III OSK 1258/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-28	
Data wpływu	2025-07-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Windak
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 255/24	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 255/24 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 sierpnia 2024 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 255/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi K.K. (dalej także jako: "wnioskodawca", "strona skarżąca") na bezczynność Starosty [...] (dalej także jako: "Starosta", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 sierpnia 2024 r.: w punkcie pierwszym – zobowiązał Starostę do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności; w punkcie trzecim – stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym – zasądził od Starosty na rzecz strony skarżącej 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. wnioskodawca, który określił się jako "współwłaściciel nieruchomości ew. nr działki [...]" skierował do organu wniosek o udostępnienie, w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej w zakresie sporządzonej wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...] położonej w miejscowości [...], przeznaczonej pod inwestycję drogową dla potrzeb ustalenia odszkodowania z tytułu jej przejęcia na rzecz Powiatu [...] na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia 04.09.2023 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] (ul. [...], ul. [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z drogą powiatową (...), w zakresie: ustalonej wartości rynkowej prawa własności działki gruntowej – działka ew.nr [...], obręb [...]według sporządzonego operatu szacunkowego (kwota w PLN); ustalonej wartości wyżej wymienionej nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 gruntu; całkowitej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości – podanie jej w m2; zastosowanego podejścia metodyki w sporządzonym operacie szacunkowym dla określenia wartości rynkowej prawa własności działki ew.nr [...], obręb [...].

Odpowiedź organu na wniosek (wszystkie wymienione wyżej pytania) została udzielona w formie pisemnej w dniu 23 sierpnia 2024 r. – pismo, znak: [...].

Następnie wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2024 r. wnioskodawca, który określił się jako "współwłaściciel nieruchomości ew. nr działki [...]" skierował do organu wniosek o udostępnienie, również w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści całego operatu szacunkowego, w oparciu o który została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...] położonej w miejscowości [...], przeznaczonej pod inwestycję drogową dla potrzeb ustalenia odszkodowania z tytułu jej przejęcia na rzecz Powiatu [...] w trybie ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 04.09.2023 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] (...).

Odpowiedź organu na wniosek została udzielona w formie pisemnej w dniu 6 września 2024 r. – pismo, znak: [...]. W przedmiotowym piśmie wskazano, że informacje z treści operatu szacunkowego dla nieruchomości oznaczonej nr [...], które mogły być udostępnione we wnioskowanym trybie zostały już przez Urząd udostępnione w rozpoznaniu wniosku z dnia 15 sierpnia 2024 r. Jednocześnie organ powołał się na art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145), który to stanowi, że jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

Dnia 12 grudnia 2024 r. złożona została przez stronę skarżącą, za pośrednictwem Starosty, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 sierpnia 2024 r.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że sporne pomiędzy stronami było natomiast, czy żądana przez skarżącego informacja, w postaci wnioskowanego operatu szacunkowego nieruchomości, stanowiła informację publiczną udostępnianą w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Innymi słowy Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy art. 156 ust. 1a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) stanowi przepis, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołując liczne stanowiska w doktrynie oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Starosta – do którego skarżący zwrócił się wnioskiem z 29 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci całego operatu szacunkowego, w oparciu o który została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości, a której to nieruchomości skarżący nie jest właścicielem – pozostawał w bezczynności co musiało skutkować orzeczeniem Sądu o zobowiązaniu Starosty do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o stwierdzeniu, że Starosta dopuścił się bezczynności. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Dalej Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ani do wymierzenia z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – o co z resztą nie wnioskowano w skardze.

O kosztach postępowania Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, organ – Starosta zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, stosownie do treści przepisu art. 174 p.p.s.a., naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego zastosowanie przy braku podstaw do zastosowania, gdyż wniosek o udostępnienie informacji spełnia warunki do uznania jego złożenia za nadużycie prawa podmiotowego,

b. art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej w związku z art.156 ust. 1a ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie że żądany we wniosku o informację publiczną dokument ma charakter informacji publicznej podlegający udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a. art. 149 § 1 pkt 3 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności, podczas gdy w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej nie sposób przyjąć, iż organ pozostawał w bezczynności, jednocześnie w terminie przewidzianym przez u.d.i.p. zostało wystosowane do skarżącego pismo, w którym poinformowano o rozpatrzeniu wniosku,

b. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

i. brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstawy prawnej oraz faktycznej przyjęcia przez Sąd, kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii że nieprawidłowe jest stanowisko organu, iż dostęp do treści operatu szacunkowego jest ograniczony przepisem art.156 ust. 1a ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

ii. sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala na odtworzenie "operacji logicznej przeprowadzonej przez Sąd" przy zastosowaniu normy prawnej w wyniku której Sąd dokonał istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ocen i ustaleń, a to z tego powodu że wywody Sądu nie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego sprawy i w efekcie tak sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a, przez co niemożliwe jest dokonanie kontroli postępowania w wyniku którego wydano zaskarżony wyrok w toku kontroli instancyjnej prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjnej organ – Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona postępowania (skarżący przed WSA) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej przez Starostę w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym zwłaszcza kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie szczegółowo odniósł się do istotnej, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, kwestii spornej, tj. czy art. 156 ust. 1a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) stanowi przepis, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Nadmienić należy, że fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jak również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22).

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku procesowego.

Odnosząc się do drugiego (i zarazem ostatniego) zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wskazać należy, że o ich nieskuteczności przemawia wadliwa konstrukcja zarzutu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy art. 149 § 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 2595/13; z dnia 11 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2383/14; z dnia 20 listopada 2019 r; sygn. akt I OSK 4346/18). Innymi słowy, strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Takiego powiązania w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie dokonano.

Wprawdzie przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany w ten sposób, że został połączony z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ale wskazać należy, że kompetencja wynikająca z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. łączy się z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. Są to przepisy ogólne o charakterze kompetencyjnym stanowiące, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym kontrole wydanych przez nie decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. Normy te określają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, pub. w Lex nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach lub wyjdzie poza przedmiot tej kontroli określony w § 2. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, pub. w Lex nr 2450637). Żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakwalifikowanie operatu szacunkowego jako dokumentu podlegającemu udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. wymaga przybliżenia pojęcia "informacja publiczna".

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Brak jednoznaczności implikuje konieczność wyjaśnienia pojęcia "sprawy publicznej", jako elementu determinującego charakter informacji, która w świetle u.d.i.p. podlegać ma udostępnieniu. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną, określane czasami w orzecznictwie jako sprawy "sfery prywatnej" dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związane z dobrami osobistymi nie są sprawami publicznymi (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4282/18 oraz z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Nadmienić należy, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Stanowisko powyższe, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 8/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/3), w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej".

Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Z treści art. 156 ust. 1a tej ustawy wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu – co należy podkreślić – zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (patrz: uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 1468, Sejm RP V Kadencji; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 780/23, Legalis).

Jak zasadnie wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2743/21, tylko pozornie może się zatem wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomości stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni akceptuje. Podkreślić równocześnie należy, że w doktrynie prawa zauważono, że wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd w sposób generalny w dyspozycji art. 73 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (por. J. Jaworski (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156; patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 780/23, Legalis).

W konsekwencji przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej. W konsekwencji przyjąć należy, że nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. Powyższe oznacza, że art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie reguluje dostępu do operatu szacunkowego podmiotom, dla których dokument ten jest źródłem informacji publicznej o mieniu gminnym. Dokument taki posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem wprost na podstawie jakich danych organy administracji bądź inne podmioty doszły do ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 780/23, Legalis). Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność za w pełni zasadną poczytać należy konstatację Sądu pierwszej instancji, że organ do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pozostawał w bezczynności jak i mające swe źródło w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi.

W związku z powyższym rozpatrywany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należało za chybiony i nieusprawiedliwiony.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w którym organ podniósł, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełnia warunki do uznania jego złożenia za nadużycie prawa podmiotowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej: (...) żądanie wnioskodawcy zmierza w istocie do uzyskania informacji, które potencjalnie mogą być wykorzystane w innym celu aniżeli przewidziano w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ma bowiem służyć realizacji indywidualnego (prywatnego) interesu wnioskodawcy, jakim jest niewątpliwie kwestia wysokości odszkodowania za prawa własności nieruchomości (...) (str. 6 skargi kasacyjnej). Innymi słowy, autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, iż o prawnej kwalifikacji informacji jako publicznej przesądza cel, którym kieruje się wnioskodawca żądając określonej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż z przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna jest obiektywną kategorią prawną, której cechy wynikają z treści obowiązującego prawa, a subiektywna wola jednostki pozostaje bez wpływu na klasyfikację danej informacji jako publicznej, zaś cel żądania udostępnienia wnioskowanej informacji może być oceniany wyłącznie w kategoriach sposobu stosowania prawa, pod warunkiem, że to sam wnioskodawca wyraźnie i niewątpliwie wskaże swoją sferę wolitywno-motywacyjną w treści wniosku dostępowego.

Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach, ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie to musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Konstytucja bardzo ogólnie zakreśliła zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej przez wskazanie, iż chodzi o informacje o działalności organów władzy publicznej. Zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej oznaczony został przez wskazanie, iż dotyczy ona organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Konstytucja na plan pierwszy wysuwa kryterium przedmiotowe, uznając że istota informacji publicznej skoncentrowana jest w działalności organów i innych podmiotów. Wolą ustrojodawcy jest, by za informację publiczną była uznawana informacja o całej działalności wszystkich organów czy podmiotów władzy publicznej. Wypływa z tego wniosek, że pod pojęciem działalności rozumieć należy działalność wykonywaną we wszystkich formach prawnych, we wszystkich sferach aktywności związanych z wykonywaniem kompetencji poszczególnych władz.

Można więc przyjąć, że Konstytucja wprowadzając praw obywatelskie do dostępu do informacji publicznej wyznaczyła jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tego przepisu jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on bez wątpienia pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza jednak, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategoria informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej. W praktyce właśnie te pozostałe typy informacji stanowią przedmiot wątpliwości i sporów.

Wskazać należy, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju ustaleń może okazać się niemożliwe ze względu na "wewnętrzną" specyfikę motywów i celów działania wnioskodawcy. Ustalenia takie można opierać na ocenie okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Nie jest natomiast możliwe prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, jeśli treść wniosku dostępowego nie uprawnia do powzięcia wątpliwości co do sfery motywacyjnej wnioskodawcy i celów, które zamierza on w ten sposób osiągnąć. Jeśli zatem sam wnioskodawca nie zwerbalizuje swojej sfery wolitywno-motywacyjnej to nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, gdyż w ten sposób mogłoby dojść do podważenia konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1875/25).

W rozpoznawanej sprawie wywiedzenie stanowiska, iż wnioskodawca skierował wniosek dostępowy kierując się potrzebą załatwienia sprawy prywatnej jest nieuprawniony. Żadna część wniosku nie prowadzi do takiej tezy. Zastosowanie dyrektyw językowych do wykładni wniosku dostępowego nie mogło prowadzić do wniosku, do jakiego doszedł organ. Stanowisko organu w tym zakresie zostało zbudowane wyłącznie na jego domysłach. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumentacja dotycząca ewentualnego nadużywania prawa do informacji publicznej powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Jeśli bowiem organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu lub całego szeregu innych organów władzy publicznej, do których strona skarżąca skierował swoje wnioski, to zajdą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ powinien orzec w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1848/22, CBOSA).

W tym stanie rzeczy przedmiotowy zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek strony postępowania (skarżącego przed WSA) o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie organu, albowiem strona skarżąca (przed WSA) takowych kosztów nie poniosła – odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona i wniesiona samodzielnie przez stronę skarżącą.