Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. od punktu 2 uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów 1. uchyla punkt 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 2 czerwca 2022 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej "Prezydium NRA") po rozpoznaniu odwołania adw. M. W. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej "ORA") z dnia 3 września 2020 r. skreślającej adw. M. W. z listy adwokatów [...] Izby Adwokackiej z dniem 3 września 2020 r., w pkt 1) na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. (a contrario) odmówiło zawieszenia postępowania; w pkt 2) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ORA w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Prezydium NRA wskazało, że w dniu 3 września 2020 r. ORA podjęła uchwałę o skreśleniu adw. M. W. (dalej "Strona" lub "Skarżąca") z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1513 ze zm.; dalej "p.o.a."), tj. w związku z wystąpieniem z adwokatury.

W toku postępowania ORA ustaliła, że Strona została wpisana na listę adwokatów w dniu 16 maja 2013 r. Natomiast w dniu 26 października 2018 r. ORA otrzymała mailową informacją o skazaniu Strony prawomocnym wyrokiem sądu karnego, po czym zwróciła się do niej o wyjaśnienia. W dniu 6 listopada 2018 r. Strona złożyła wniosek o skreślenie jej z listy adwokatów (powołując się na nieudokumentowaną długotrwałą chorobę), zaś Rzecznik Dyscyplinarny wszczął dochodzenie w jej sprawie.

Omawiając na posiedzeniu w dniu 16 listopada 2018 r. sprawę skreślenia ww. z listy adwokatów ORA nie podjęła uchwały na podstawie art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.a. z uwagi na toczące się postępowanie dyscyplinarne. Pełnomocnik Strony domagał się umorzenia tego postępowania, przekładając wyciąg z KRK o jej niekaralności, aktualny nadzień 25 lipca 2019 r. W dniu 11 września 2019 r. dochodzenie dyscyplinarne zostało umorzone, jako że ustalono w jego trakcie, że Strona popełniła przestępstwo nie później niż w 2007 r., zatem przed uzyskaniem wpisu na listę adwokatów. Informacja ta dała podstawę do wszczęcia przez ORA w dniu 30 września 2019 r. postępowania o skreślenie Strony z listy adwokatów na podstawie art. 74 p.o.a. Strona została wezwana do złożenia odpisów wyroków (z 2 instancji) jej dotyczących i złożenia wniosków dowodowych, czego jednak nie uczyniła. ORA nie uzyskała również tych odpisów z akt karnych, które zostały przesłane wraz z kasacją do Sądu Najwyższego.

W dniu 10 listopada 2020 r. pełnomocnik Strony złożył skargę na bezczynność ORA w przedmiocie rozpoznawania wniosku o skreślenie z listy adwokatów, a w dniu 26 maja 2020 r. WSA w K. nakazał rozpoznanie wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy. Akta zostały zwrócone ORA w dniu 17 sierpnia 2020 r., a najbliższe posiedzenie ORA miało miejsce w dniu 3 września 2020 r., kiedy to podjęto przedmiotową uchwałę. Do tej chwili mimo wielokrotnych monitów i korespondencji z sądami ORA nie zdołała uzyskać odpisów wyroków zapadłych w sprawie karnej przeciwko Skarżącej.

ORA w uchwale z 3 września 2020 r. wskazała, że uwzględnia wniosek Strony w oparciu o art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.a., aczkolwiek jednocześnie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 74 p.o.a.

Odwołanie od powyższej uchwały ORA złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i zawieszenie postępowania prowadzonego w trybie art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.a. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., a także o podjęcie uchwały odmawiającej skreślenia Strony w oparciu o art. 74 p.o.a., ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, względnie - podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie :

- art. 45 ust. 1 i 3 p.o.a. poprzez brak wskazania liczby oddanych głosów i niemożność stwierdzenia quorum, jak tez podjęcie uchwały w głosowaniu jawnym;

- art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, polegający na niezgodności uzasadnienia z rozstrzygnięciem opartym na art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.a.;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez ORA od utrwalonej praktyki polegającej na redagowaniu uzasadnień uchwał podjętych na podstawie art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.a. w formie dwóch zdań;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, dotyczące w szczególności przebiegu postępowania w aspekcie aktywności procesowej Skarżącej.

W dniu 16 listopada 2020 r. wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącej zawierające uzupełnienie odwołania i wnioski dowodowe.

Natomiast w dniu 11 lutego 2022 r. Skarżąca nadesłała oświadczenie datowane na dzień 17 stycznia 2022 r. o cofnięciu wniosku o skreślenie z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.a.

Prezydium NRA wskazaną na wstępie uchwałą z 2 czerwca 2022 r. odmówiło zawieszenia postępowania (pkt 1) oraz uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ORA (pkt 2).

Prezydium NRA wskazało, że odwołanie Skarżącej od uchwały ORA zostaje rozpoznane w nowej - w stosunku do okresu postępowania I-instancyjnego - sytuacji prawnej, wobec nadesłanego przez Skarżącą oświadczenia o cofnięciu jej wniosku z dnia 29 października 2018 r. złożonego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.a.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona uchwała zapadła w oparciu o powyższy przepis, przy czym postępowanie było prowadzone z uwzględnieniem okoliczności uzasadniających alternatywne podstawy prawne: art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. oraz art. 74 p.o.a. W sytuacji cofnięcia przez ww. adwokata wniosku o skreślenie z listy analizie mogą podlegać jedynie okoliczności, o których mowa w art. 74 p.o.o., a które w niniejszej sprawie pozostały ostatecznie poza sferą rozważań organu I instancji.

W zaistniałej sytuacji, po odpadnięciu podstawy prawnej, która legła u podstaw zaskarżonej uchwały, w ocenie Prezydium NRA jako konieczne jawi się ponowne rozpoznanie sprawy w świetle przesłanek z art. 74 p.o.a., w zakresie których ORA nie przeprowadziła wystarczającego postępowania dowodowego. Obecnie postępowanie będzie toczyło się z urzędu, a zadaniem organu będzie weryfikacja i właściwa interpretacja tych okoliczności, które stanowiły dla ORA impuls do wszczęcia i kontynuowania czynności po dniu 30 września 2019 r.

Odmawiając zastosowania środka w postaci zawieszenia postępowania Prezydium NRA wskazało, że z proceduralnego punktu widzenia nie była możliwa realizacja zamysłu przedstawionego w odwołaniu, tj. uchylenia uchwały ORA, a następnie - zawieszenia postępowania. Skarżąca nie dostrzegła, że organ II instancji może zawiesić postępowanie odwoławcze (a zatem wydać takie postanowienie przed własnym rozstrzygnięciem merytorycznym), a nie - postępowanie pierwszoinstancyjne, w którą to fazę procedura wchodzi po uchyleniu uchwały ORA.

Sprzeciw od punktu 2 powyższej uchwały Prezydium NRA wniosła Strona zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego bezzasadne zastosowanie pomimo, że nie zaistniały ustawowe przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W tym zakresie zarzuciła wadliwe i w ogóle niekonieczne do wyjaśnienia sprawy wskazanie w zaskarżonej uchwale, że "wobec nadesłanego przez skarżącą oświadczenia o cofnięciu jej wniosku z dn. 29.X.2018 r., złożonego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.a. [...] w sytuacji cofnięcia przez adwokata wniosku o skreślenie z listy [...], po odpadnięciu podstawy prawnej, która legła u podstaw uchwały ORA w [...], jako konieczne jawi się ponowne rozpoznanie spray w świetle przesłanek z art 74 p.o.a." (s. 3 uchwały), podczas gdy w niniejszej sprawie wszczętej na wniosek skarżącej o skreślenie z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. (a więc wszczętej na żądanie strony w trybie art. 61 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) materiał dowodowy został w całości zgromadzony, a wobec cofnięcia na etapie postępowania odwoławczego oświadczenia woli o wystąpieniu z Adwokatury, którym to oświadczeniem organ II instancji był związany oraz faktu, że zaskarżona odwołaniem "Uchwala ORA w [...] z dn. 3.IX.2020 r. zapadła właśnie w oparciu o powyższy przepis" (s. 3 uchwały) to brak jest przesłanek uzasadniających przekazanie spawy do ponownego rozpoznania w oparciu o inną podstawę z art. 74 p.o.a.;

2. art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - z uwagi na brak uzasadnienia w zaskarżonej uchwale istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., oraz braku wytłumaczenia, dlaczego organ drugiej instancji uważa za konieczne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego całkowicie wykraczającego poza granice sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek skarżącej na podstawie art. 72. ust. 1 pkt 2 p.o.a. i rozstrzygniętej w pierwszej instancji uchwałą ORA. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno znaleźć (lecz nie znalazło) wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. i w realizacji ustalonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

3. art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - wobec braku zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed podjęciem zaskarżonej uchwały, pomimo że Skarżąca w piśmie z dnia 5.11.2020 r. na 2 stronie, expressis verbis wniosła o umożliwienie jej - przed podjęciem jakiejkolwiek uchwały - pisemnego wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a.;

4. art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. -- z uwagi na wadliwe przyjęcie w zaskarżonej uchwale, że "postępowanie było prowadzone z uwzględnieniem okoliczności uzasadniających alternatywne podstawy prawne: art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.a. oraz an: 74 p.o.a." (s. 3 uchwały), a tym samym rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy, obok sprawy skreślenia skarżącej na jej wniosek z listy adwokatów w trybie art. 72. ust. 1 pkt 2 p.o.a. dodatkowo (do czego Prezydium NRA nie było uprawnione) sprawy skreślenia z art. 74 p.o.a. Nastąpiło to w sytuacji rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji wyłącznie sprawy wszczętej na wniosek skarżącej w trybie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. i podjęcia uchwały przez ORA jedynie w sprawie wniosku "adw. M. W. o skreślenie z listy adwokatów na podstawie wniosku o wystąpienie z Adwokatury" (s. 4 uchwały). Objęcie przez organ drugiej instancji rozpoznaniem sprawy skreślenia z art. 74 p.o.a. nastąpiło więc z całkowitym pominięciem etapu prowadzenia postępowania i wydaniem w tej sprawie decyzji przez organ pierwszej instancji i przez to z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Co więcej, w ten sposób doszło do naruszenia wynikającej z art. 139 k.p.a. zasady zakazu orzekania na niekorzyść, albowiem skarżąca wniosła odwołanie od uchwały w sprawie skreślenia jej z art. 72. ust. 1 pkt 2 p.o.a., natomiast organ odwoławczy zobowiązał ORA do rozpoznania sprawy skreślenia z art. 74 p.o.a., pogarszając w ten sposób sytuacje prawną skarżącej.

5. art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. - poprzez jego wadliwe niezastosowanie do niniejszej sprawy, z rażącym naruszeniem tego przepisu, albowiem wobec skutecznego odwołania przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 17.01.2022 r. oświadczenia woli o wystąpieniu z Adwokatury i cofnięciu, inicjującego postępowanie administracyjne wszczęte przed ORA, wniosku o skreślenie z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. (który pozwala na wszczęcie i prowadzenie postępowania wyłącznie na wniosek adwokata, nigdy zaś z urzędu), postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w takiej sytuacji brak jest obligatoryjnego elementu do jego dalszego prowadzenia, to jest oświadczenia woli adwokata o wystąpieniu z Adwokatury i wniosku o skreślenie z listy adwokatów pozwalającego prowadzić postępowania administracyjne. W takiej sytuacji obowiązkiem Prezydium NRA było jak najszybsze załatwienie sprawy poprzez podjęcie uchwały na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. w przedmiocie uchylenia uchwały ORA z dnia 3.09.2020 r. oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w przedmiocie skreślenia, jako bezprzedmiotowego, wobec odwołania oświadczenia woli o wystąpieniu z Adwokatury i cofnięcia wniosku o skreślenie.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Strony wniósł o uchylenie w całości pkt 2 zaskarżonej uchwały Prezydium NRA oraz o dokonanie przez Sąd, na podstawie art. 153 p.p.s.a., oceny prawnej oraz wskazania co do dalszego postępowania z uwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. w zakresie uchylenia uchwały ORA z dnia 3 września 2020 r. i umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji, z uwagi na fakt skutecznego cofnięcia przez skarżącą oświadczenia woli o wystąpieniu z Adwokatury i wniosku o skreślenie z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. oraz wynikającej z tego bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania w sprawie skreślenia z listy adwokatów. Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska powołał wyrok WSA w Opolu z 22.02.2021 r. sygn. akt II SA/Op 164/21. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym opłaty stałej od sprzeciwu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Prezydium RNA wniosło o jego oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Z powyższych regulacji wynika, że cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Istotne jest przy tym, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.

Niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Prezydium NRA naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego wadliwe, tj. nieuzasadnione zastosowanie.

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu niższej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Stosując ten przepis i wydając uchwałę kasacyjną w niniejszej sprawie Prezydium RNA nie wykazało, zdaniem Sądu, aby postępowanie organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie z uwagi na "nie przeprowadzenie wystarczającego postępowania dowodowego".

Prezydium RNA wydając zaskarżoną uchwałę wskazało, że po wniesieniu odwołania Skarżąca złożyła także oświadczenie z 17 stycznia 2022 r. o cofnięciu swego wniosku z dnia 29 października 2018 r. o skreśleniu z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zaskarżona uchwała ORA zapadła w oparciu o powyższy przepis, przy czym postępowanie było prowadzone z uwzględnieniem okoliczności uzasadniających alternatywne podstawy prawne: art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. oraz art. 74 p.o.a.

W tym stanie rzeczy Prezydium RNA uznało, że po odpadnięciu podstawy prawnej, która legła u podstaw zaskarżonej uchwały ORA, konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy w świetle przesłanek z art. 74 p.o.a., w zakresie których ORA nie przeprowadziła wystarczającego postępowania dowodowego. Prezydium RNA wskazało również, że obecnie postępowanie będzie toczyło się z urzędu, a zadaniem organu będzie weryfikacja i właściwa interpretacja tych okoliczności, które stanowiły dla ORA impuls do wszczęcia i kontynuowania czynności po 30 września 2019 r.

Zdaniem Sądu powyższa ocena Prezydium RNA w żadnym razie nie uzasadniała ponownego skierowania sprawy do organu I instancji.

Zauważenia wymaga, że zaskarżona do Sądu uchwała Prezydium RNA dotyczyła postępowania, które zostało wszczęte przez organ I instancji na wniosek Skarżącej z dnia z 29 października 2018 r. o skreśleniu jej z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. i zakończone zostało wydaniem przez ORA uchwały z dnia 3 września 2020 r. o skreśleniu Skarżącej z listy adwokatów.

Z kolei w dniu 30 września 2019 r. ORA wszczęła z urzędu postępowanie w sprawie skreślenia Skarżącej z listy adwokatów na podstawie art. 74 p.o.a., o czym skarżąca została zawiadomiona 8 października 2019 r.

Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że organ I instancji względem Skarżącej prowadzi dwa odrębne postępowania, z których pierwsze zostało wszczęte na wniosek skarżącej, a drugie z urzędu. Z tego względu każde z nich podlega oddzielnemu załatwieniu z uwagi na inne podstawy prawne, które legły u ich wszczęcia.

Natomiast Prezydium NRA w zaskarżonej uchwale, której przedmiotem było rozpoznanie odwołania Skarżącej od uchwały ORA z 3 września 2020 r. wydanej na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a., nakazało organowi I instancji zbadanie przesłanek z art. 74 p.o.a., które podlegają rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu toczącym się z urzędu. Organ odwoławczy uchylił się przy tym od oceny oświadczenia skarżącej o cofnięciu wniosku o skreślenie jej z listy adwokatów, które zostało złożone na etapie postępowania odwoławczego.

Odwołując się do stanowiska judykatury należy wskazać, że wnioskodawca, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania ma prawo cofnąć wniosek. Na etapie postępowania odwoławczego musi to nastąpić przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji czy weryfikacji zarzutów odwołania, ale polegają na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy, uwzględniając stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w dacie orzekania przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2017 r. sygn. I SA/Wa 167/17).

Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (zob. wyrok NSA z 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 394/11).

W ocenie Sądu skoro skarżąca niewątpliwie złożyła na etapie postępowania odwoławczego, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, oświadczenie o cofnięciu wniosku o wystąpieniu z adwokatury inicjującego postępowanie o skreślenie jej z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a., to Prezydium NRA nie może uchylać się od obowiązku jego rozpoznania i zakończenia postępowania.

Jak już bowiem wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postepowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnej oceny mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu w kontekście także argumentów i oceny dokonanej przez organ I instancji uwzględniając stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w dacie orzekania. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy, naruszając art. 138 § 2 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną dokonaną przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.