II SA/Rz 607/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-07-02	
Data wpływu	2018-06-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Maciej Kobak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku B. S. A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: “inwestor"), decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Kierownik Referatu Przedsięwzięć Publicznych, Inwestycji i Remontów upoważnienia Wójta Gminy [....] (dalej w skrócie: "organ I instancji") odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] – P." infrastruktura techniczna – telekomunikacja na części działki nr 2630 położonej w N. gm. [...] dla inwestora.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. przez Radę Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 1994r.) działka nr 2630 w N. przeznaczona była pod teren rolny. Zgodnie natomiast z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r., teren inwestycji jest położony w obszarze oznaczonych symbolem R4F, w terenach użytków rolnych z dopuszczeniem zainwestowania rolnego i komunalnego.

Organ I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja jest inwestycją infrastrukturalną o znaczeniu ponadlokalnym. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje realizację wolnostojącego masztu stalowego o wysokości od 49,0 m do 51,0 m wraz z systemem antenowym zainstalowanym na wieży oraz urządzeniami technicznymi posadowionymi na stalowej ramie u podnóża wieży. System antenowy stacji bazowej telefonii komórkowej stanowią anteny sektorowe zawieszone na wysokości około 49,0 m o częstotliwościach równoważnej mocy promieniowanych izotropowo systemów jako EIRP anteny:

- azymut 70°, częstotliwości: 900 MHZ, 800 MHZ, EIRP odpowiednio: 6000 W, 3396 W,

- azymut 180°, częstotliwości: - 900 MHZ, 800 MHZ, EIRP odpowiednio: 6000 W, 3396 W,

- azymut 300°, częstotliwości: - 900 MHZ, 800 MHZ, EIRP odpowiednio: 6000 W, 3396 W,

- system anten parabolicznych zawieszonych na wysokości 51,0 m.

W przedmiotowym przypadku moc pojedynczej anteny wynosi zawsze mniej niż 10000 W, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten (badana długość 200 m i 300 m) brak jest miejsc przebywania i zamieszkiwania ludzi, a obszary o ponadnormatywnym oddziaływaniu znajdują się na dużej wysokości niedostępnej dla ludności.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację ww. inwestycji.

Organ I instancji wskazał też, że obszar, na którym ustala się lokalizację inwestycji celu publicznego nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie występuje obowiązek jego sporządzenia. W związku z powyższym, inwestycja celu publicznego w zaistniałym przypadku braku planu miejscowego, jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

Następnie organ I instancji wskazał, że sprzeciw odnośnie realizacji ww. przedsięwzięcia wniósł w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r. J. D., M. Z. w piśmie z dnia 23 stycznia 2018 r., która ponadto dołączyła podpisy mieszkańców wsi N. w ilości siedemdziesiąt pięć, I. Z. oraz K. Z. w piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. wraz z kolejnymi czternastoma osobami sprzeciwiającymi się budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. W pismach zgłaszano przede wszystkim fakt szkodliwego oddziaływania tego typu stacji bazowej na organizm ludzki. Zaproponowano maksymalne zwiększenie do 1 km odległości zabudowy mieszkaniowej od źródła szkodliwych dla zdrowia pól elektromagnetycznych.

Organ I instancji stwierdził, że najbliższe budynki mieszkalne od planowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej znajdują się w odległości ok 210 m. W związku z powyższym, planowana inwestycja godzi w potrzeby interesu publicznego, rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Zdaniem organu I instancji, protest lokalnej społeczności, uwidoczniony w wymienionych powyżej pismach, wobec planowanego zamierzenia daje podstawę do postawienia tezy, iż zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności są sprzeczne z zamierzeniami inwestycyjnymi Inwestora.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora, SKO działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego usytuowania. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Ochronę interesu publicznego należy przede wszystkim zaś oceniać pod kątem dopuszczalności zamierzonego wykorzystania terenu na tle działań stanowiących lub mogących stanowić realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz.121 ze zm.), to jest zadań uznanych za cele publiczne. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny. Brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem SKO, wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłączna podstawa rozstrzygnięcia nie znajduje żadnego uzasadnienia na gruncie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co rodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości i rozpatrzenia wniosku inwestora pod względem spełnienia wymogów określonych w u.p.z.p. i przepisach odrębnych.

W ocenie SKO, sprzeciw społeczności lokalnej nie może decydować sam w sobie o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej, gdyż u.p.z.p. nie przewiduje takiej podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga poczynienia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia postępowania administracyjnego określonego w art. 53 u.p.z.p. oraz szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji powodów odmowy jej wydania z podaniem konkretnych przepisów prawa określających warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z regulacji odrębnych, które miałyby zostać naruszone wskutek wydania decyzji pozytywnej.

Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, w którym zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez brak wskazania w decyzji uchylającej decyzje organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, okoliczności, które ten organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie spełniający wymogów art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że SKO skupiło się na tym, iż przyczyną odmowy lokalizacji inwestycji nie mogą być okoliczności powołane przez organ I instancji, t. j. zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności sprzeczne z zamierzeniami inwestycyjnymi inwestora, a także na charakterze decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji, jednak oprócz wskazań, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia, nie wskazało jakie okoliczności organ powinien wziąć pod uwagę wydając decyzję o lokalizacji inwestycji lub jej odmowie.

Zdaniem skarżącej, SKO wydając decyzję kasacyjną, nie mogło w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez ten organ. Powinnością organu odwoławczego jest wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). W sprawach, w których postępowanie wszczęto po dniu 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.). Równocześnie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja zawiera jedynie ogólnikowe twierdzenia bez wskazania konkretnych okoliczności, które organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę. SKO w uzasadnieniu decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia powinno podać, jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod rozwagę przy ponownym badaniu sprawy. Z pewnością wskazaniem tych okoliczności nie jest powołanie się na przepisy odrębne, bez wskazania nawet o jakie konkretnie przepisy chodzi.

Ponadto zarzuciła, że SKO nie wzięło pod uwagę dwóch pism T. i R. O. stwierdzających m. in. naruszenie zapisów konkretnych aktów prawnych we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] nie odpowiada powyższym wymogom. Nie zawiera bowiem żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Uniemożliwia to dokonanie oceny, czy SKO w uzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Dokonanie przez organ odwoławczy oceny wniosków płynących z analizy urbanistycznej nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (tak w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. II OSK 3011/17). Podkreślić również należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 20 października 2016 r. II OSK 65/15).

Oznacza to, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały przez organ odwoławczy wykazane.

Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły konieczność odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1, 209 i 210 § 2 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).