Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 689/16 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2016r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2016r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] ; 3. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016r., sygn. akt II SA/Ol 689/16, oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2016r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 22 października 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. zwrócił się do Starosty O. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych "B2" i "B3") z garażami indywidualnymi w kondygnacjach podziemnych wraz z przyłączami elektroenergetycznymi, zewnętrznymi instalacjami gazu, osłoną śmietnikową, miejscami postojowymi, dojazdami, drogą, chodnikami na dz. nr geod. [...], [...], [...] w obrębie D., gm. D.. Wniosek oparto o art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że GDDKiA, jako zarządca drogi krajowej nr [...], winna być uznana za stronę postępowania, gdyż wynika to z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego, że podstawowy układ komunikacyjny w granicach planu stanowi droga gminna oznaczona symbolem KD.02 podłączona do drogi krajowej nr [...] oraz droga gminna KD.04 (§ 7 ust. 6 pkt c), natomiast droga krajowa nr [...] KD.01 powiązana jest z drogą gminną KD.02 poprzez skrzyżowanie w miejscu istniejącego zjazdu (§ 7ust. 6 pkt b). Ponadto, wynika to z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) określającego, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Zdaniem wnioskującego, wskazane wyżej zapisy zobowiązują inwestora budynku mieszkalnego do wykonania przebudowy istniejącego zjazdu na skrzyżowanie. Wymóg ten winien być uwzględniony w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę, umożliwiając w ten sposób oddanie obiektu do użytkowania z zachowaniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. dopiero po wybudowaniu skrzyżowania przez inwestora budynku mieszkalnego. Do wniosku załączono kopię dotychczasowych ustaleń dokonanych przez GDDKiA z inwestorem, dotyczących przebudowy wskazanego w planie wjazdu na skrzyżowanie.

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. Starosta O. wznowił postępowanie. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazując, że GDDKiA nie posiada przymiotu strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, że obsługa komunikacyjna inwestycji (połączenie z drogą publiczną) dokonywane jest na pograniczu działki [...] (drogi wewnętrznej inwestora) i działki [...] (drogi gminnej publicznej). Fakt wynikający z obowiązującego miejscowego planu świadczący o planowanym skrzyżowaniu łączącym drogę publiczną [...], określoną w planie KD.01 i drogę publiczną gminną, określoną w planie KD.02 nie oznacza, że zarządca drogi publicznej KD.01 znajdującej się w odległości ok. 150 m od inwestycji niedrogowej, oddzielonej od inwestycji inną drogą publiczną (KD.02), winien być stroną w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę inwestycji niedrogowej. Faktem jest, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową, należy do inwestora tego przedsięwzięcia, jednak umowa z art. 16 ust. 1 tej ustawy między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej ma charakter cywilnoprawny i pozostaje poza właściwością organów administracji. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 tejże ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.

W odwołaniu od powyższej decyzji GDDKiA podniosła, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Takim przepisem odrębnym, o którym mowa wyżej jest ustawa o drogach publicznych, a w szczególności art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21 i art. 16 ust. 1. Podniesiono, że przedmiotowa inwestycja niedrogowa - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, będzie w trakcie budowy i po jej zakończeniu generować znaczny ruch drogowy poprzez istniejący zjazd na drogę krajową nr [...] w miejscu, w którym wedle zapisów planu zagospodarowania, winno być wybudowane skrzyżowanie. Starosta, prowadząc postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinien uwzględnić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii obsługi komunikacyjnej, umożliwiając oddanie do użytkowania obiektu mieszkalnego dopiero po wybudowaniu skrzyżowania przez inwestora. Obecnie w miejscu skrzyżowania funkcjonuje zjazd indywidualny, który pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków technicznych nie jest przystosowany do obsługi komunikacyjnej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 150 m, od drogi krajowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...], której zarządcą na zasadzie trwałego zarządu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Obsługę komunikacyjną inwestycji zaprojektowano poprzez drogę wewnętrzną dz. nr [...] - własność inwestora i zjazd na drogę gminną (dz. nr [...] - własność gminy D.) oraz drogę gminną (dz. nr [...]) oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako KD.04 i następnie KD.02, połączoną z drogą krajową nr [...] w miejscu istniejącego zjazdu. Zdaniem Wojewody, w świetle lokalizacji inwestycji i jej powiązania komunikacyjnego, nie można doszukać się przepisów prawa mogących wprowadzać jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] - drogi krajowej nr [...]. Odległość inwestycji od [...] wyklucza bowiem jakąkolwiek konieczność sprawdzania przepisów dotyczących odległości inwestycji od pasa drogowego (art. 43 ustawy o drogach publicznych). Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem, że przepisem odrębnym jest ustawa o drogach publicznych, a w szczególności art. 4 pkt 21, art. 16 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i art. 29 ust. 1 tej ustawy. Takimi przepisami nie mogą być również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w § 7 ust. 6 lit. b wskazują na powiązanie drogi krajowej nr [...] (KD.01) z drogą gminną KD.02 poprzez skrzyżowanie w miejscu istniejącego zjazdu oraz, że podstawowy układ komunikacyjny w granicach planu stanowi droga gminna oznaczona symbolem KD.02 podłączona do drogi krajowej nr [...] oraz droga gminna KD.04, natomiast droga oznaczona symbolem KD.03 stanowi drogę serwisową. Organ wskazał też, że względu na wstępną fazę postępowania wznowieniowego merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości wydania decyzji Starosty nie mogą podlegać ocenie.

W skardze powyższą decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. GDDKiA zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która wydana została z obrazą art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegającą na nieuprawnionym uznaniu, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia, bowiem skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w szczególności środków dowodowych i okoliczności, które potwierdzają istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego usprawiedliwiającego jego udział w postępowaniu w charakterze strony. GDDKiA podniósł, że obsługa komunikacyjna osiedla odbywać się będzie z drogi krajowej nr [...] O. – O. – Granica Państwa, która znajduje się w zarządzie skarżącego. Realizacja inwestycji wpłynie w drastyczny sposób na wzrost obciążenia tej drogi ruchem samochodowym, która nie jest wystarczająco przystosowana do wymagań komunikacyjnych. Wpisanie w decyzji, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie następowała poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność inwestora, i zjazd na drogę gminną, jest nieuprawnionym zawężeniem problemu. W rzeczywistości główne odium obsługi spadnie na Skarb Państwa, reprezentowany przez skarżącego. Spowoduje to powstanie licznych obowiązków w zakresie zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu, koniecznych nakładów na utrzymanie i remonty drogi oraz odpowiedzialność cywilną, za skutki zdarzeń drogowych powstałych z powodu zwiększenia natężenia ruchu. Powstanie tych obowiązków jest przejawem interesu prawnego, który uprawnia skarżącego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Przy ocenie czy konkretny podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Organy administracji ograniczyły rozważania wyłącznie do poszukiwania konkretnej normy prawa administracyjnego, a takie ograniczenie jest nieuprawnione, gdyż źródła interesu prawnego mogą tkwić także w przepisach prawa cywilnego czy stosunkach obligacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. Sąd podkreślił, że status strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a także we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, weryfikowany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), który zawęża znaczenie pojęcia strony w stosunku do definicji przyjętej w art. 28 k.p.a. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organu, że budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącego, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Ponadto w decyzji źródłowej o pozwoleniu na budowę wskazano, że obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji są działki o nr geod. [...], [...], [...] w obrębie D., gmina D., a więc działki, na których przewidziano realizację inwestycji. Działka skarżącego (nr [...] - droga krajowa nr [...]) ze względu na jej odległość, tj. 150 m od planowanej inwestycji, nie została objęta obszarem oddziaływania. Słusznie zatem przyjęły organy administracji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o przepisy odrębne wprowadzone zostaną ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, co byłoby podstawą do objęcia tych działek obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Analiza obszaru oddziaływania na etapie realizacji inwestycji obejmuje bowiem badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu. Takich ograniczeń nie można również wywodzić z przepisów ustawy o drogach publicznych. Podnoszony w skardze argument, że realizacja planowanej inwestycji wpłynie w drastyczny sposób na wzrost obciążenia drogi [...] ruchem samochodowym, powstaną po stronie skarżącego liczne obowiązki w zakresie zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu oraz konieczne nakłady na utrzymanie i remonty drogi, jak też potencjalnie wystąpi odpowiedzialność cywilna za skutki zdarzeń drogowych powstałych z powodu zwiększenia natężenia ruchu, nie może być podstawą do przyjęcia, że nieruchomość będąca w zarządzie strony skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zarzuty te dotyczą bowiem okoliczności faktycznych przyszłych i niepewnych. Ewentualnych przyszłych ustaleń i zmian w organizacji ruchu drogowego nie można łączyć z oceną obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co przesądzało o braku przesłanki wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargą kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na dokonaniu błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 290) poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy skarżącemu nie przysługują uprawnienia strony w postępowaniu mającym za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w sprawie w sposób nieuprawniony zawężone zostało pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji. Organy administracji, a za nimi Sąd pierwszej instancji, podniosły, że nieruchomość przeznaczona pod inwestycję ze względu na jej odległość, tj. 150 m od planowanej inwestycji nie została objęta obszarem oddziaływania. Nie podano jednak jakiejkolwiek przyczyny, która eliminowałaby z uwagi na tę odległość wpływ powstania inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości będącej we władaniu skarżącego. Istotna w sprawie okoliczność nie została w żaden sposób udowodniona. GDDKiA nie zgodził się ze stanowiskiem, że dla ustalenia interesu prawnego miarodajna jest wyłącznie odległość nieruchomości skarżącego od miejsca położenia nieruchomości, na której inwestycja jest realizowana. Podkreślono, że należy uwzględniać charakter inwestycji. Nadto pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania na tle przepisów Prawa budowlanego jest pojęciem szerszym, gdyż nie ogranicza się do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. Wszystko zależy bowiem od immisji, jakie będzie lub już powoduje konkretna budowa na działce inwestycyjnej. Skarżący wskazał, że obsługa komunikacyjna osiedla (obejmującego docelowo 1079 mieszkań oraz 5 obiektów zabezpieczających potrzeby mieszkańców) odbywać się będzie ze znajdującej się w jego zarządzie drogi krajowej nr [...]. Realizacja inwestycji wpłynie w drastyczny sposób na wzrost obciążenia tej drogi ruchem samochodowym, tymczasem nie jest ona wystarczająco przystosowana do już istniejących wymagań komunikacyjnych. Wpisanie w decyzji, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie następowała poprzez drogę wewnętrzną (stanowiącą własność inwestora) i zjazd na drogę gminną, jest nieuprawnionym zawężeniem problemu. Rozmiar planowanej inwestycji nie pozostawia wątpliwości, że jej funkcjonowanie w sposób istotny wpłynie na warunki użytkowania nieruchomości będącej we władaniu skarżącego. Zdaniem skarżącego ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 tej ustawy. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te winny być poddane szczegółowej analizie przez organ architektoniczno-budowlany, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji ustalenie kręgu stron postępowania.

Skarżący podniósł także, że Sąd niezgodnie z aktualną linią orzeczniczą wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości. Takie ograniczenie jest nieuprawnione, bowiem źródła interesu prawnego mogą tkwić także w przepisach prawa cywilnego czy nawet stosunkach obligacyjnych. Obowiązki w zakresie zarządu drogami, które wynikną z powstania planowanego osiedla, spadną na właściciela, reprezentowanego przez skarżącego i będą wpływały na sposób wykonywania prawa własności. Stąd też wynika konieczność zapewnienia właścicielowi drogi udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego osiedla. Źródła legitymacji należy natomiast upatrywać w ustawie o drogach publicznych (art. 20) oraz właściwych przepisach Kodeksu cywilnego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że zarzuty podnoszone w skardze dotyczą okoliczności faktycznych przyszłych i niepewnych, a ewentualnych przyszłych ustaleń i zmian w organizacji ruchu drogowego, nie można łączyć z oceną obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. To właśnie zrealizowanie inwestycji i oddanie dużego osiedla mieszkaniowego do użytku spowoduje powstanie dla skarżącego istotnych zmian w zakresie dotychczasowego użytkowania drogi. Nie chodzi tylko o zmianę organizacji ruchu, ale przede wszystkim o zapewnienie bezpiecznej komunikacji mieszkańców osiedla z drogą krajową nr [...], która w dotychczasowej formie (niewielki zjazd indywidualny) nie będzie zagwarantowana. Stwierdzenie zaś, że skutki wybudowania osiedla na komunikację w tym miejscu będą przyszłe i niepewne nie wytrzymuje konfrontacji z doświadczeniem życiowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Podzielić bowiem należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 290) prze ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, za organami administracji publicznej, iż Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie przysługują uprawnienia strony w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Rację ma GDDKiA, że to błędne stanowisko doprowadziło do uznania, że nie wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przypomnieć też należy, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej - pkt 9.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślić należy, iż przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Do takich przepisów odrębnych należą także przepisy ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy jego interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki, nie zostanie naruszony.

Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia bądź który jest obciążony określonymi obowiązkami, ma interes prawny w tym, aby jego uprawnienia nie zostały uszczuplone a obowiązki nie uległy rozszerzeniu. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania.

Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem określonej działki, to tym samym właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są wymogi nakazane stosownymi przepisami prawa. Dotyczy to nie tylko kwestii, czy realizacja przedmiotowego obiektu wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu określonej nieruchomości – jak przyjął Sąd pierwszej instancji - ale również kwestii, czy budowa projektowanego obiektu wprowadza ograniczenia bądź utrudnienia w dotychczasowym korzystaniu z tej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011r., II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012r., II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013r., II OSK 2508/11; z dnia 14 października 2009r., sygn. akt II OSK 1596/08 - CBOSA). Przypomnieć też należy, iż projekt budowlany zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Z tego też względu właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości, którego interes prawny może zostać naruszony przez zagospodarowanie nieruchomości objętej postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę - w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania przysługującego prawa - powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które polega na zastosowaniu tego planu miejscowego. Inaczej przewidziana w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ochrony jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych będzie niepełna. Jest to uzasadnione potrzebą ochrony interesu prawnego tego podmiotu, związanego z prawem własności, użytkowaniem wieczystym bądź zarządem nieruchomości w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciela, użytkownika wieczystego, zarządcy nieruchomości sąsiedniej, który powołuje się na naruszenie ustaleń planu miejscowego, jest uzasadniony tymi samymi wartościami, które legły u podstaw regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec tego - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 602/15 ( por. CBOSA) – przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane trzeba wykładać w ten sposób, że obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż błędne rozumienie pojęcie strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 i obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane doprowadziło do błędnego zastosowania tych przepisów. Wbrew bowiem stanowisku Sądu pierwszej instancji Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Starostę O. decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych "B2" i "B3") z garażami indywidualnymi w kondygnacjach podziemnych wraz z przyłączami elektroenergetycznymi, zewnętrznymi instalacjami gazu, osłoną śmietnikową, miejscami postojowymi, dojazdami, drogą, chodnikami na dz. nr geod. [...], [...], [...] w obrębie D., gm. D.. Tym samym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad posiada legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją Starosty O.. Jak już bowiem wyżej wskazano, stronami postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Zaznaczyć należy, iż w każdym postępowaniu administracyjnym status procesowy zarządcy drogi podlega ocenie przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 października 2009r., sygn. akt II OSK 1596/08;z dnia 25 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1665/10 - CBOSA).

W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi krajowej nr [...], składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wykazał interes prawny uprawniający go do działania w sprawie w charakterze strony postępowania. GDDKiA jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane daje podstawę do uznania jej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie także w postepowaniu wznowieniowym.

Podkreślić należy, iż uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w obrębie D., gmina D. (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2014r., poz. [...]) przewiduje określone rozwiązania komunikacyjne: powiązanie drogi krajowej nr [...] KD.01 z drogą gminną KD.02 poprzez skrzyżowanie w miejscu istniejącego zjazdu ( § 7 ust. 6 pkt b), podstawowy układ komunikacyjny w granicach planu stanowi droga oznaczona symbolem KD.02 podłączona do drogi krajowej nr [...] oraz droga gminna KD.04, natomiast droga KD.03 stanowi drogę serwisową ( § 7 ust. 6 pkt c). Od strony wschodniej granica planu przebiega wzdłuż drogi krajowej nr [...] Granica Państwa – O. – O., dla której rezerwuje się pas na przebudowę zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu - ( § 7 ust. 6 pkt a). W rozdziale II – "Ustalenia szczegółowe dotyczące terenów o różnej funkcji lub różnych zasadach zagospodarowania" w § 8 w przypadku KD.01 – Teren dróg publicznych zastrzeżono teren stanowiący rezerwę dla potrzeb rozbudowy drogi krajowej nr [...], którą docelowo należy wykonać w parametrach technicznych drogi GP (główna ruchu przyspieszonego) oraz przewidziano powiązanie drogi krajowej nr [...]z drogą KD.02 poprzez projektowane skrzyżowanie skanalizowane w miejscu istniejącego zjazdu. Nadto poprzez projektowane skrzyżowanie skanalizowane w miejscu istniejącego zjazdu przewidziano powiązanie drogi KD.02 z drogą KD.01 – Teren dróg publicznych KD.02, KD.03.

W tej sytuacji nie można twierdzić - jak czyni to Sąd pierwszej instancji, za organami administracji publicznej - że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Sąd pierwszej instancji niezasadnie skupił się wyłącznie na odległości tej inwestycji od drogi krajowej nr [...], nie dostrzegając innych kwestii istotnych dla oceny legitymacji strony, a mianowicie przywołanych wyżej ustaleń planu miejscowego, na które Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powoływał się już we wniosku o wznowienie postępowania i podtrzymywał konsekwentnie argumenty w toku tego postępowania i przed Sądem pierwszej instancji. Podkreślić należy, iż w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w ramach sprawdzania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy projekt budowlany, zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest zgodny z ustaleniami powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane), organy te winny ocenić, czy nie utrudni bądź nie udaremni realizacji zadań planu w zakresie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych. Z tego też względu GDDKiA, jako zarządca drogi krajowej nr [...], posiadał interes prawny – status strony – w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie postepowania administracyjnego. GDDKiA, jako zarządca drogi krajowej nr [...], miał prawo uczestniczenia w tym postępowaniu, aby móc chronić interes prawny wyrażający się m.in. w ochronie przed możliwością "zniweczenia" przez przedmiotową inwestycję uprawnień wynikających z planu miejscowego.

Interes prawny GDDKiA uzasadniają także uprawnienia, jakie posiada zarządca drogi na podstawie przepisu art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie t.j. Dz.U. z 2016, poz.1440), a wynikające z obowiązków, jakie obciążają inwestora inwestycji niedrogowej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej – art. 16 ust. 2 tej ustawy. Wbrew poglądowi Sądowi pierwszej instancji nie ma znaczenia dla oceny legitymacji strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ( inwestycji nie drogowej) to, że art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewiduje zawarcie umowy między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie może bowiem prowadzić do obejścia przepisów obowiązującego prawa i niweczyć uprawnień przyznanych przepisami ustaw innych niż ustawa – Prawo budowlane, a to m.in. ze względu na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Rację ma też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że nie bez znaczenia dla oceny legitymacji strony ma okoliczność możliwości zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] i obowiązki zarządcy drogi wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych, w tym utrzymania nawierzchni drogi, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z mocy art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy (m.in.) wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych, realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych oraz zarządzanie ruchem na drogach krajowych i współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej.

Zauważyć należy, iż – jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2015r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego "B1"- inwestor ograniczył zakres inwestycji do jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego "B1", co według Starosty O. miało wpływ na ocenę tej inwestycji w świetle przepisów dotyczących ochrony środowiska (organ uznał, że inwestor nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) i ustalenie obszaru oddziaływania tej inwestycji – sygn. akt II OSK 46/17.

Jednocześnie – jak wynika z akt spraw o sygn. akt II OSK 46/17 i sygn. akt II OSK 45/17 – w istocie inwestycja polega na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych "B1" - sprawa o sygn. akt II OSK 46/17 oraz oznaczonych"B2" i "B3" - sprawa o sygn. akt II OSK 45/17). Zwrócić też należy uwagę, iż decyzja Starosty O. z dnia [...] czerwca 2015r. obejmowała także zjazd na drogę publiczną. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. - wydanym po złożeniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosków o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych wydaniem decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielającej pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych "B1", "B2" i "B3" - Starosta O. na podstawie art. 113§ 1 i 3 k.p.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w powyższej decyzji z dnia 2 czerwca 2015r. w ten sposób, że "powinno być (...) bez zjazdu na drogę publiczną (zjazd według odrębnego opracowania)".

Mając na uwadze powyższe rozważania i podniesione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji. Organy administracji publicznej – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – wiążą poglądy prawne zawarte w niniejszym wyroku, w tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a tym samym ma przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.