II SA/Op 356/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-11-26	
Data wpływu	2009-10-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Ewa Janowska /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Teresa Cisyk	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Gospodarka komunalna
Działalność gospodarcza	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 18 ust. 2 pkt 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 9 poz 43;  art. 12 ust. 4; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 28 maja 2009 r., nr XVIII/220/09 w przedmiocie zakazu sprzedaży nieruchomości gminnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Rada Gminy Skarbimierz w dniu 26 maja 2009 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/220/09 w sprawie zakazu sprzedaży nieruchomości spółki "A", w tym działki nr A firmie "B" Spółka z o.o. oraz zmiany umowy spółki "A" Spółka z o.o.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W paragrafie 1 pkt 1 uchwały postanowiono, iż w celu ochrony interesu publicznego zobowiązuje się Wójta Gminy Skarbimierz do niewyrażenia zgody na sprzedaż (zakazu sprzedaży) przez jednoosobową spółkę Gminy Skarbimierz pod firmą "A" Spółka z o.o. w S., nieruchomości stanowiących własność tej Spółki, w szczególności- działki nr A i innych, na rzecz spółki pod firmą B sp. z o.o. z siedzibą w Ł., w celu realizacji przez spółkę B Sp. z o.o. przedsięwzięcia polegającego na utylizacji odpadów niebezpiecznych, stosownie do § 8 ust. 9 umowy spółki "A" Spółka z o.o. W punkcie drugim paragrafu 1 uchwały postanowiono, że podjęcie, stosownie do art. 255 Kodeksu spółek handlowych, przez Gminę Skarbimierz, jako jedynego wspólnika spółki pod firmą "A" Spółka z o.o. w S., w ramach uprawnień przysługujących Zgromadzeniu Wspólników spółki pod firmą "A" Spółka z o.o. z siedzibą w S., uchwały o zmianie umowy spółki poprzez wprowadzenie zapisu, że tereny wniesione przez Gminę Skarbimierz aportem do spółki pod firmą "A" Spółka z o.o. nie mogą być zbyte bez zgody Rady Gminy Skarbimierz.

W paragrafie drugim uchwały ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

W skardze na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Wojewoda Opolski zarzucił jej istotne naruszenie prawa i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że mocą zapisów paragrafu 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy zobowiązała Wójta odpowiednio do zaniechania oraz podjęcia określonych działań. Zobowiązania te zostały nałożone na Wójta jako organu spółki komunalnej, zgodnie, bowiem z treścią art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43) w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek. Tym samym, zdaniem skarżącego, Rada ustanowiła określone nakazy działania zaniechania, skierowane do organu jednoosobowej spółki gminnej w ściśle określonych sprawach indywidualnych należących do zakresu działania spółki.

Wojewoda Opolski argumentował, że przywołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały, przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, przyznaje radzie gminy kompetencje do stanowienia o kierunkach działania wójta, a więc do rozstrzygania o pewnej strategii działania. Uchwała powinna mieć charakter określenia celów i priorytetów, a nie polecenia jednej, bądź nawet kilku konkretnie wymienionych spraw, w określony przez radę sposób. Tymczasem, jak podniósł organ nadzoru, z treści przedmiotowej uchwały wynika, że Rada zobowiązała Wójta do niewyrażenia zgody na sprzedaż działki stanowiącej własność spółki komunalnej oznaczonemu inwestorowi oraz do dokonania stosownych zmian w umowie spółki, co oznacza zobowiązanie Wójta załatwienia określonych spraw w ściśle wskazany przez Radę sposób. Dlatego Wojewoda stwierdził, że Rada podjęła przedmiotową uchwałę z przekroczeniem upoważnienia ustawowego ustanowionego w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Dodatkowo organ nadzoru zarzucił, że Rada Gminy naruszyła kompetencje Wójta jako organu pełniącego z mocy ustawy o gospodarce komunalnej funkcję zgromadzenia wspólników jednoosobowej spółki gminnej. Zarówno sprzedaż mienia spółki, jak i zmiana jej umowy podlega regulacjom Kodeksu spółek handlowych oraz postanowień umowy spółki, organ stanowiący gminy nie może zatem wywierać wpływu na podejmowanie działań we wskazanym zakresie przez spółkę, która jest odrębną osobą prawną.

W odpowiedzi na skargę Gmina Skarbimierz reprezentowana przez Wójta uznała, że skarga Wojewody Opolskiego na przedmiotową uchwałę zawiera w swoim uzasadnieniu ważkie argumenty przemawiające za jej zasadnością, dodając, że argumentacja Wojewody, będącego ustawowym organem nadzoru, po myśli rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, jest zbieżna z opinią radcy prawnego, którą Wójt Gminy podziela. Z uwagi na występujące w stanie faktycznym i prawnym kontrowersje pomiędzy organami Gminy, Wójt uznał, że właściwym jest poddanie tych kontrowersyjnych stanowisk pod osąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Natomiast w dołączonym do akt sądowych, piśmie z dnia 15 października 2009 r., podpisanym przez Przewodniczącego Rady Gminy Skarbimierz wskazano, że Rada Gminy uznaje skargę Wojewody Opolskiego za niezasadną i wnosi o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył ustawowy 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Kwestionowane zapisy paragrafu pierwszego zaskarżonej uchwały zobowiązują Wójta Gminy Skarbimierz do określonego działania poprzez niewyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiących własność spółki "A" oraz do podjęcia uchwały o zmianie umowy tej spółki. Spółka, o jakiej mowa w uchwale to "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., w której Gmina Skarbimierz posiada całość udziałów, zatem jest to jednoosobowa spółka kapitałowa jednostki samorządu terytorialnego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienia o kierunkach jego działania oraz przyjmowania sprawozdań z jego działalności. Zgodnie natomiast z przepisem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek. Przepis ten odnosi się w swoim zakresie zastosowania do jednoosobowych spółek jednostek samorządu terytorialnego, a więc do spółek (kapitałowych), w których jedynym wspólnikiem (udziałowcem lub akcjonariuszem) są jednostki samorządu terytorialnego. Generalnie rzecz ujmując, w spółkach jednoosobowych funkcję organu spółki, jakim jest zgromadzenie wspólników w spółce z o.o. oraz walne zgromadzenie akcjonariuszy w spółce akcyjnej, pełnią jednoosobowo wspólnicy, tj. jedyny udziałowiec w spółce z o.o. oraz jedyny akcjonariusz w spółce akcyjnej (art. 156 oraz art. 303 § 1 K.s.h.). W spółkach kapitałowych, w których jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego, funkcja zgromadzenia wspólników oraz walnego zgromadzenia akcjonariuszy nie mogłaby być rzecz jasna wykonywana osobiście przez - będącą jedynym wspólnikiem - jednostkę samorządu terytorialnego, gdyż będąc osobą prawną jednostka samorządowa może działać jedynie przez swoje organy lub też przez swoich przedstawicieli. W związku z tym art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej przesądził, iż funkcja ta będzie każdorazowo wykonywana przez organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego (będącej jedynym wspólnikiem w określonej spółce). Organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego jest w przypadku gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Nie budzi wątpliwości, że cytowany przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Podejmowania uchwal w tym przedmiocie należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Należy jednak zauważyć, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (porównaj P. Chmielnicki {w;} red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 217-218). W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykraczałaby poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta a nie do określenia form działania.

Zaskarżoną uchwałą przesądzono jednak o obowiązku Wójta Gminy Skarbimierz dotyczącym gospodarowania przez spółkę z o.o. "A" nieruchomościami, stanowiącymi jej własność oraz o konkretnym zachowaniu Wójta przy podejmowaniu przez Spółkę uchwały o zmianie umowy (aktu założycielskiego Spółki). Nie można zatem podzielić stanowiska, że jest to tylko uchwała intencyjna skoro wiążąco określa zadania wójta w sprawie funkcjonowania jednoosobowej spółki Gminy Skarbimierz. W określeniu kierunków działania wójta, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada gminy nie ma bowiem kompetencji do określenia treści aktu wykonawczego w konkretnej sprawie.

Stanowisko Sądu w rozpoznawanej sprawie jest zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 29/06 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 504/06, niepublikowane). Sąd nie podziela w tym względzie odosobnionego poglądu, że stanowienie o kierunkach działania wójta może polegać na udzielaniu temu organowi wiążących wskazówek w konkretnych sprawach.

Wbrew stanowisku Rady Gminy, podjęcie czynności o charakterze wykonawczym w zakresie sposobu wykonywania funkcji zgromadzenia wspólników w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego należy wyłącznie do wójta, bez konieczności i możliwości prawnej współdziałania w sferze wewnętrznej z radą gminy, która miałaby uprzednio określić treść przyszłych czynności cywilnoprawnych (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 457/02, niepublikowany). Zaskarżona uchwała Rada Gminy wkroczyła więc w kompetencje organu wykonawczego, czym rażąco naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/220/9.

Z mocy art. 152 P.p.s.a. orzekł o niewykonaniu zaskarżonego aktu.