II SAB/Sz 94/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-06	
Data wpływu	2023-06-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Anna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Bolesław Stachura
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 3089/23	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 2, art. 16 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Prokurator dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Prokuratora do rozpoznania wniosku skarżącej M. Z. z dnia [...] maca 2023 r w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych; 3. zasądza od Prokuratora na rzecz skarżącej M. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. .	
Uzasadnienie
M. Z. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") pismem z 3 marca 2023 r. zwróciła się do Prokuratora (dalej: "Prokurator", "organ") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w poniższym zakresie, a dotyczącym czynności podjętych w ramach prowadzonego postępowania pod sygn. [...] - zatrzymania dokumentacji lekarskiej dr [...] poprzez wskazanie:

- gdzie po dacie [...] 2023 r. przedmiotowa dokumentacja była przechowywana,

- czy było zmieniane miejsce przechowywania dokumentacji,

- czy i w jaki sposób dokonano zabezpieczenia dokumentacji w celu wykluczenia możliwości wycieku danych w niej zawartych,

- ile osób miało dostęp do przedmiotowej dokumentacji,

- czy dokumentacja była kserowana, powielana, utrwalana w jakiejkolwiek formie; jeśli tak to proszę o podanie ilości sporządzonych kopii, wskazanie czy kopie są przechowywane w jedynym miejscu czy też w kilku oraz liczby osób upoważnionych do jej przeglądania,

- czy w sprawie została wydana decyzja o zatrzymaniu konkretnej dokumentacji, czy też decyzja ta miała w, swojej treści ogólny charakter,

- czy w przypadku przekazywania przez Prokuraturę innym podmiotom dokumentacji medycznej weryfikowane były przez Prokuraturę posiadane zabezpieczenia i sposób przechowywania w celu wyeliminowania dostępu osobom nieuprawnionym,

- czy w przypadku przekazywania dokumentacji innym podmiotom były sporządzane protokoły przekazania,

czy były przeprowadzone oględziny dokumentacji, a jeśli tak, to czy został sporządzony protokół z tej czynności.

Wnioskodawczyni, wskazała, że zakres oczekiwanej odpowiedzi w żadnej mierze nie narusza tajemnicy postępowania karnego, nie narusza także innych tajemnic związanych z funkcjonowaniem podmiotów, co do których dotyczy wniosek. Strona nie wnosi o podawanie jakichkolwiek danych osobowych, czy pozwalających na jakąkolwiek identyfikację, zaś oczekiwany sposób odpowiedzi odwołuje się do wskazania liczb odpowiedzi o charakterze bardzo ogólnym.

Jednocześnie wskazała, iż przy przyjęciu iż oczekiwana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, wnioskujący nie ma obowiązku wykazania interesu prawnego.

Zdaniem wnioskodawczyni, prawem obywatela jest prawo pozyskania informacji o sposobie funkcjonowania organów państwa - w tym informacji o czynnościach, dokumentach. Sam fakt, iż wnioskujący oczekuje uzyskania odpowiedzi o takich czynnościach związanych z konkretną sprawą, nie stanowi podstawy dla odmowy udzielenia odpowiedzi.

Pismem z dnia 10 marca 2023 r. Prokurator udzielił odpowiedzi, że wobec faktu, że śledztwo, sygn. [...], Prokuratury pozostaje w toku, żądane przez wnioskodawczynię w ww. wniosku informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ poinformował również, że wnioskodawczyni może się zwrócić o ich udzielenie do prokuratora prowadzącego przedmiotowe śledztwo w trybie przepisów procedury karnej. Zaznaczył przy tym jednocześnie, że o tym, czy wskazane informacje zostaną przekazane i w jakim zakresie decyduje prokurator - referent sprawy.

Pismem z dnia 31 marca 2023 r. wnioskodawczyni zwróciła się z ponownym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wcześniej żądanym, wskazując jednocześnie, że udzielona przez organ odpowiedź z dnia 10 marca 2023 r. w jej ocenie, nie spełnia elementarnych wymogów, jakie powinna spełniać decyzja, zwłaszcza, że nie zawiera prawa do odwołania w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. Wnioskodawczyni ponownie wskazała, że jej wniosek nie ingeruje w postępowanie karne, ani nie narusza tajemnicy śledztwa. Wnioskodawczyni żąda wydania decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa oraz procedurami, spełniającej elementarne formalne wymogi.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r., organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 10 marca 2023 r. wskazujące, że żądane przez wnioskodawczynię informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazano także na procedurę udostępniania informacji publicznej, zgodnie z którą, rozstrzygnięcie w zakresie udostępnienia wymaga ustalenia, czy do żądanych informacji ma zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy, stanowiący, że przepisy omawianego unormowania, nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, które mają charakter publiczny, jak choćby Kodeks postępowania karnego. W treści pisma ponownie podniesiono, że żądane informacje dotyczą będącego w toku śledztwa, wobec czego nie podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i stosuje się do nich wspomniany przepis art. 156 k.p.k. Pouczono nadto zainteresowaną o możliwości, w sytuacji niezadowolenia z treści udzielonej jej przez Prokuraturę informacji, wniesienia skargi na bezczynność podmiotu wezwanego do udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., dalej "u.d.i.p."). Odpowiedź z dnia 6 kwietnia 2023 r. wnioskodawczyni otrzymała w dniu 11 kwietnia 2023 r.

W dniu 2 czerwca 2023 r., za pośrednictwem organu, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prokuratora w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 3 marca 2023 r.

Wskutek bezczynności organu zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych

w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji o działalności Prokuratury oraz uniemożliwienie poddania jej społecznej kontroli,

2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji, skutkujące nieuzasadnionym ograniczeniem debaty publicznej o prawidłowości i zasadności działalności Prokuratury w sprawach budzących niepokój społeczny oraz uniemożliwienie poddania jej społecznej kontroli,

3) art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zakresie, w jakim przepis ten ustanawia prawo do dobrej administracji, w tym obowiązek odpowiedniego uzasadniania decyzji przez administrację, poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób arbitralny i godzący w zaufanie obywatela do Prokuratury,

4) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: Konstytucja RP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji o działalności Prokuratury,

5) art. 1 ust 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że złożony przeze mnie wniosek nie powinien zostać rozpatrzony na podstawie przepisów u.d.i.p.,

6) art. 10 ust 1 w zw. z art. 13 ust 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji,

7) art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że w toku postępowania przygotowawczego akta postępowania mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom, za zgodą prokuratora, poprzez

jego błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że przedmiotem złożonego wniosku był dostęp do akt postępowania.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 3 marca 2023 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności,

zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych,

rozpoznanie sprawy poza kolejnością w związku z treścią art. 21 pkt 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest uzasadniona.

Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udostępnia tej informacji, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje objęte wnioskiem skarżącej z 3 marca 2023 r. są informacjami publicznymi podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji czy Prokuratorowi można przypisać zarzut bezczynności w udostępnieniu tych informacji.

Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/18, LEX nr 2616330).

Z kolei art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych.

Zatem informacją publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów wymienionych w Konstytucji (o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), w ramach przypisanych im zdań i kompetencji. Inaczej mówiąc, informacją publiczną są wiadomości, obojętnie przez kogo wytworzone, które podmiot zobowiązany do ich udostępnienia posiada i które wykorzystuje do załatwienia sprawy publicznej.

Oczywistym jest, że Prokurator jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - organem władzy publicznej. Informacje o działalności prokuratury jako władzy publicznej, organu ochrony prawnej, są informacjami o sprawach publicznych i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu informacje dotyczące kwestii takich jak: miejsca przechowywania dokumentów (w szczególności zawierające dane wrażliwe), formy zabezpieczania dokumentów, sposoby i formy przekazywania dokumentów, stanowią przejaw działalności prokuratury i informacja na ich temat stanowi informację publiczną.

Nie kwestionował tego sam podmiot będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odmówił jednak udostępnienia tych informacji powołując się jedynie na inny tryb ich udostępniania. Należy przypomnieć, że w odpowiedzi na wniosek Prokurator podał, że informacje i dokumenty z pozostającego w toku postępowania przygotowawczego są udostępniane na zasadach określonych w art. 156 § 5 k.p.a., a nie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że informacje publiczne objęte wnioskiem o udostępnienie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wprawdzie skarżąca we wniosku z dnia 3 marca 2023 r. i Prokurator w swojej odpowiedzi na wniosek powołują się na konkretną sygnaturę akt sprawy karnej i Prokurator zaznacza, że sprawa ta jest w toku, to należy przede wszystkim zwrócić uwagę na przedmiot pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ odmawiając udostępnienia żądanych informacji nie skonfrontował treści przytoczonego w odmowie przepisu prawnego (art. 156 § 5 k.pk.) z treścią wniosku.

Zauważyć należy, że kwestia dostępu do informacji publicznej zawartej w dokumentach wchodzących w skład akt różnorodnych spraw (w tym akt postępowań karnych) prowadzonych przez organy władzy publicznej była już wielokrotnie przedmiotem badania przez sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13, dostępna w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślił, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne, dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.

Ustawodawca, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają takiego uregulowania. Przepis art. 3 ust.2 u.d.i.p., określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru.

Skarżąca nie domagała się w swym wniosku udostępnienia akt sprawy, a wyłącznie informacji o sposobie postępowania z dokumentacją medyczną w określonej sprawie prowadzonej przez Prokuraturę. Chodziło raczej o sposób realizacji zawartych w przepisach szczególnych, wytycznych odnośnie do tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania dokumentów przez organ publiczny. Jest to informacja, która może znajdować się nie tylko w dokumentach znajdujących się w aktach postępowania, ale także w innych zbiorach dokumentów prokuratury.

Prowadzi to do wniosku, że informacje objęte wnioskiem nie podlegają ograniczeniom określonym w art. 156 § 5 k.p.k. Mają zatem do nich zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jedynie tytułem uzupełnienia można przypomnieć, że powołany przez Prokuratora przepis art. 156 § 5 k.p.k., jako wyłączający stosowanie w niniejszej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, reguluje jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej – bezpośredni wgląd do akt toczącej się sprawy. Ten przepis stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. (...) Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom.

W konkluzji trzeba stwierdzić, że przepis art. 156 § 5 k.p.k. nie jest normą absolutnie wyłączającą stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zależy to od stanu faktycznego konkretnej sprawy oraz od zakresu żądanej informacji publicznej.

Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że jego wniosek "nie podlega" ustawie, np. że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd stwierdził więc, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej "zareagował" na wniosek skarżącej (w ustawowym, czternastodniowym terminie od dnia jego doręczenia), zaś stwierdzona bezczynność wynikła z błędnego zastosowania przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, a także, że stan bezczynności trwa nadal, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prokuratora do rozpoznania wniosku skarżącej z 3 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej objętej tym wnioskiem, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy (w pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd zasądził od Prokuratora na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.