Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Olsztynku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 725/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 17 marca 2022 r. nr XL-375/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 725/23 uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 17 marca 2022 r. nr XL-375/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż § 1 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) zwanej dalej u.o.s.p., ponieważ wskazuje, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, za każdą rozpoczęta godzinę udziału w wymienionych w uchwale działaniach - w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej (pkt 1), w szkoleniu lub ćwiczeniu (pkt 2), w sytuacji gdy ww. przepis określa, iż ekwiwalent ten naliczany jest "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Zakwestionowany przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a jego funkcjonowanie w obrocie prawnym mogłoby prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej ekwiwalentu. Skoro więc organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym to doszło do istotnego naruszenia prawa, co w konsekwencji skutkować musiało, zdaniem Sadu, stwierdzeniem nieważności całego aktu. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi i § 3, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie część tego aktu nie mogłaby jednak funkcjonować samodzielnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w Olsztynku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 7 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Olsztynku jest sprzeczna z tym przepisem;

b) art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez niezastosowanie w sprawie i nieuwzględnienie zmiany treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Olsztynku dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 7 lipca 2023 r. nr LYIII-554/2023, ze skutkiem od 1 stycznia 2022 r.,

2) przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wobec naruszenia przez Sąd przepisów materialnych wskazanych w punkcie 1.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie lub uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy dopuszczalności sądowej kontroli aktu prawa miejscowego w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na ten akt właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego podejmie uchwałę nowelizującą uchwałę w zakresie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego i nada tej nowelizacji moc wsteczną, obejmującą okres obowiązywania zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji uznał, że w takiej sytuacji nie powoduje to pozbawienia jego kognicji i w razie ustalenia istotnego naruszenia prawa, zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego podlega stwierdzeniu nieważności. Pogląd ten jest w tej sprawie prawidłowy.

Sąd pierwszej instancji kontrolował zaskarżoną uchwałę na datę jej wydania, a nie na datę orzekania. Uchylając uchwałę z mocą wsteczną rada gminy zmienia jej treść bez dokonywania oceny, czy ta zmieniona treść była lub nie była zgodna z prawem. Przepisy, które zawierały normy prawne prawa miejscowego i na podstawie których naliczano stosowny ekwiwalent pieniężny zostało zastąpione w wyniku nowelizacji innymi przepisami ustalającymi odmienny sposób naliczania tego ekwiwalentu.

Gdyby przyjąć, że w takiej sytuacji sąd administracyjny traci możliwość kontroli przepisów przed nowelizacji, to wówczas funkcja kontrola nad aktami prawa miejscowego organów samorządu, wyraźnie określona w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. stałaby się iluzoryczna. Każdy organ samorządu w razie zaskarżenia jego aktu mógłby dokonać nowelizacji w mocą wsteczną, a tym samym pozbawić możliwości oceny przepisów sprzed nowelizacji co do ich zgodności z prawem.

Nie można pominąć i tego, że taka nowelizacja z mocą wsteczną nie daje odpowiedzi na pytanie, czy przepisy obowiązujące przed tą nowelizacją były lub nie były zgodne z prawem. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą wydawane przez siebie przepisy nowelizować tyle razy, ile uznają za stosowne i nie naruszają przy tym prawa. Brak w takim przypadku możliwości przeprowadzenia kontroli sądowej wobec uchylonych w wyniku nowelizacji przepisów prowadziłby do uznania domniemania zgodności z prawem także tych przepisów sprzed zmiany, skoro żaden organ nie stwierdziłby ich wadliwości w trybie kontroli sądowej lub w trybie nadzoru administracyjnego.

W związku z tym należy uznać, że uchylenie zaskarżonych przepisów - w trybie ich nowelizacji - będących częścią aktu prawa miejscowego po tym, jak przepisy te weszły w życie i wywołały skutki prawne, nie skutkuje pozbawieniem możliwości ich sądowej kontroli. W takiej sytuacji należy jednoznacznie ocenić, czy przepisy te na datę ich uchwalenia naruszały lub nie naruszały prawo i w jakim stopniu to naruszenie wystąpiło. Pozwoli to na uznanie, czy czynności podjęte na podstawie takich przepisów były zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 7 i art. 94 Konstytucji RP prowadzącym do uznania, że uchwała Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 17 marca 2022 r. nr XL-375/2022 jest sprzeczna z prawem.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni zarówno art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, jak i art. 94 Konstytucji RP stosownie do którego organy samorządu terytorialnego (...) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Skoro zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, to tym samym zawarcie w jego treści przepisów niezgodnych z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowiło zarówno naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, jak i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z jego treścią akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące powinny wchodzić w życie po upływie 14 dni od daty ich prawidłowego ogłoszenia lub też w terminie krótszym ale nie krótszym niż 3 dni od daty ogłoszenia, co jednak nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Okoliczność, że uchwała nowelizująca zaskarżoną uchwałę została podjęta w dniu 7 lipca 2023 r. przez Radę Miejską w Olsztynku i weszła w życie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2022 r. nie jest przedmiotem kontroli w tej sprawie. Nie spowodowała również zaniechania przez Sąd pierwszej instancji kontroli uchwały Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 17 marca 2022 r. nr XL-375/2022.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że zasadnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uchwała ta w istotnym zakresie naruszała prawo, a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to w pełni zasadnym było stwierdzenie jej nieważności.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, jako niezasadna podlegała na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.