Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 775/21 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 marca 2021 r. nr SKO.Dr./4122/279/2020 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.

1. W dniu 23 czerwca 2020 r. A.S.A. w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Strona") wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym (...) na działce nr (...) obręb (...), jednostka ewidencyjna (...) o zmiennej treści reklamowej i wymiarach 5,90 m x 2,90 m - łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 w okresie od 1sierpnia 2020 r. do 31 lipca 2021 r.

2. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 8 września 2020 r., nr 372/N/AP/20/R/ZDMK odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym.

Organ I instancji odmawiając wydania ww. zezwolenia, podniósł, że działka wskazana przez Stronę skarżącą, objęta jest tzw. "uchwałą krajobrazową, która wchodzi w skład pasa drogowego (...), która tworzy ciąg ulic wylotowych". W dniu 26 lutego 2020 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 9 marca 2020 r. poz. 1984. (tzw. "uchwała krajobrazowa"). Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego z mocą obowiązywania od dnia 1 lipca 2020 r. W rozdziale II zatytułowanym.: "Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" w § 11, ust. 1, expressis verbis dopuszcza się sytuowanie billboardu, jako wolnostojącej tablicy reklamowej o wysokości do 10 m w I Strefie z wyłączeniem terenów ulic wylotowych, w odległości, co najmniej 10 m od budynku oraz przy zachowaniu wymogów określonych w § 14.

Organ I instancji podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ma charakter konstytutywny ex tunc, co wynika z treści art. 40 ust. 1, 2, 4 i 11 u.d.p. Zatem, w sytuacji upływu terminu na jaki zostało wydane dane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, strona jeżeli nadal chce zajmować pas drogowy powinna wystąpić z wnioskiem w takim terminie, aby w przypadku uzyskania następnego zezwolenia nastąpiła ciągłość zgody na zajmowanie pasa drogowego. Strona skarżąca złożyła wniosek z odpowiednim wyprzedzeniem. Dotyczy to reklam, które posiadają nadal obowiązujące zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a okres ten jest wyznaczony przez uchwałodawcę do dostosowania się do obowiązujących przepisów prawa, czyli dotyczy wyłącznie reklam pozostających w prawie. Wobec powyższego Organ I instancji nie wyraził zgody na umieszczenie urządzenia reklamowego zlokalizowanego w pasie drogowym (...).

3. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła Strona skarżąca.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 23 marca 2021 r. nr SKO.Dr./4122/279/2020 działając na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470), uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego 2020 r. poz. 1984), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A.S.A. w W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO w Krakowie wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu 8 września 2020 r., zatem w dacie kiedy na terenie miasta Krakowa obowiązuje uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r., a teren na którym zlokalizowane jest wskazane urządzenie reklamowe, objęty jest tzw. "uchwałą krajobrazową" i lokalizacja tablicy reklamowej jest sprzeczna z rozdziałem II pt.: "Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", gdzie w § 11, ust. 1 expressis verbis dopuszcza się sytuowanie billboardu, jako wolnostojącej tablicy reklamowej o wysokości do 10 m w I Strefie z wyłączeniem terenów ulic wylotowych, w odległości co najmniej 10 m od budynku oraz przy zachowaniu wymogów określonych w § 14. Nadto Organ podkreślił, że (...) stanowi ulicę wylotową wg. uchwały krajobrazowej i planowany nośnik reklamowy nie może zostać tam umiejscowiony. Ustaleń faktycznych w tym zakresie Strona skarżąca nie kwestionuje.

Kolegium podzieliło stanowisko Organu I instancji, że każdy nowy wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną, która winna być rozpatrywana w oparciu o istniejący stan prawny na dzień wydania decyzji. Zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres. Jego brak oznacza, że z upływem ostatniego dnia obowiązującego zezwolenia właściciel urządzenia lub obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary. Równoznaczne z uzyskaniem zezwolenia nie jest więc samo złożenie (kolejnego) wniosku o jego wydanie, gdyż nie tworzy ono po stronie wnioskującej żadnego roszczenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego; uprawnienie w tym zakresie strona wnioskująca uzyskuje dopiero w wyniku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku przez zarządcę drogi i wydaniu kolejnej decyzji określającej okres obowiązywania zezwolenia.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 775/21), oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 marca 2021 r., nr SKO.Dr./4122/279/2020 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że Organ administracyjny jako podstawę rozstrzygnięcia zastosował uchwałę nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2020 r. W powyższej uchwale zostało zdefiniowane pojęcie billboardu, którym jest tablica reklamowa, o wymiarach: 12 m2 albo 18 m2 , z tolerancją +/- 5%, o nie więcej niż dwóch powierzchniach ekspozycji. Na podstawie tak stworzonej definicji należy wskazać, że billboard w rozumieniu uchwały nie może być urządzeniem reklamowym, skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza taką możliwość, a Rada Miasta Krakowa sama zdefiniowała billboard w kontekście tylko tablicy reklamowej, a nie urządzenia reklamowego.

Sąd I instancji podkreślił, że w Skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym (...) na działce nr (...) obręb (...), jednostka ewidencyjna (...) o zmiennej treści reklamowej i wymiarach 5,90 m x 2,90 m - łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2. Przedmiotowa reklama spełnia zatem definicję billboardu przyjętą z uchwały nr XXXVI/908/20. Wskazał, że podmiot, który chce umieścić billboard w pasie drogowym musi z jednej strony spełnić wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych, a z drugiej strony, wynikające z prawa miejscowego wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W opinii Sądu I instancji Skarżąca spółka spełniła wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych, gdyż z opinii przedłożonej do akt sprawy wynika, że wnioskowany billboard spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednak nie spełniła ona wymagań określonych w uchwale nr XXXVI/908/20, które przewidują, że nie dopuszcza się lokalizowania billboardów na terenie ulic wylotowych. Jednocześnie z uchwały tej wynika, że (...) w miejscu, w którym przewidziana jest lokalizacja spornej tablicy reklamowej jest właśnie ulicą wylotową. Sąd uwypuklił, że w sprawie spór odnosi się do kwestii przepisów intertemporalnych zawartych w uchwale nr XXXVI/908/20.

Zgodnie z § 25 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20, zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. Z kolei ust. 2 tego przepisu przewiduje miedzy innymi, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, przy czym samo dostosowanie może polegać na ich usunięciu.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie wniosek Skarżącej spółki o wydanie decyzji administracyjnej na umieszczenie nośnika reklamowego został złożony 23 czerwca 2020r., a uchwała nr XXXVI/908/20 weszła w życie od dnia 1 lipca 2020r., a więc już po złożeniu wniosku przez Skarżącą. Stąd zdaniem Skarżącej przysługuje jej termin dostosowawczy określony w § 25 ust. 2 uchwały nr XXXVI/908/20 i nie jest dopuszczalne odmówienie zgody na dalsze istnienie tablicy reklamowej w wybranej lokalizacji. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił tej argumentacji. W opinii Sądu trafnie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie podkreślono, że termin dostosowawczy ma zastosowanie do tych decyzji administracyjnych, które trwają w momencie wejścia w życie uchwały nr XXXVI/908/20. Z kolei w tej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod tablicę reklamową było wydawane na okres roku i po upływie tego okresu decyzja automatycznie wygasała. Tak więc postępowanie administracyjne dotyczyło wydania nowej decyzji zezwalającej na umieszczenie tablicy reklamowej w wybranej przez Skarżącą spółkę lokalizacji. Nie ma przy tym znaczenia, że sam billboard już się w tym miejscu znajdował. Brak stosownej decyzji musiał bowiem skutkować jego usunięciem w ostatnim dniu ważności poprzednio wydanej decyzji na zajęcie pasa drogowego. Za każdym razem jest więc wydawana nowa decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. W momencie podejmowania decyzji w dniu 8 września 2020r. przez organ administracji I instancji obowiązywała już uchwała nr XXXVI/908/20. Trafnie więc oparto o nią rozstrzygniecie odmawiające zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej. Stąd zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podkreśliło, że art. 25 § 2 uchwały nr XXXVI/908/20 ma zastosowanie tylko do tych tablic i urządzeń reklamowych, które były umieszczone w pasie drogowym w dniu 1 lipca 2020 w oparciu o wydane wcześniej zezwolenie i mogły one pozostawać w pasie drogowym na czas wydanego zezwolenia, pomimo że były sprzeczne z regulacją przewidzianą w wyżej wymienionej uchwale, przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały, jednak nie dłużej nie przez czas obowiązywania zezwolenia. W tej sprawie zezwolenie wydane dla Skarżącej spółki obowiązywało do 31 lipca 2020r. i stąd do tego dnia, z uwagi na brak upływu okresu 24 miesięcy licząc od dnia wejścia w życie uchwały nr XXXVI/908/20 billboard nie podlegał usunięciu, pomimo, że sama uchwała przewidywała zakaz umieszcza bilbordów w pasie drogowym na terenie ulic wylotowych.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że aby zająć pas drogowy nie wystarczy, że Skarżąca spółka posiadała pozwolenie na budowę i milczącą zgodę organu architektoniczno-budowlanego. Konieczne jest bowiem dysponowanie decyzją lokalizacyjną wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. Sąd zaznaczył, że nakłada się na to także regulacja przewidziana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wydaną na podstawie delegacji ustawowej przez Radę Miasta Krakowa uchwałą nr XXXVI/908/20. Z uwagi na fakt, że sporny billboard we wnioskowanej lokalizacji nie spełniał zasad ustalonych w uchwale, organy administracyjne nie naruszyły prawa odmawiając zezwolenia na ich umieszczenie.

6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 § 1 i 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację zapisów uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa prowadzącą do oczywiście niesłusznych wniosków, iż tablice reklamowe znajdujące się w pasie drogowym powinny być inaczej traktowane niż inne tablice reklamowe, pomimo iż uchwała krajobrazowa nie prowadzi takiego rozróżnienia wprowadzając okres dostosowawczy dwóch lat dla wszystkich tablic reklamowych istniejących w dniu 1 lipca 2020r., a nadto uznanie tablicy reklamowej za niezgodną z uchwałą krajobrazową pomimo, że istniała w dniu 1 lipca 2020r. i strona miała prawo do dnia 1 lipca 2022r. na dostosowanie tablicy reklamowej do stanu zgodnego z uchwałą.

W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

7. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

8. Zauważyć też należy, że podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt II OPS 5/09,ONSAiWSA z 2010 r., Nr 5, poz. 80, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1603/06).

Przede wszystkim zauważyć należy, że przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej ma istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego, wskazanych w art. 176 p.p.s.a. W przypadku bowiem zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. niezbędne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie, nie tylko że sąd pierwszej instancji popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu, ale również, że następstwa tego błędu kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W tym kontekście należy zawrócić uwagę, że jak wynika z analizy zarzutów skargi kasacyjnej sformułowano je nieprecyzyjnie. Strona skarżąca kasacyjnie – zarzuca "naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację zapisów uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa prowadzącą do oczywiście niesłusznych wniosków, iż tablice reklamowe znajdujące się w pasie drogowym powinny być inaczej traktowane niż inne tablice reklamowe, pomimo iż uchwała krajobrazowa nie prowadzi takiego rozróżnienia wprowadzając okres dostosowawczy dwóch lat dla wszystkich tablic reklamowych istniejących w dniu 1 lipca 2020 r., a nadto uznanie tablicy reklamowej za niezgodną z uchwałą krajobrazową pomimo, że istniała w dniu 1 lipca 2020 r. i strona miała prawo do dnia 1 lipca 2022 r. na dostosowanie tablicy reklamowej do stanu zgodnego z uchwałą".

Pomimo bowiem argumentacji, tak w samych zarzutach jak i w ich uzasadnieniu, Strona skarżąca kasacyjnie powołuje "błędną interpretację zapisów uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa", pomijając jednak wskazanie, o które konkretnie regulacje chodzi. Nie jest więc tak, że przepisy uchwały krajobrazowej odnoszą się wyłącznie do jednej, wyraźnie określonej kwestii, przez co zarzucenie ich naruszenia (tj. zakwestionowanie ogólnie całego aktu), może zostać uznane za działanie wystarczające.

Opisana wyżej wadliwość skargi kasacyjnej polegająca na niewyodrębnieniu zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, nieprzyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej i brak wskazania jednostki redakcyjnej uchwały krajobrazowej, nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10). W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), przyjęto, że Naczelny Sąd Administracyjny może, na postawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która wadliwie wskazuje podstawy i zarzuty kierowane pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej. Tym niemniej brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń może spowodować ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku. Zaznaczyć jednak wyraźnie należy, że tego rodzaju zabieg interpretacyjny, wymuszany wprost wskazanymi deficytami skargi kasacyjnej, w sposób oczywisty pomijającej obowiązek precyzyjnego wskazania kwestionowanej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, powoduje, że strona skarżąca kasacyjnie pozbawia się możliwości argumentowania, że w istocie o co innego jej chodziło w sformułowanym zarzucie. Skoro bowiem nie była w stanie precyzyjnie określić podstaw kasacyjnych, podając jedynie tytuł aktu, bez bliższego wskazania, wobec jego rozbudowanej konstrukcji, konkretnej, "zwalczanej" jednostki redakcyjnej, to konieczność sięgania w tym zakresie do uzasadnienia środka odwoławczego powoduje, że to Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje odkodowania rzeczywistej treści zarzutu w kontekście argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego i w ramach dozwolonej wspomnianą uchwałą NSA uelastycznienia formalistycznego odczytywania skargi kasacyjnej.

9. Autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. powinien więc wykazać związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, przy czym związek ten nie musi mieć charakteru realnego, lecz musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera wymaganego prawem wykazania wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Nie sposób więc domniemywać, w jaki sposób naruszenie tego przepisu rzutowało na treść zaskarżonego wyroku. Jak już wyżej wskazano, nie każde naruszenie przepisu prawa procesowego skutkuje uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraża się w przypuszczeniu, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż wyrażone w skarżonym wyroku. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie.

10. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Naruszenie prawa materialnego wykazywać można poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego lub stawiając zarzuty naruszenia stosownych przepisów prawa materialnego.

Skarżący powiązał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z "błędną interpretacją zapisów uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa prowadzącą do oczywiście niesłusznych wniosków, iż tablice reklamowe znajdujące się w pasie drogowym powinny być inaczej traktowane niż inne tablice reklamowe, pomimo iż uchwała krajobrazowa nie prowadzi takiego rozróżnienia wprowadzając okres dostosowawczy dwóch lat dla wszystkich tablic reklamowych istniejących w dniu 1 lipca 2020 r., a nadto uznanie tablicy reklamowej za niezgodną z uchwałą krajobrazową pomimo, że istniała w dniu 1 lipca 2020 r. i strona miała prawo do dnia 1 lipca 2022 r. na dostosowanie tablicy reklamowej do stanu zgodnego z uchwałą".

11. NSA zatem za punkt wyjścia weźmie analizę i wykładnię przepisów tzw. Uchwały krajobrazowej nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w zakresie odnoszącym się do tablic reklamowych. W powyższej uchwale zostało zdefiniowane pojęcie billboardu, którym jest tablica reklamowa, o wymiarach: 12 m2 albo 18 m2, z tolerancją +/- 5%, o nie więcej niż dwóch powierzchniach ekspozycji. Na podstawie tak stworzonej definicji WSA wskazał, że billboard w rozumieniu uchwały nie może być urządzeniem reklamowym, skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza taką możliwość, a Rada Miasta Krakowa sama zdefiniowała billboard w kontekście tylko tablicy reklamowej, a nie urządzenia reklamowego.

Sąd I instancji podkreślił, że Skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym (...) na działce nr (...) obręb (...), jednostka ewidencyjna (...) o zmiennej treści reklamowej i wymiarach 5,90 m x 2,90 m - łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2. Przedmiotowa reklama spełnia zatem definicję billboardu przyjętą z uchwały nr XXXVI/908/20. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że podmiot, który chce umieścić billboard w pasie drogowym musi z jednej strony spełnić wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych, a z drugiej strony, wynikające z prawa miejscowego wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W opinii Sądu I instancji Skarżąca spółka spełniła wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych, gdyż z opinii przedłożonej do akt sprawy wynika, że wnioskowany billboard spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednak nie spełniła ona wymagań określonych w uchwale nr XXXVI/908/20, które przewidują, że nie dopuszcza się lokalizowania billboardów na terenie ulic wylotowych. Jednocześnie z uchwały tej wynika, że (...) w miejscu, w którym przewidziana jest lokalizacja spornej tablicy reklamowej jest właśnie ulicą wylotową.

Sąd wskazał, że w sprawie spór odnosi się do kwestii przepisów intertemporalnych zawartych w uchwale nr XXXVI/908/20 i podkreślił, że wniosek Skarżącej o wydanie decyzji administracyjnej na umieszczenie nośnika reklamowego został złożony 23 czerwca 2020r., a uchwała nr XXXVI/908/20 weszła w życie od dnia 1 lipca 2020r., a więc już po złożeniu wniosku przez Skarżącą. Stąd zdaniem Skarżącej przysługuje jej termin dostosowawczy określony w § 25 ust. 2 uchwały nr XXXVI/908/20 i nie jest dopuszczalne odmówienie zgody na dalsze istnienie tablicy reklamowej w wybranej lokalizacji. Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tej argumentacji i Naczelny Sąd Administracyjny ten pogląd podziela.

Wskazać należy, że raz udzielone zezwolenie na zajęcia pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego, jak tego oczekiwałaby Skarżąca spółka, żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie.

Trafnie zatem uznał Sąd I instancji w ślad za Organem, że termin dostosowawczy ma zastosowanie do tych decyzji administracyjnych, które trwały w momencie wejścia w życie uchwały nr XXXVI/908/20. W tej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod tablicę reklamową było wydawane na rok i po upływie tego okresu decyzja automatycznie wygasała. Tak więc postępowanie administracyjne dotyczyło wydania nowej decyzji zezwalającej na umieszczenie tablicy reklamowej w wybranej przez Skarżącą spółkę lokalizacji i nie ma żadnego znaczenia, że sam billboard już się w tym miejscu znajdował. Brak stosownej decyzji musiał bowiem skutkować jego usunięciem w ostatnim dniu ważności poprzednio wydanej decyzji na zajęcie pasa drogowego. Za każdym razem jest więc wydawana nowa decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. W momencie podejmowania decyzji w dniu 8 września 2020r. przez Organ administracji I instancji obowiązywała już uchwała nr XXXVI/908/20. Trafnie więc oparto o nią rozstrzygniecie odmawiające zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej. Stąd zasadnie Sąd I instancji w ślad za SKO w Krakowie podkreślił, że art. 25 § 2 uchwały nr XXXVI/908/20 ma zastosowanie tylko do tych tablic i urządzeń reklamowych, które były umieszczone w pasie drogowym w dniu 1 lipca 2020 r. w oparciu o wydane wcześniej zezwolenie i które mogły pozostawać w pasie drogowym na czas wydanego zezwolenia, pomimo że były sprzeczne z regulacja przewidzianą w wyżej wymienionej uchwale, przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie przedmiotowej uchwały, jednak nie dłużej niż przez czas obowiązywania zezwolenia. W tej sprawie zezwolenie wydane dla Skarżącej spółki obowiązywało do 31 lipca 2020 r. i stąd do tego dnia, z uwagi na brak upływu okresu 24 miesięcy licząc od dnia wejścia w życie uchwały nr XXXVI/908/20 billboard nie podlegał usunięciu, pomimo, że sama uchwała przewidywała zakaz umieszczania bilbordów w pasie drogowym na terenie ulic wylotowych.

12. Nie zasługuje na uwzględnienie argument Skarżącej kasacyjnie, że tablice reklamowe znajdujące się w prasie drogowym powinny być traktowane tak jak inne tablice reklamowe. Niesłuszność tego poglądu wynika z tej prostej przyczyny, że nie wszystkie tablice reklamowe wiszą (są umieszczane) w pasie drogowym, a te, które są w nim umieszczane wymagają stosownego zezwolenia właściwego organu. To z kolei, jak już NSA wskazał skutkuje przyjęciem, że udzielone na określony czas zezwolenie nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych. Stąd o ile inne tablice reklamowe, niewymagające zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym, w kontekście analizowanej uchwały, mimo zakazu wynikającego z uchwały krajobrazowej mogły cieszyć się okresem dostosowawczym 24 miesięcznym od dnia wejścia w życie uchwały, o tyle dla tablic reklamowych, które zostały umieszczone w pasie drogowym 24 miesięczny okres dostosowawczy był okresem maksymalnym, o ile wcześniej nie wygasło udzielone zezwolenie.

Konkludując należy przyznać rację Sądowi I instancji, że aby zająć pas drogowy nie wystarczy, że Skarżąca spółka posiadała pozwolenie na budowę i milczącą zgodę organu architektoniczno-budowlanego. Konieczne jest dysponowanie decyzją lokalizacyjną wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. Nakłada się na to także regulacja przewidziana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wydaną na podstawie delegacji ustawowej przez Radę Miasta Krakowa uchwałą nr XXXVI/908/20. Z uwagi na to, że billboard Skarżącej kasacyjnie we wnioskowanej lokalizacji nie spełniał zasad ustalonych w przedmiotowej uchwale, organy administracyjne nie naruszyły prawa odmawiając zezwolenia na ich umieszczenie, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

13. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.