II SA/Po 43/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-11-08	
Data wpływu	2013-01-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 16, art. 156 par. 1pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1pkt 1,; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. ostateczną decyzją z [...] 2004 r. nr [...] znak [...] - wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) na wniosek Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "A" Oddział P. z siedzibą w P. - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami towarzyszącymi przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] , położonych w P. przy ul. R. [...]. Precyzując wymagania dotyczące nowej zabudowy organ orzekający określił m.in. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; maksymalna wysokość kalenicy ok. 21 m jak w istniejącym budynku [...] położonym na działce nr [...] oraz kondygnacja podziemna przeznaczona na parking".

O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił C. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pismem z 27 lutego 2006 r. zawiadomiło wnioskodawcę i inwestora o wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Decyzją z [...] 2006 r. o nr [...] stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 8 listopada 2004 r. "w zakresie wysokości ponad 12 metrów" - w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta błędnie założył, iż przepis art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje prawo do ustalenia warunków zabudowy na objętym wnioskiem terenie w oparciu o gabaryty budynku [...] i [...] . Tymczasem z treści tego przepisu wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy budynków "w zakresie kontynuacji funkcji". Skoro budynek [...] nie jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, to przy określaniu dopuszczalnej wysokości zabudowy należało odnieść się do wysokości zabudowy budynków mieszkalnych położonych przy ul. S.j. Ich wysokość nie przekracza 12 metrów. Poza tym nowa zabudowa będzie przylegać do ulicy S., a nie do ulicy R..

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli D. W oraz "A" Spółka Akcyjna zarzucając, że w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 156 K.p.a. nie można rozstrzygać sprawy co do jej istoty (jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym) a jedynie sprawdzać, czy zachodzi jedna z przesłanek w nim wymienionych. Tymczasem w objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji z 22 maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało odmiennej i błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i faktycznie wydało takie rozstrzygnięcie, jak przy orzekaniu w zwykłym trybie odwoławczym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję wyjaśniając w uzasadnieniu, że ład przestrzenny nie jest pojęciem abstrakcyjnym. Ład przestrzenny jest inny w różnych fragmentach miasta - w wielkich osiedlach wielorodzinnych jest on inny, niż w rejonach osiedli o średniej lub niskiej intensywności. Dlatego w niniejszej sprawie ocenie i analizie mógł zostać poddany obszar tworzący urbanistyczną całość i takie wnioski zostały zawarte w rozstrzygnięciu Kolegium.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. W. i "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w Słupcy, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.. Sąd ten wyrokiem z 19 marca 2008 r. o sygn. akt II SA/Po 600/06 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 8 sierpnia 2006 r. z uwagi na fakt, że zarówno decyzję z 22 maja 2006 roku, jak i zaskarżoną decyzję z 8 sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w identycznym składzie osobowym. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że przystępując do rozstrzygania - w prawidłowym składzie - na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie miało na uwadze, że rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 158 § 1 K.p.a. następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji. Wynikiem wyjaśnienia okoliczności sprawy będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta jest innymi wadami niż wymienione w tym przepisie - niekwalifikowanymi. W pierwszym przypadku treścią rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe będzie stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, w drugim zaś przypadku skutkować będzie odmową stwierdzenia nieważności.

Decyzją z [...] 2011 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło swoją decyzję z [...] 2006 r. o nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] znak [...] z [...] 2004 r.

Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, iż rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem decyzji. Przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium, wyjaśniło iż w odniesieniu do ustalenia warunków zabudowy kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam jednak brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Kolegium powołało się na wyrok NSA z 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09), w którym wskazano, iż analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej, a jej brak winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Kolegium zauważyło, iż skoro brak analizy - w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, to tym bardziej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z tego powodu wadliwie przeprowadzona analiza.

Zdaniem organu decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa a ponadto nie zachodzą inne wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3-6 K.p.a. przesłanki stwierdzenia jej nieważności.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, iż przymiot strony w mniejszym postępowaniu przysługuje wnioskodawcy oraz pozostałym podmiotom, których nieruchomości graniczą bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji oraz sąsiadują z nim poprzez ul. Saperską

Dalej organ omówił tryb i przesłanki jakie muszą być spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy. Przedstawił treść brzmienia art. 61 ust 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium decyzja wydana przez Prezydenta Miasta P. zostaje częściowo w sprzeczności z przepisami ww. aktów prawnych , jednak uchybienia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Byłyby one natomiast podstawą do uchylenia decyzji w normalnym, odwoławczym toku instancji.

Według organu sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna jest bardzo ogólna, nie zawiera informacji, na jakiej podstawie Prezydent Miasta P. ustalił poszczególne średnie wskaźniki i parametry istniejącej zabudowy; brak w niej wyliczenia matematycznego parametrów i wskaźników wynikających z rozporządzenia. Ponadto załącznik graficzny do analizy nie spełnia wymogu z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż nie został sporządzony na kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Nieprawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, bowiem zostały one wyznaczone w odległości mniejszej niż wynikająca z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Niemniej według organu, wyżej wskazane uchybienia nie stanowią rażącego naruszenia prawa.

Kolegium badając, czy doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustaliło na podstawie materiału dowodowego organu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, tj. istnieje niewątpliwie "działka sąsiednia" dla terenu planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zauważono również, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje kolizja pomiędzy planowaną, mieszkalną i uzupełniająco usługową funkcją inwestycji, a przeznaczeniem terenu działek sąsiednich na cele mieszkaniowo usługowe. W sąsiedztwie inwestycji znajdowała się bowiem zarówno zabudowa jednorodzinna szeregowa i wolnostojąca sytuowana wzdłuż ulicy S., zabudowa wielorodzinna wzdłuż ulicy Wspólnej, zabudowa od ulicy R. - [...] , siedziba Chóru [...] oraz [...] . W tym kontekście zasadnym jest wskazanie, iż nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, kontynuacja bowiem funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalno - usługowej (wielorodzinnej) tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Dalej Kolegium stwierdziło, iż w aktach sprawy brak jest podpisanego prawidłowo projektu decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się w nich projekt parafowany przez nieokreśloną osobę, który następnie był podstawą do sporządzenia decyzji, o czym świadczy ta sama parafa złożona na oryginale decyzji. W aktach rozpoznawanej sprawy w projekcie decyzji zapisano jednak, kto sporządził projekt decyzji oraz wskazano na uprawnienia architektoniczne osoby ten projekt sporządzającej. Według Kolegium brak jest zatem podstaw, aby kwestionować powyższe ustalenia, tym bardziej, że parafa tej osoby znajduje się także na decyzji. W tej sytuacji nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 60 ust. 4 ustaw o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym.

Kolegium zważyło także, że decyzja nie posiada załączników wynikających z § 9 punkt 2 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Powyższe uchybienie, jako mające wpływ na wynik sprawy, obligowałoby jednak w ocenie Kolegium do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta P. w toku postępowania odwoławczego, nie może jednak zostać uznane za rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów wskazanego już rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. oraz sporządzeniem projektu decyzji przez osobę uprawnioną (zob. art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu). Zasadniczo z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. okoliczności powyższe przesądzają już o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wszystkie bowiem pozostałe kwestie dotyczące już samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego.

Zwrócono nadto uwagę, iż uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta P. nie zawiera prawidłowego i pełnego uzasadnienia podjętych w decyzji rozstrzygnięć. Uzasadnienie to narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a., niemniej naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Doszło nadto do naruszenia art. 7, 10 i 77 § 1 K.p.a. jednak również te uchybienia nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że w dniu wydawania decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2004 r. nie było obowiązku przeprowadzania postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 46 ust. 2 punkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następowało przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. B. zarzucając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. błędnie ustaliło, iż wady, którymi obarczona jest decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] 2004 r. o nr [...] nie stanowią do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżąca zaakcentowała na pozbawienie mieszkańców ul. S. statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z 8 listopada 2004 r. Ponadto wskazała, iż nieruchomości przy ul. S. nie zostały uznane przez organ ustalający warunki zabudowy za działki sąsiednie a tym samym nie uwzględniono istniejącej na niej zabudowy jednorodzinnej przy ustalaniu warunków zabudowy co niewątpliwie miało wpływ na ustalone warunki zabudowy do inwestycji "A".

Skarżąca powtórzyła także ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące nieprawidłowego i lakonicznego wykonania analizy urbanistycznej, oraz nieprawidłowości mapy załączonej do tej analizy. W skardze stwierdzono także, iż w aktach sprawy brak jest prawidłowo podpisanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącej sama wzmianka o tym, kto jest twórcą projektu, wydaje się w tym miejscu niewystarczająca albowiem dokument ten nie został należycie podpisany. Nadto, stwierdzenie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa albowiem ta sama parafa znajduje się na decyzji, jest mało przekonujące i nie rozwiewa wątpliwości odnośnie autorstwa projektu decyzji.

E. B. zwróciła ponadto uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji wskazało na uchybienia przepisów postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, iż te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zaznaczyła, iż rażące naruszenie prawa może dotyczyć nie tylko przepisów prawa materialnego ale także przepisów odnoszących się do procedury.

Według strony skarżącej ilość wymienionych, w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 13 kwietnia 2011 roku uchybień, dotyczących procedowania przy powstawaniu decyzji Prezydenta Miasta P. z 8 listopada 2004 roku nakazuje, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny ich wagi oraz wynikających z nich skutków.

Obecna na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Dodatkowo podniosła, iż wjazdy na teren inwestycji odbywały się i odbywają z wjazdów przy ul. S. zatem analiza urbanistyczna powinna odnosić się do zabudowy położonej przy tej ulicy.

Z kolei obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej w P. Maciej Lewandowski poparł skargę i podniesione w niej zarzuty. Zdaniem Prokuratora skala naruszeń przepisów prawa procesowego materialnego oraz skutki jakie decyzja o warunkach zabudowy wywołała, są nie do przyjęcia z punktu widzenia zasady praworządności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż nie każde naruszenie przepisów do jakiego doszło przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy doszło do sporej liczby tych naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – spełniona jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa. Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania tej zasady jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Niewątpliwie niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.). Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK1637/10 – opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl).

W niniejszej sprawie taka oczywista sprzeczność nie zachodzi.

Sąd zgadza się ze Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. oraz stroną skarżącą, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] 2004 r. wydana została z naruszeniem szeregu przepisów ustawy o ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim sporządzona w sprawie w dniu 2 listopada 2004 r. analiza urbanistyczno-architektoniczna nie spełnia wszystkich wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest ogólna i nie wynika z niej na jakiej podstawie organ ustalił poszczególne wskaźniki i parametry zabudowy istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ponadto załącznik graficzny do analizy, na który wyznaczono obszar analizowany nie spełnia wymogu art. 52 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia. Budzi to poważne wątpliwości czy obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust 2 tego rozporządzenia. Powyższe braki świadczą o naruszeniu przez Prezydenta Miasta P. przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. bowiem nie można uznać aby organ rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zebrała i ocenił rzetelnie materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Nie uzewnętrznił także swoich ustaleń w uzasadnieniu decyzji

Decyzja Prezydenta Miasta P. nie zwiera także wszystkich załączników określonych w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Do decyzji nie załączono bowiem wyników analizy zawierających cześć tekstową i graficzną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. słusznie zauważyło także, iż projekt decyzji z [...] 2004 r. nie został prawidłowo podpisany – widnieją na nim jedynie nieczytelne parafki. Niemniej z treści projektu wynika, iż jego autorem jest osoba spełniające warunki z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podziela stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławczego, iż wyżej wskazane uchybienia na gruncie rozpoznawanej sprawy nie uzasadniały jednak stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 8 listopada 2004 r. została wydana z rażącym naruszaniem prawa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału jak też z treści decyzji Prezydenta Miasta P. wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, która parametrami i funkcją nawiązuje do planowanej inwestycji. Zarówno przy ul. R., na której znajduje się główny zjazd z planowanej inwestycji, jak i ul. Wspólnej zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne, a zatem znajduje się zabudowa podobna, do której można odnieść zasadę dobrego sąsiedztwa i ustalić parametry dla nowej zabudowy. Zauważyć także należy, iż z przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż planowana inwestycja powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, co jednak nie oznacza, iż inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowy, co na działkach sąsiednich. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. ustawodawca rozstrzygnął, że możliwe jest ustalenie innych cech i warunków zabudowy, niż średnie parametry występujące w okolicznej zabudowie. Nie można zatem stwierdzić, iż ustalenie dla planowanej inwestycji odmiennych parametrów niż parametry istniejącej w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia strony skarżącej i innych mieszkańców domów jednorodzinnych przy ul. S. w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta P. zauważyć należy, iż naruszenie prawa polegające na pozbawieniu strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wszczęcia innego trybu nadzwyczajnego postępowania – wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Okoliczność ta nie stanowi zatem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując stwierdzić należy, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] 2004 r. wydana została z licznymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie trybie zwykłym, jednakże, żadne z nich nie stanowiło rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności. Brak jest bowiem podstawy do stwierdzenia, iż przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy, która jest bardzo zróżnicowana zarówno pod względem funkcji jak i parametrów. Brak jest także podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust 1 pkt 2- 5. Nie można też stwierdzić, aby planowana inwestycja była nie do zaakceptowania z punktu widzenia społecznego, gospodarczego czy też interesu strony.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] 2011 r. odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.