Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 lipca 2024 r. znak: SKO.GiK/4161/45/2024 w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 30 lipca 2024 r. Wójt Gminy L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 lipca 2024 r. znak: SKO.GiK/4161/45/2024, którym to postanowieniem Kolegium uchyliło postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 29 kwietnia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest w sposób bezwzględny na zasadzie skargowości, dlatego może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z powołanym przepisem o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi, a przesłanka ta powinna zostać zbadana przez sąd już na wstępnym etapie, przed przejściem do oceny merytorycznej sprawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1222/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

W przedmiotowej sprawie skargę do sądu wniósł Wójt Gminy L., który rozstrzygał sprawę jako organ I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie.

Stwierdzić należy, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku Wójt) wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.

Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (opubl. w CBOSA), w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że dopuszczenie możliwości złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. I OSK 815/09 (opubl. w CBOSA) przyjęcie koncepcji, w której gmina jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi mimo, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy, jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu – interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego.

W uchwale NSA składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15 (opubl. w CBOSA) stwierdzono z kolei, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że Wójt Gminy L., który rozstrzygnął sprawę administracyjną w I instancji, nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydane w tej sprawie postanowienie organu odwoławczego, na mocy którego postanowienie organu I instancji zostało uchylone.

Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialnoprawną, powodującą oddalenie skargi, jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot nie ma uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.