkretna użyteczność informacji dla celów prywatnych wnioskodawcy, nie wyłącza możliwości żądania jej udostępnienia - gdy w istocie dotyczy ona generalnie spraw publicznych. Odmienne rozumienie - określających ramy udostępnienia informacji publicznej - przepisów prowadziłoby do absurdalnego skutku (intencji ustanowienia takich reguł nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy), gdzie określoną informację, która ze swego charakteru stanowi "publiczną" (dotyczy funkcjonowania państwa i jego instytucji), mogłaby pozyskać każda osoba, z wyjątkiem tej faktycznie nią aktualnie zainteresowanej - w kontekście swojej sytuacji osobistej (własnych interesów). Przy takim rozumieniu regulacji, osoba taka musiałby w istocie korzystać z pomocy niejako "pośrednika", który nie byłby bezpośrednio zainteresowany pozyskaniem informacji dla własnych celów, a więc mógł o nią wystąpić. Przyjęcie takiej koncepcji za właściwą nie realizowałoby celu - unikania sytuacji, gdy procedury dostępu do informacji publicznej byłyby wykorzystywane na realizację własnych interesów - lecz tworzyły w danym zakresie sztuczne acz równocześnie nieskuteczne bariery formalne (patrz: tak samo aktualne orzecznictwo: wyroki NSA o sygn. akt III OSK 447/22 i 1639/22 - dostępne w CBOSA). Jednocześnie jest poza sporem, że w sprawie nie występują inne przesłanki - trafnie kwalifikowane w judykaturze - jako przypadki nadużycia prawa do informacji - jak generowanie wniosków oczywiście bezzasadnych, służących dezorganizacji pracy organu, czy szykanowania pełniących w nim funkcje osób.

Odrębną kwestią jest natomiast, czy żądane informacje można udostępnić Wnioskodawcy przez wzgląd na:

- ochronę wartości, jak ograniczenie ujawniania informacji zastrzeżonych ustawowo, poszanowanie życia prywatnego (przesłanki wskazane w art. 5 ustawy informacji), bądź

- ramy udostępniania informacji przetworzonej (wedle reguł art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji).

W kwestiach wystąpienia w sprawie takich ograniczeń organ może zająć stanowisko wyłącznie przez wydanie stosownej decyzji.

Żądana przez Wnioskodawcę informacja stanowi publiczną, zaś organ należy do obowiązanych do jej udostępnienia (tak art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o informacji). Ponieważ - wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej – nie uczyniono zadość żądaniu ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zaś organ nie kwestionuje nią dysponowania, zasada jest konkluzja, że pozostaje w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać rozpoznanie wniosku w stosownej formie.

Błędnie kwalifikując żądanie Wnioskodawcy, jako nie podlegające udostępnieniu wedle reguł dotyczących informacji publicznej, naruszono przepisy prawa materialnego określające, co stanowi informację publiczną (tak odpowiednio wskazane w skardze art. 61 ust.1 Konstytucji R.P. i art. 1 ust. 1 ustawy informacji), zaś - w tego następstwie - uchybiono wynikającym z ustawy o informacji terminom udostępnianie takiej informacji (art. 13).

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała natomiast charakteru intencjonalnego. Spowodowało ją błędne przekonanie, że nie jest obowiązany załatwić sprawy wedle reguł udostępnienia informacji publicznej - w formie przewidzianej ustawą o informacji. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia organu z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesione koszty stanowił uiszczony wpis od skargi.