Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 771/17 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 4 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 771/17, oddalił skargę K.K. (skarżący), na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodkowiskowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu k. z siedzibą w S. z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działki rolnej C (pow. 14,88 ha), odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działek [...] i [...] położonych w obr. B., gm. K. i przyznania płatności rolnośrodowiskowej w łącznej kwocie 40,084,00 zł obejmującej płatności z tytułu wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i wariantu 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000.

Wskazana wyżej decyzja wydana została w wyniku realizacji ciążącego na organie obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w związku z rozpoznaniem przez Naczelny Sad Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2016 r. o sygn. akt I SA/Sz 1239/15, którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę skarżącego na decyzję organu odwoławczego z [...] sierpnia 2015 r. Po rozpoznaniu złożonej od tego wyroku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4233/16 uchylił zaskarżony wyrok, uchylił decyzję z [...] sierpnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2015 r. oraz uchylił decyzję z [...] września 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2017 r. organ odwoławczy wskazał, że płatności do gruntów rolnych położonych na zgłoszonych we wniosku działkach nie zostały przyznane skarżącemu przez wzgląd na materiał dowodowy. Zgodnie z nim skarżący nie posiadał działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] w okresie objętym wnioskiem za rok 2013. Zdaniem organu odwoławczego świadczą o tym dowody przedłożone w trakcie postępowania i wyjaśnienia (ustawowego przedstawiciela skarżącego) oraz wynik przesłuchania drugiego z wnioskujących producentów i świadków potwierdzających wykonanie zabiegów agrotechnicznych w terminie do końca lipca 2013 r. Organ podkreślił, że uwzględnił nowe dowody przez wzgląd na brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji (który był przyczyną uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2014 r.) i istnienie dowodów na okoliczności dotyczące przedmiotu sporu, zgromadzone na późniejszym etapie postępowania o istotnym znaczeniu dowodowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż skarżący był zobowiązany do wykazania dowodami posiadania przedmiotowych działek [...] i [...] i przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych mających na celu ich utrzymanie w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy, jednakże nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego taką okoliczność. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że dowody złożone w odpowiedzi na wezwanie, dotyczące: dzierżawy działek, oględziny gruntów, ustalenie położenia punktów granicznych, badanie stanu upraw czy pobieranie próbek gleby do badań, a także zeznania złożone przed organami nie dowiodły, aby to skarżący był posiadaczem gruntów uprawnionym do płatności. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nie spełniał definicji rolnika ponieważ nie posiadał gospodarstwa rolnego z parkiem maszynowym do uprawy gruntów znajdujących się w jego posiadaniu, nie czynił działań zarządczych ani nie prowadził działalności rolniczej. Końcowo organ odwoławczy nie podzielił argumentów przedstawionych przez skarżącego, w zakresie zarzutów polegających na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego i stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Rozpoznając skargę na decyzje organu odwoławczego z [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 16 listopada 2017 r. uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego zarzutów Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4233/16 w pkt 1 uchylił wyrok WSA w Szczecinie z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1239/15, w pkt 2 uchylił decyzję z [...] sierpnia 2015 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Ś. z siedzibą w Ś. z dnia [...] maja 2015 r., a w pkt 3 uchylił decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] września 2014 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w obrocie prawnym pozostała decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r., a organ odwoławczy został zobowiązany do ponownego rozpoznania wniesionego od niej odwołania. W związku z tym, iż przedmiotowym odwołaniem skarżący zaskarżył decyzję organu I instancji w części, tj. jedynie w zakresie odmowy przyznania płatności do działek [...] i [...], to w takim zakresie podlegała ona ocenie przeprowadzonej przez organ odwoławczy. Odnosząc się do istoty sporu Sąd za nietrafny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 185, art. 188 i art. 190 p.p.s.a. W ocenie Sądu Organ odwoławczy wbrew twierdzeniom skarżącego wykonał w całości wyrok NSA, w tym w zakresie wskazań co do ponownego rozpoznania odwołania jedynie w części działek [...] i [...]. Dalsze rozważania Sądu, odniosły się do odrębności postępowań administracyjnych związanych z przyznawaniem rolnikom płatności rolnośrodowiskowych na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1856; dalej: u.w.r.o.w.). W ocenie WSA kwestia przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej, odmowy przyznania takiej płatności, ale również przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości stanowi indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w. w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane reguły stanowią powtórzenie zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady oficjalności postępowania administracyjnego i zasady prawdy obiektywnej (art. 77 k.p.a.), które nakładają na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustawodawca zrezygnował jednak z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez obowiązku podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy, co do zebrania materiału dowodowego. Tym samym obowiązki organu w oparciu o u.w.r.o.w. sprowadzają się do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Zdaniem Sądu rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy ARiMR wskazują, że to skarżący musi wykazać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na skarżącym, co ma potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd podkreślił, że w sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej nie można skutecznie postawić zarzutu braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organy administracji, jeżeli przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku na organy. Odwołując się zatem do kwestii spornej w niniejszej sprawie, tj. posiadania przez skarżącego gruntów zgłoszonych do płatności Sąd powołał treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. dalej: rozporządzenie RŚ) oraz art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/206, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/203 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. str.16), a następnie wyjaśnił, że posiadanie działek zgłoszonych przez rolnika do płatności jest warunkiem niezbędnym do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W ocenie Sądu, ponieważ posiadanie nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów regulujących płatności dla producentów rolnych, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej zewnętrznej i zdefiniowanie pojęcia "posiadanie" zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. W art. 336 kodeksu cywilnego ustawodawca wskazał, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadanie zależne). Stosownie zatem do uregulowania znajdującego się w kodeksie cywilnym posiadanie to stan faktyczny polegający na władaniu rzeczą. Kodeks cywilny rozróżnia posiadania samoistne (gdy właściciel i posiadacz, to ten sam podmiot, bądź gdy posiadacz wprawdzie nie jest właścicielem rzecz, lecz włada nią tak jak właściciel) oraz zależne (gdy posiadacz nie jest właścicielem rzeczy, ale włada nią na podstawie stosunku prawnego rzeczowego bądź zobowiązaniowego, jaki łączy go z właścicielem rzeczy). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, zgodnie z którym skarżący nie przedstawił dowodów na to, że był posiadaczem gruntów uprawnionym do płatności. Stan faktyczny sprawy ustalony został przez organ odwoławczy na podstawie wyjaśnień przedstawiciela ustawowego skarżącego, dowodów złożonych w odpowiedzi na wezwanie (potwierdzających dzierżawę działek) oraz informacji o wcześniejszych działaniach zmierzających do uzyskania takiej możliwości czy okoliczności: oględzin gruntów, ustalenia położenia punktów granicznych, stanu upraw czy pobierania próbek gleby do badań (nieudokumentowane jakimkolwiek materiałem dowodowym), a także zeznań złożonych przed organami w S. i Ś.

W ocenie Sądu za słusznością stanowiska organu odwoławczego przemawiała również okoliczność, nie podejmowania przez skarżącego jakichkolwiek czynności agrotechnicznych, czy poprzedzających uprawę działek, w tym badania gleby, ustalenia punktów granicznych czy ponoszenia kosztów utrzymania nieruchomości. Sąd dostrzegł również bierną postawę samego skarżącego, który nie stawił się na wezwanie organu i skorzystał z zastępstwa swojego przedstawiciela ustawowego. Postawa taka świadczyła w ocenie Sądu o braku należytej staranności przy wykazaniu okoliczności posiadania działek [...] i [...] i czyniła niepodważoną dowodami podstawę do tego by odmówić przymiotu posiadacza.

Wobec powyższego skarżący nie spełnił definicji rolnika, w związku z tym że nie posiadał gospodarstwa rolnego z parkiem maszynowym do uprawy gruntów znajdujących się w jego posiadaniu, nie podejmował czynności zarządczych i nie prowadził działalności rolnej. W ocenie WSA nie zasłużyła też na akceptację argumentacja dotycząca naruszenia art. 68 § 1 k.p.a., który wskazuje na wymogi formalne i materialne protokołu przesłuchania, W ocenie WSA protokoły zawierały wszystkie elementy wskazane we wskazanym powyżej przepisie prawa oraz były jasne i przejrzyste. Skarżący, choć nie osobiście lecz przez ustawowego przedstawiciela uczestniczył w postępowaniu, składał wnioski dowodowe, korzystał z przysługującego prawa do zapoznania z aktami sprawy i udzielał wyjaśnień. W ocenie Sądu, na żadnym etapie postępowania, przed wydaniem decyzji w sprawie płatności, nie doszło do naruszenia, czy też ograniczenia jego praw w toku prowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu organy logicznie i przekonywująco oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, czyniąc to zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia skarżącego, co do poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostawały w oczywistej sprzeczności z wnioskami, jakie nasuwała analiza źródeł dowodowych. O prawidłowości podjętych rozstrzygnięć przekonywało również sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji. W związku z tym niezasadnie są zarzuty naruszenia przepisów art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.):

1) Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny

wpływ na wynik sprawy;

a. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

b. art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek, w szczególności na podważeniu zaufania skarżącego do organów państwa, całkowite zlekceważenie zarzutów wnoszącego odwołanie, bezkrytyczne przyjęcie, iż Organ I instancji posiadał wiedzę wystarczającą do ustalenia, iż wnoszący odwołanie nie był w posiadaniu działek nr [...] oraz [...] w B., a także wobec braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz czynności podejmowane przez organ w zakresie procedury przeprowadzonej kontroli;

c. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, o czym strona w toku postępowania administracyjnego w związku z procedurą uzyskiwania dopłat nie została poinformowana przez organ administracyjny, a w szczególności że na początku 2013 roku wypłacono dotację innemu rolnikowi, który złożył wniosek dotyczący tych samych działek;

d. art. 68 § 1 k.p.a. - poprzez sporządzenie protokołu z przesłuchania świadków i stron niniejszego postępowania w sposób wadliwy, albowiem S. K. został pozbawiony możliwości swobodnego wypowiedzenia się na zadawane mu pytania wprowadzający go w błąd i uniemożliwiający dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie;

e. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę;

f. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie;

g. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przez dokonanie nieprawidłowej oceny przez Sąd administracyjny pierwszej instancji powyżej wyszczególnionych przepisów prawnych,

2) naruszenie prawa materialnego:

a. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 - 20013 (DZ. U. z 2017 r., poz. 1856, dalej u.r.w.o.w.) - poprzez niezapewnienie wnioskodawcy na jego żądanie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności przez odmowę udostępnienia dokumentów zawartych w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. nr. [...] dotyczących ubiegania się o przez A. M. o te same dopłaty w tym samym okresie, dotyczącym tych samych działek:

b. Rozporządzenia rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie;

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja odmawiająca przyznania płatności bezpośrednich do działek [...] i [...] położonych w obr. B., gm. K., nie jest niezgodna z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie podniesione w środku prawnym zarzuty okazały się chybione. W tym miejscu wskazać należy, iż zakres niezbędnych ustaleń co do przesłanek przyznania albo odmowy przyznania płatności bezpośrednich wyznaczają przepisy prawa materialnego. W sprawie niniejszej określa je § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zgodnie z którym rolnikowi przyznawana jest płatność rolnośrodowiskowa, jeżeli spełnione zostały określone tym przepisem dalsze warunki. Ustawodawca w tym przepisie posługuje się pojęciem posiadania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, ustawodawca odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jednak poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z rozporządzenia RŚ. Wnioskodawca musi zatem wykazać, że faktycznie posiada wnioskowane grunty i realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Natomiast w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zawarto definicje legalne pojęć, takich jak m.in. "rolnik" (pkt a), "gospodarstwo" (pkt b), "działalność rolnicza" (pkt c), które mają zastosowanie do celów tego rozporządzenia, a także do celów ustawy o płatnościach – na podstawie art. 2 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w podstawie prawnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzuty o charakterze procesowym nie okazały się trafne. Sąd I instancji zasadnie uznał, akceptując przeprowadzone przed organami Agencji postępowanie, jako zgodne z obowiązującymi regułami prawa określonymi art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 Organy ARiMR zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały właściwej, niewadliwej interpretacji przepisów tego aktu co do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności do przedmiotowych działek za 2013 r. Zarzuty skargi kasacyjnej, iż w celu ustalenia stanu faktycznego zebrane w sprawie dowody okazały się niewystarczające i nie zostały wyczerpująco rozpoznane, a strona w trakcie postępowania pozbawiona została czynnego w nim udziału, okazały się chybione. W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) nieco inaczej aniżeli zasady procedury administracyjnej określone w k.p.a. statuują pozycję strony w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej. Art. 21 ust. 1-3 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności bezpośredniej organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie w ust. 3 tego artykułu zostało ustanowione, iż to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. To strona w postępowaniu o przyznanie pomocy została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Jednakże w myśl pkt 3 powyższego przepisu (art. 21 ust 2) organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również (pkt 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Tym samym w zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powyższa regulacja ograniczyła stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji. Mając powyższe na uwadze jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 21 ust 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (nota bene błędnie wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut o charakterze materialnym). Zdaniem NSA Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd wyrażony przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z którym skarżący nie przedstawił dowodów na to, że był posiadaczem gruntów położonych na działkach nr [...] i [...] uprawnionym do płatności.

Z akt sprawy wynika, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ odwoławczy na podstawie wyjaśnień przedstawiciela skarżącego S. K. będącego jego ojcem, na podstawie dowodów złożonych w odpowiedzi na wezwanie (potwierdzających dzierżawę działek przez S. K.) oraz informacji o wcześniejszych działaniach zmierzających do uzyskanie takiej możliwości czy też na podstawie oględzin gruntów, ustalenia położenia punktów granicznych, stanu upraw czy pobierania próbek gleby do badań (nieudokumentowane jakimkolwiek materiałem dowodowym), a także na podstawie zeznań złożonych przed organami w Siemyślu przez S. K. i A. M. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na podstawie umów dzierżawy nr [...] i nr [...] zawartych pomiędzy OT ANR i S. K. w przypadającym na dzień [...] września 2013 r. terminie przekazania gruntów w dzierżawę oraz warunków uzyskania zgody OT ANR na ich poddzierżawę osobie trzeciej przedstawiciel ustawowy skarżącego S. K. przejął sporne działki od OT i ANR w posiadanie nie przekazując posiadania skarżącemu. Za słusznością tego stanowiska przemawia fakt, że skarżący nie podejmował żadnych czynności agrotechnicznych, czy też czynności poprzedzających uprawę ww. działek, w tym badania gleby, ustalenia punktów granicznych czy też ponoszenia kosztów utrzymania nieruchomości. Słusznie też zwrócił uwagę Sąd I instancji na bierną postawę skarżącego, który nie stawiał się na wezwane organu i skorzystał z zastępstwa swojego przedstawiciela ustawowego, który złożył wyjaśnienia w charakterze strony w dniu [...] sierpnia 2013 r. i [...] marca 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe dowodzi braku wykazania przez skarżącego okoliczności posiadania działek nr [...] i [...]. Słusznie więc Sąd I instancji odmówił mu przymiotu posiadacza wnioskowanych działek w okresie objętym wnioskiem za 2013 r. Spełnienie kryterium posiadania gruntów jest, jak już wyżej wskazano, jednym z podstawowych kryteriów ubiegania się o płatności, w tym płatności rolnośrodowiskowe. Przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący nie stawiał się na wezwania, wobec czego nie osobiście, ale przez przedstawiciela ustawowego uczestniczył w postępowaniu, składał wnioski dowodowe i udzielał wyjaśnień. Skarżący został skutecznie zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego, zapoznał się z aktami w dniu [...] maja 2015 r. i nie wniósł uwag. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na żadnym etapie postępowania, przed wydaniem decyzji w sprawie płatności, organ nie naruszył obowiązującego prawa. Nie wynika też, by organ w jakikolwiek sposób ograniczył prawa skarżącego w toku prowadzonego postępowania. Twierdzenia przedstawione w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie zgadzają się z analizą źródeł dowodowych, którą przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny. Organ po dokonaniu kontroli krzyżowej stwierdził, że wskazane przez skarżącego działki [...] i [...] są objęte deklaracją innego producenta. O ustaleniu tym organ poinformował skarżącego. Przeprowadzone w rezultacie powyższego postępowanie nie dowiodło, bo skarżący posiadał sporne grunty w 2013 r. Co do zarzutu błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 k.p.a., wskazać należy, iż nie można utożsamiać go z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego". Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, to nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy obu instancji wywiązały się z obowiązków procesowych co do ustalenia posiadania spornych działek w zakresie upoważniającym do płatności za rok 2013. Zarzut dotyczący naruszenia art. 68 § 1 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten wskazuje na wymogi formalne i materialne protokołu. Zdaniem NSA, protokoły w niniejszej sprawie zawierają wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Wynika z nich, że S. K. w sposób jasny i czytelny oraz zrozumiały wyjaśniał wszystkie kwestie dotyczące ustaleń i dowodów, które zostały przeprowadzone. Nie można więc uznać, że ustawowy przedstawiciel skarżącego został pozbawiony możliwości swobodnego wypowiedzenia się na zadawane mu pytania, bądź by był wprowadzany w błąd przez organ, a tym samym by wypowiadał się w sposób uniemożliwiający dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie. Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przez organ art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i który określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem określonych okoliczności i zdaniem skarżącego stronniczej oceny zeznań świadków i nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się zasadniczo do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Skarżący swoją aktywność procesową ograniczył istotnie do gołosłownych zarzutów kwestionujących ustalenia. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Podzielić w tym zakresie należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który trafnie podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego co do przyjęcia, że był na dzień 31 maja 2013 r. posiadaczem spornych działek w zakresie uprawniającym go do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle przytoczonego na wstępie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 207 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ) - poprzez niezapewnienie skarżącemu na jego żądanie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności poprzez odmowę udostępnienia dokumentów zawartych w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. dotyczących ubiegania się przez A. M. o te same dopłaty w tym samym okresie, dotyczącym tych samych działek. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 art. 21 stanowi między innymi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do ust. 3 art. 21 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W ocenie Sądu, z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że skarżący był posiadaczem działek o nr [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący faktu tego nie udowodnił. Wskazać należy, że skarżący nie wyjaśnił, na czym polegało, jego zdaniem, błędne rozumienie przepisów art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 207 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013, ani nie dokonał odmiennej niż przyjęta ich wykładni. Natomiast co do zarzutu błędnego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego wyjaśnić należy, że zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać, kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Jest to dopuszczalne jedynie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia są prawidłowe. W niniejszej sprawie oznacza to, że zarówno stanowisko organu, jak i Sądu I instancji co do tego, że skarżący nie wykazał, aby w 2013 r. posiadał i realizował na działkach rolnych o nr [...] i [...] zobowiązanie rolnośrodowiskowe - nie zostało zakwestionowane, a tym samym nie doszło do naruszenia mającego w sprawie zastosowanie § 2 rozporządzenia RŚ. Odnosząc się do zarzutu naruszenia rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, że skarżący nie wskazał jaki konkretnie przepis tego rozporządzenia (UE) został przez Sąd I instancji naruszony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący także nie wskazał jaki przepis został naruszony i zarzutu tego nie uzasadnił, zatem zarzut ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.