Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/24 w sprawie ze skargi T. R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od T. R. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi T. R. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność części tekstowej i części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obr. [...] (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 14 czerwca 2023 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: 1) interesu prawnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości położonej w Krakowie stanowiącej działkę nr [...], obr. [...]; 2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.) poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr 85597 oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tego osuwiska na działce skarżącego są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienioną uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014 r. (dalej: studium) i bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez studium; 3) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na działce skarżącego, są niezgodne z ustaleniami studium; 4) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, w zakresie wyznaczenia, że w terenie oznaczonym symbolem MN.14, w którym znajduje się działka skarżącego, maksymalna wysokość zabudowy to 9 m, co jest niezgodnie z ustaleniami studium; 5) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenie w zakresie wyznaczenia, że w terenie oznaczonym symbolem MN.14, w którym znajduje się działka skarżącego, nie jest możliwa lokalizacja dachów płaskich, co zostało przez organ narzucone bez uzasadnienia, gdyż nie wynika ze studium, nie jest także uzasadnione przepisami odrębnymi, a ponadto nie wpłynie na zaburzenie spójności zabudowy i krajobrazu w tym obszarze, z uwagi na istnienie budynków z dachami płaskimi; 6) art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Podano, że w świetle zalegających w aktach sądowych sprawy dokumentów, skarżącemu przysługuje interes prawny do złożenia skargi.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie ma wątpliwości co do zgodności z prawem procedury planistycznej, która zawierała wszystkie wymagane prawem elementy, etapy, uzgodnienia i opinie.

Wskazano, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały, przedmiotowa nieruchomość: 1) znajduje się w całości w terenie oznaczonym symbolem MN.14 - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi - zgodnie z § 16 uchwały; 2) częściowo znajduje się w obszarze osuwiska wpisanego do Rejestru terenów zagrożonych ruchami pasowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy - osuwisko nr 85597; 3) w całości znajduje się w terenie o skomplikowanych warunkach gruntowych; 4) w całości znajduje się w obszarze terenu zagrożonego ruchami masowymi.

Następnie, że kierunki zagospodarowania obejmujące obszar działki skarżącego zostały oznaczone na planszy KI studium z 2014 r. oraz w jego tomie III pn. Wytyczne do planów miejscowych. Podano, że przedmiotowa działka w przeważającej części znajduje się w terenie, który na planszy KI studium został oznaczony symbolem MN - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o następujących funkcjach: 1) funkcją podstawową - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe); 2) funkcją dopuszczalną - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Podniesiono, że na potrzeby sporządzenia zaskarżonego planu sporządzono opracowanie ekofizjograficzne podstawowe dla obszaru Zakamycze w Krakowie autorstwa dra inż. W. S. (Kraków, październik 2019 r.), w którym przedstawiono charakterystykę osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi na tym obszarze (rozdział 3.6. "Osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi".). Dalej, że teren objęty ustaleniami planu miejscowego obszaru "Zakamycze" pozostaje w całości w zasięgu arkusza nr 10 (M 34 64 - D c 2) w/w. mapy osuwisk i obejmuje 7 kart osuwisk i 1 kartę terenu zagrożonego ruchami masowymi (wszystkie zaktualizowane w październiku 2018 r. przez PIG-PIB i zespół autorski: K. S., W. M., W. A.) w tym 85597 (osuwisko) - ul. [...].

W konkluzji swego opracowania ekofizjograficznego podstawowego inż. W. S. skonstatował, że do kategorii terenów zagrożonych ruchami masowymi rekomendowany jest także obszar przy ul. [...], pomiędzy osuwiskami nr 85597 i 85598 - na podstawie przesłanek morfologicznych oraz bliskości udokumentowanych osuwisk - wskazany w graficznej części opracowania - czyli także obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego.

Wskazano, że teren, na którym obowiązują ustalenia planu miejscowego obszaru "Zakamycze" jest terenem wysoce problematycznym pod względem istniejących terenów osuwisk, a także w zakresie możliwości występowania nowych osuwisk wskutek działań związanych ze zjawiskami pogodowymi, klęskami żywiołowymi oraz działalnością człowieka.

Wyjaśniono, że działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tiret 8 u.p.z.p. Wydział Miasta Krakowa, jako organ ochrony środowiska pozytywnie zaopiniował w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "ZAKAMYCZE", akceptując przedstawione w nim obostrzenia wyłączające tereny osuwiskowe z zabudowy.

Podkreślono, że działka nr [...] w całości znajduje się w terenie jednostki urbanistycznej nr 19 pn. [...]. W karcie jednostki urbanistycznej nr 19 w sekcji standardy przestrzenne wskazano, iż w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych.

Dalej, że wedle zapisu Tomu II studium (pn. Zasady i kierunki rozwoju polityki przestrzennej), w którym w sekcji II. 5.13. (pn. Obszary szczególnego zagrożenia) jako przykład takich obszarów wskazano takie, w których dochodzi do osuwania się mas ziemnych z wyjaśnieniem, iż obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.

Podano, że obszar osuwiskowy oznaczony na planszy K3 studium (pn. "Środowisko przyrodnicze - kierunki i zasady ochrony i rozwoju"), położony w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości (tj. kierunek północno-zachodni), opisany został jako osuwisko nieaktywne, niemniej plansza K3 wskazuje położenie zidentyfikowanego osuwiska na moment podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały w/s. zmiany studium gminnego (tj. lipiec 2014 r.). W późniejszym okresie natomiast została opracowana Karta Rejestracyjna Osuwiska nr 85597 (tj. październik 2018 r.)

Zdaniem WSA w Krakowie zmiana przeznaczenia terenu określonego w studium i wyłączenie go z zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku przeprowadzenia uprzedniego badania geologicznego; jeśli takie badanie w trakcie procedowania planu nie zostało przeprowadzone - to zapisy planu miejscowego są nieważne.

W ocenie sądu wojewódzkiego podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone rozpoznaniem warunków geologicznych w obrębie objętej planem działki nr [...], obr. [...], albowiem takiego charakteru nie można przypisać powoływanym przez organ planistyczny dokumentom. Zatem, oznacza to, że przedmiotowy obszar został objęty zmianą przeznaczenia gruntu polegającą na wyłączeniu możliwości jego zabudowy, bez wymaganego w studium w przypadku takiego ograniczenia rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu, a więc w sposób arbitralny i tym samym niezgodny ze studium, co stanowi naruszenie zasady wynikającej z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem sądu wojewódzkiego, stwierdzona niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium - narusza zasady sporządzania planu, skoro wyłączenie z zabudowy terenu bez uprzedniego zbadania, czy takie rozwiązanie jest konieczne ze względu na aktualnie występujące na tym terenie warunki geologiczne, prowadzić mogło do nieuzasadnionego, albowiem zbędnego z punktu widzenia interesu publicznego, ograniczenia prawa własności.

Przy czym, sąd pierwszej instancji opowiedział się za wąskim rozumieniem użytego w studium pojęcia "rozpoznania w zakresie uwarunkowań geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi".

W szczególności zaznaczono, że na str. 19 opracowania ekofizjograficznego zawarto sekcję pt. "Wskazania do badań geologiczno-inżynierskich na terenach osuwiskowych" o treści: ewentualne działania inwestycyjne na terenach osuwisk powinny być poprzedzone badaniami geologiczno-inżynierskimi obejmującymi wykonanie co najmniej 2 otworów pełnordzeniowych sięgających do podłoża skalnego (na głębokość rzędu 15 m p.p.t). Wynikowa dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być opiniowana przez PIG-PIB. Sąd wojewódzki stwierdził, że w opracowaniu pod pewnymi warunkami przewidziano możliwość zabudowy terenów osuwiskowych, a mimo to w treści uchwały możliwość taką całkowicie wykluczono.

Podsumowując wskazano, że w okolicznościach sprawy obszar objęty skargą został wyłączony z możliwości jego zabudowy bez wymaganego w studium rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu. Stanowiło to naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zaznaczono, że na podstawie art. 97 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633; dalej: p.g.i.g.) wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. poz. 2033; dalej: rozporządzenie z 2016 r.), którego § 20 reguluje zawartość części opisowej i graficznej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej sporządzonej w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem WSA w Krakowie, tego rodzaju dokumentacja nie została sporządzona przed uchwaleniem zaskarżonego planu.

Podsumowując w odniesieniu do objętych skargą terenów, niezgodnie z zapisami studium wyłączonych z zabudowy z powodu usytuowania osuwiska, stwierdzono nieważność zapisów planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), tj.:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku wykazania przez sąd pierwszej instancji, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze", a w konsekwencji do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów "powszechnych" (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) poprzez nieuprawnione przyjęcie kryterium celowości przy dokonywaniu oceny kwestionowanej uchwały, podczas gdy kontrola działalności administracji publicznej, przeprowadzana przez sądy administracyjne, dokonywana jest wyłącznie w oparciu o kryterium legalności;

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. studium - polegającą na błędnej wykładni nakazu przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi poprzez zrównanie go z obowiązkiem sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy są to dwie odrębne od siebie instytucje prawne, a ustalenia planistyczne dla nieruchomości skarżącego zachowują pełną zgodność ze studium gminnym;

2. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie - polegające na bezpodstawnym przyjęciu niezgodności ustaleń planistycznych ze studium, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w zakresie szerszym, niż dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji uchybienia, poprzez uchylenie całości ustaleń planistycznych, bez wyraźnego wskazania dostrzeżonych uchybień wykraczających poza zakres trudnych uwarunkowań terenu;

3. § 20 rozporządzenia w zw. z art. 91 oraz art. 97 p.g.i.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu, iż nakaz wyartykułowany w cytowanym tomie II krakowskiego studium gminnego nakłada na organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków obowiązek sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, podczas gdy nie sposób wyprowadzić takiego nakazu na gruncie obowiązującego porządku prawnego, w związku z czym przytoczone rozporządzenie nie miało zastosowania w sprawie wywołanej skargą wniesioną pismem z 22 sierpnia 2024 r.;

4. § 2 ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. nr 121 poz. 840; dalej: rozporządzenie z 2007 r.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 4 grudnia 2020 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. poz. 2270; dalej: rozporządzenie z 2020 r.) poprzez ich niezastosowanie, mimo iż przytoczone przepisy aktów wykonawczych wyznaczały sposób rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu, o którym mowa w tomie II oraz tomie III krakowskiego studium gminnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 18 marca 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a., pomimo niewykazania w zaskarżonym wyroku, że doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p. tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z przyczyny wywiedzionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadniczą tezą bowiem wyroku sądu wojewódzkiego jest przyjęcie, że plan naruszył ustalenia studium bowiem nie zostało przeprowadzone wyprzedzające rozpoznanie warunków geologicznych terenów znajdujących się w granicach przestrzennych planu.

Plan miejscowy uchwala rada po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium i generalnie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Sąd wojewódzki podzielił stanowisko strony, że plan został uchwalony niezgodnie ze studium, bowiem wymaga ono w przypadku wskazania w studium terenów pod przeznaczenie mieszkaniowe, a tereny te znajdują się w obszarach, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami, przeprowadzenia rozpoznania uwarunkowań geologicznych. Zdaniem WSA w Krakowie takie rozpoznanie nie zostało przeprowadzone w trakcie trwania procedury planistycznej. Sąd wojewódzki powołał się na zapisy studium (tom II str. 108), które stanowi, że: "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.". Zdaniem Sądu wojewódzkiego organ nie przeprowadził rozpoznania warunków geologicznych, co powoduje, że przy uchwaleniu planu naruszono w/w regulacje Studium – implicite naruszono w sposób istotny zasady tworzenia planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Aby uporządkować ustalenia w sprawie niniejszej należy podkreślić, że działka skarżącego nr ew. [...] położona jest w części północnej w granicach wyznaczonego na rysunku planu osuwiska 85597 (§ 16 ust. 3 pkt 1 planu). Zgodnie z § 16 ust. 4 planu dla terenu m.in. osuwiska oznaczonego 85597 (dalej: osuwisko) obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 14 planu, czyli między innymi - co kluczowe w tej sprawie - zakaz budowy nowych obiektów budowlanych - § 8 ust. 14 pkt 1 lit. a planu. Jednocześnie w pozostałej części działka nr [...] znajduje się w obszarze zagrożonym ruchami masowymi (linia różowa przerywana na rysunku planu i § 8 ust. 11 pkt 2 planu), dla którego to terenu plan nie przewiduje zakazu budowy nowych obiektów budowlanych. Powyższe oznacza, że w ramach jednej działki nr ew. [...] obowiązują dwa odmienne reżimy planistyczne, mimo, że działka w całości jest położona w terenie MN.14 (plan), czyli w jednostce, w której co do zasady przewiduje się zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi jako podstawowe przeznaczenie (§ 16 planu). Na części spornej działki, na której wytyczono osuwisko wprowadzono do regulacji planu zakaz nowej zabudowy, pomimo, że plan co do zasady przewiduje jednostkę planistyczną MN (zabudowy jednorodzinnej). Natomiast na pozostałej części działki nr [...], poza osuwiskiem oraz wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy – nowa zabudowa jest dopuszczalna w świetle regulacji planu. Tymczasem – jak słusznie wskazuje skarga kasacyjna – Sąd wojewódzki nie poczynił rozróżnienia tych obszarów przyjmując jednolicie, że cała działka objęta jest uprzednią procedurą rozpoznania warunków geologicznych, co doprowadziło do zupełnie nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności planu odnośnie do całej działki nr [...]. Sąd wojewódzki uznając, że doszło do istotnego naruszenia zasad uchwalania planu ma obowiązek wykazać przesłanki takiego rozstrzygnięcia w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Tymczasem w przypadku południowej części działki właściciel uzyskał prawo do jej zabudowy, bowiem plan przeznacza ją pod teren MN.14 i ustala wszystkie wskaźniki niezbędne do jej zainwestowania, w tym do lokalizacji nowej zabudowy. Przeznaczenie przyjęte w Studium – mieszkaniowe jednorodzinne (MN) zostało dokładnie odzwierciedlone w planie miejscowym, gdyż teren działki w części południowej uzyskał przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną (MN.14) i nie ma żadnych wyłączeń co do możliwości jego zainwestowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, jak ma to miejsce przykładowo w przypadku osuwisk. Skarżący nie kwestionuje przeznaczenia tej części działki pod zabudowę, gdyż jest to zgodne z jego interesem prawnym. W tym zakresie skarżący ponadto nie wykazał, aby jego interes prawny został naruszony postanowieniem planu (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Naruszenie tego interesu konkretyzuje się natomiast w wypadku tej części działki, która została wyłączona spod zabudowy ze względu na lokalizację osuwiska oraz wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy od strony tego osuwiska.

Przedmiotem zatem sporu jest wprowadzony w planie (w § 8 ust. 14 pkt 1 lit. a planu w zw. z § 16 ust. 3 pkt 1 planu) zakaz zabudowy w granicach wyznaczonego osuwiska oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej w stosunku do tego osuwiska (rysunek planu i § 5 ust. 1 pkt 3 planu), w sytuacji, gdy Studium przewiduje dla całej działki zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W zakresie odziaływania normy prawa (plan miejscowy jako akt prawa) część działki znajdująca się w granicach osuwiska ma przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną, ale zabudowa ta jest wyłączona ze względu na zakazy zabudowy wprowadzone dla osuwiska. Z drugiej strony Studium przeznacza te tereny pod zabudowę jednorodzinną (wskazuje do zainwestowania). Materializuje się zatem zapis Studium, który wymaga w takiej sytuacji rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Sąd wojewódzki bowiem zdiagnozował, że plan naruszył ustalenia Studium, gdyż nie zostało przeprowadzone owo rozpoznanie geologiczne.

Stanowisko WSA w Krakowie jest błędne, a wymaganie żeby takie analizy geologiczne zostały przeprowadzone w oparciu o § 20 rozporządzenia z 2016 r. pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Oznacza to, że NSA w składzie orzekającym nie podziela stanowiska przyjętego w przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, orzeczeniach sądów administracyjnych.

Konstrukcja kierunków zagospodarowania przyjęta w Studium polega na tym, że w przypadku terenów, na których występują osuwiska akt ten odsyła do fachowych opracowań geologicznych, co należy uznać za w pełni racjonalny kierunek działania. Gmina bowiem na etapie opracowywania Studium nie dysponowała konkretnymi i aktualnymi opracowaniami geologicznymi co do lokalizacji osuwisk oraz ich charakteru. Te opracowania zostały wykonane w 2018 r. i 2019 r., przed wszczęciem procedury planistycznej. Stąd także może wystąpić nieścisłość terytorialna między terenem osuwiska wyznaczonym w Studium oraz wyznaczonym w planie, gdyż dopiero plan opierał się na fachowych opracowaniach przeprowadzonych po uchwaleniu Studium. Z tego względu przyjęto, że jeśli okaże się wskutek tych badań, że występują osuwiska stanowiące (mogące stanowić) zagrożenie dla zainwestowania, to przeznaczenie przyjęte w Studium (jak w tym wypadku zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie jest wiążące dla ustaleń w planie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku części działki nr ew. [...].

Niewątpliwie natomiast, jeśli osuwiska występują w obszarze, to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obligatoryjnie muszą zostać wskazane w planie, co miało tutaj miejsce zarówno w tekście planu, jak i na jego rysunku. Rozwinięciem tego przepisu jest norma § 4 pkt 7 rozporządzenia, w której wymaga się, aby w planie zamieścić ustalenie granic oraz sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, w tym zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, w tym ustalić nakazy, zakazy i dopuszczenia oraz ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Kluczowe jest zatem, czy zostało przeprowadzone owo rozpoznanie warunków geologicznych, o którym mowa w Studium w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.

Organ wskazuje następujące dokumenty i źródło merytoryczne do przeprowadzenia tego rozpoznania geologicznego:

1) aktualny Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują,

2) "Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB – K. S., W. M., W. A., grudzień 2018,

3) "Objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB – K. S., W. M., 2018,

4) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa (marzec 2019),

5) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych.

Natomiast WSA w Krakowie nie przydał tym dokumentom źródeł owego rozpoznania geologicznego wymaganego przez Studium, co zdaniem NSA jest wadliwą oceną. Jednocześnie należy podkreślić, że dokumenty te nie mogą zastępować organu samorządu w kształtowaniu polityki przestrzennej i w stanowieniu norm lokalnych. Niemniej dokumenty te stanowiły bazę do przeprowadzenia owego rozpoznania geologicznego, o którym mówi Studium. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym jest wyrazem samodzielności planistycznej gminy wywodzonej nie tylko z przepisów u.p.z.p., ale również z norm prawnoustrojowych (wynikających m.in. z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 2, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), świadczących o tym, że samodzielność wykonywania zadań publicznych jest jedną z kardynalnych cech samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że dokumenty geologiczne ostatecznie nie decydują o możliwości zabudowy lub jej wykluczeniu, lecz jedynie stanowią źródło wiedzy specjalistycznej przy dokonywaniu przeznaczenia terenu przez organ uchwalający plan. Okoliczność zatem, że objaśnienia do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi czy karta rejestracyjna osuwiska nie wyklucza zabudowy na jego terenie, nie jest równoznaczne z obowiązkiem gminy dopuszczenia zabudowy na terenie osuwiska. Dane geologiczne stanowią wyłącznie materiał merytoryczny i nie mogą zastępować organu gminy w jego kompetencjach decyzyjnych.

Przywołane przez organ opracowania geologiczne opublikowane na stronie internetowej BIP Miasta Krakowa https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=107693 stanowią materiały planistyczne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2003 r.). Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. materiały planistyczne to opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. Jednocześnie przepisy z zakresu planowania, jak również przepisy odrębne nie wymagają, aby jako materiały planistyczne były przewidziane dokumenty geologiczno-inżynierskie, o których mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 p.g.i.g., jak przyjął to WSA w Krakowie. Materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu (§ 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). I tak uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu pochodzi z 22 maja 2019 r., natomiast mapy, objaśnienia do map oraz tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa pochodzą z 2018 r. oraz 2019 r. Na datę zatem przystąpienia do sporządzenia planu były to aktualne materiały planistyczne, które mogły stanowić postawę do przeprowadzenia rozpoznania geologicznego i następnie ustaleń planistycznych. Z kolei przepisami odrębnymi, o których mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., jest art. 110a ust. 1 p.o.ś oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi. Tego rodzaju zjawiska unormowane są właśnie w p.o.ś., do czego odsyła także legalna definicja tego zjawiska zawarta w art. 3 pkt 32a p.o.ś.. Ruchami masowymi ziemi są powstające naturalnie lub na skutek działalności człowieka osuwanie, spełzywanie lub obrywanie powierzchniowych warstw skał, zwietrzeliny i gleby. Cytowane rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. także zostało wydane w oparciu o delegację p.o.ś. Jest to zgodne z kierunkiem wynikającym ze Studium, które wymaga wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Zatem to te przepisy należy uznać za relewantne dla weryfikacji geologicznej w sprawie osuwisk, nie zaś normy rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

Dalej – nie jest wymagane, aby badania geologiczne były dokonywane w ramach odrębnego dokumentu w toku procedury planistycznej. Jakiego rodzaju dokumenty muszą być opracowane w trakcie tej procedury wynika zarówno z u.p.z.p., jak i przepisów odrębnych. Choćby obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko i prognozy finansowej (art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p.) w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Nie wynika natomiast z tych przepisów obowiązek przeprowadzenia w trakcie procedury planistycznej owego rozpoznania geologicznego jako odrębnego dokumentu.

W konsekwencji rozpoznanie geologiczne w rozumieniu zapisów Studium miało miejsce, co czyni w pełni zasadnym zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dalej jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia § 20 rozporządzenia z 2016 r. Odnośnie natomiast rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi to należy podnieść, że reguluje ono sposób ustalania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Dalej – określa informacje, jakie powinien zawierać rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Z kolei starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach (art. 110a ust. 1 p.o.ś). Rejestr ten jest prowadzony w formie elektronicznej bazy danych, która powinna zawierać m.in. karty rejestrowe osuwiska zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia (§ 4 rozporządzenia). Rejestr ten został zamieszczony na stronie internetowej BIP Miasta Krakowa https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=107693 i jest ogólnie dostępny. Zatem to ten akt prawa znajduje zastosowanie w przypadku wyznaczania osuwisk czy terenów zagrożonych masowym ruchami ziemi.

W konsekwencji plan jest zgodny ze Studium w zakresie wymogu przeprowadzenia rozpoznania geologicznego.

Natomiast odrębną kwestią, czego nie uczynił sąd wojewódzki, a co zostało postawione w zarzutach skargi do WSA w Krakowie jest zagadnienie, czy zachowanie w planie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, z jednoczesnym wyłączeniem części działki nr [...] spod zabudowy wskutek umieszczenia granic osuwiska stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego. Należy bowiem przypomnieć, że południowa część działki (poza osuwiskiem) została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową i nie ma żadnych zakazów i wyłączeń nowej zabudowy, poza rejonem, gdzie przeprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy. W tym zakresie sąd wojewódzki nie poczynił żadnych ustaleń oraz ocen. To samo tyczy się podnoszonej maksymalnej wysokości zabudowy (9 m) w kontekście wysokości przyjętej w Studium oraz kwestii wykluczenia lokalizacji dachów płaskich.

Z tych względów, wobec zasadności skargi kasacyjnej, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.