Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 700/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 czerwca 2020 r. nr SZ.RUZ.424.1.71-1.2019.DK w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (powoływanego dalej również jako "DRZGW", "organ") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (powoływanego dalej również jako "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 700/20, którym, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. (powoływanego dalej również jako: "Nadleśnictwo", "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 czerwca 2020 r. nr SZ.RUZ.424.1.71-1.2019.DK w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (powoływanego dalej również jako "DZZ", "organ I instancji") z dnia 29 marca 2019 r., nr SZ.ZUZ.4.4100.129/5.2018.KW (pkt I wyroku) oraz zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr SZ.ZUZ.4.4100.131/8.2018.KW Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2, art. 133 ust. 1, art. 135 ust.1 pkt 1 i art. 136 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), z urzędu:

1. ustanowił strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ujęcia wody podziemnej, składającego się z jednej studni, zlokalizowanego w miejscowości N. (działka nr [...] obręb ewidencyjny M.), stanowiący obszar o promieniu 2m od obudowy studni, położony na części działki nr [...] obręb ewidencyjny M., gm. C.,

2. wskazał, na ustanowionym w niniejszej decyzji terenie ochrony bezpośredniej, do stosowania następujące obowiązki, polegające na:

2.1. odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych w sposób uniemożliwiający przedostawanie się ich do urządzeń służących do poboru wody,

2.2. zagospodarowaniu terenu zielenią,

2.3.odprowadzaniu poza granicę terenu ochrony bezpośredniej ścieków z urządzeń sanitarnych przeznaczonych do użytku dla osób zatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody,

2.4. ograniczeniu wyłącznie do niezbędnych potrzeb przebywanie osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów stwierdzono, że ujęcie wody podziemnej zlokalizowane w miejscowości N. składa się z jednej studni wierconej zlokalizowanej w granicach działki nr [...] obręb M., gm. C. Woda pobierania z ww. ujęcia użytkowana jest na potrzeby socjalno- bytowe osady zamieszkującej przez 1 osobę - emerytowanego robotnika leśnego, jedynie na potrzeby prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego. W budynku brak jest wydzielonego pomieszczenia biura pracy leśniczego. Docelowo osada przewidziana jest do rozbiórki.

Organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntu działki nr [...] obręb ewidencyjny M. właścicielem ww. działki jest Skarb Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. Wskazał na treść art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Następnie stwierdził, że pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości N. nie stanowi zwykłego korzystania z wód. Zwykłe korzystanie z wód w rozumieniu ustawy Prawo wodne związane jest własnością gruntu w graniach którego realizowany jest pobór wód. Leśniczówka jako mieszkanie służbowe oraz grunt w graniach którego jest położona, nie stanowi własności osoby tam zamieszkującej. Z uwagi na położenie studni wyznaczono teren ochrony bezpośredniej w promieniu 2 m od obudowy studni.

Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu odwołania złożonego Nadleśnictwo, została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 czerwca 2020 r. nr SZ.RUZ.424.1.71-1.2019.DK

DRZGW uznał, że wniesione przez Nadleśnictwo odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w postępowaniu dowodowym ustalono, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Zwykłe korzystanie z wód stanowi osobliwy rodzaj korzystania, podlegający nadzorowi władzy wodnej w bardzo ograniczonym zakresie, w związku z czym rozszerzająca interpretacja uprawnienia, które przysługuje wyłącznie właścicielowi wód czy gruntów, a nie posiadaczom zależnym, jest nieuprawniona. Prawo cywilne i sformułowane w nim zasady "obrotu uprawnieniami" przysługujące właścicielowi, nie mają pierwszeństwa przed regulacjami Prawa wodnego w kwestii korzystania z zasobów wodnych. Jednocześnie, Lasy Państwowe są jedną z wielu instytucji, która reprezentuje Skarb Państwa. Nie daje to podstawy do przyznania osobliwych uprawnień do korzystania z wód, podobnie jak nie przysługują one samemu Skarbowi Państwa i posiadaczom zależnym korzystającym z mienia Skarbu Państwa.

W ocenie DRZGW zwykłe korzystanie z wód nie dotyczy leśniczówek oraz innych budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z gospodarką leśną, co oznacza, że korzystanie z wód na potrzeby takich budynków wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie do obowiązków zaliczyć należy również składanie oświadczeń dotyczących wielkości usług wodnych i ponoszenia opłat za usługi wodne, a także obowiązek ustanawiania stref ochronnych ujęć wód, których celem jest zapewnienie odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia.

Nadto Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa działka została błędnie określona numerem [...] gdyż z dowodów zebranych w sprawie wynika, że prawidłowy nr to [...].

Dyrektor RZGW nie podzielił podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów k.p.a.

Nadleśnictwo zaskarżyło ww. decyzję DRZGW do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów procesowych, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie celu korzystania z wody podziemnej pobieranej ze spornego ujęcia wody oraz wielkości dobowego poboru wody pod kątem zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody, a tym samym pominięcie dowodu z oględzin na gruncie przedmiotowej studni w celu ustalenia faktycznego sposobu korzystania z niej;

2. art. 7a k.p.a., poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu w sytuacji wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody" i "dostarczania wody ludności";

3. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne polegające na błędnej interpretacji i uznaniu, że zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego, takiego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej;

4. art. 120 pkt. 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie przez organ, że konieczne jest w przedmiotowym stanie faktycznym utworzenie strefy ochrony bezpośredniej, pomimo że dostarczanie wody nie dotyczy zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ani zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, ani także nie służy w tym stanie ochronie zasobów wodnych;

5. art. 121 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe ujęcie służy zaopatrzeniu ludności w wodę i nie jest ujęciem służącym zwykłemu korzystaniu z wód.

Dodatkowo, Nadleśnictwo podniosło, że naruszono art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 2 k.p.a., nie rozpatrując sprawy w ustawowym terminie, zatem naruszono zasadę szybkości i prostoty prowadzenia postępowania (12 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.). Nadleśnictwo wskazało również na brak umocowania do działania osoby podpisującej wykaz z 25 kwietnia 2018 r., na podstawie którego zostały wydane decyzje organów obu instancji.

Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę DRZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2021 r. Nadleśnictwo podniosło, że postępowanie dowodowe wskazuje na co innego niż podnosi organ albowiem przedmiotowa osada jest budynkiem jednorodzinnym podsiadającym funkcję mieszkalną. Z mieszkania tego korzysta 1 osoba – emerytowany robotnik leśny. Nadleśnictwo wyjaśniło, że dostarcza mieszkania pracownikom PGL LP jako pracodawca w ramach działalności socjalno-bytowej, mieszkania te mają charakter mieszkań służbowy i zaspokajają potrzeby mieszkaniowe pracowników oraz emerytów oraz nie są wykorzystywane w ramach prowadzonej gospodarki leśnej.

Strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliła, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 ustawy Prawo wodne, która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 700/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 11 kwietnia 2019 r. (pkt I wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że spór w sprawie sprowadza się w zasadzie do wykładni "zwykłego korzystania z wód". Organ stoi bowiem na stanowisku, że przez sam fakt, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, nie można przyjąć, że leśniczówka powinna być traktowana jak gospodarstwo domowe. Pobór wód podziemnych z miejscowości N. nie stanowi więc zwykłego korzystania z wód. Świadczy o tym charakter korzystania z leśniczówki, na którą składają się lokal mieszkalny oraz grunt. Budynek mieszkalny służy zarówno do celów mieszkaniowych, jak i służbowych. Powyższe uzasadniało zatem ustanowienie strefy ochronnej na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z kolei, w ocenie strony skarżącej, organy dokonały błędnej interpretacji i bezpodstawnego uznania, że zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego, takiego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa. Powyższe stanowisko skutkowało bezpodstawnym przyjęciem przez organy, że konieczne jest w przedmiotowym stanie faktycznym utworzenie strefy ochrony bezpośredniej, pomimo że dostarczanie wody nie dotyczy zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ani zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, ani także nie służy w tym stanie ochronie zasobów wodnych.

Mając na uwadze tak zarysowany przedmiot sporu Sąd I instancji wskazał, że podziela powszechnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 ustawy Prawo wodne, która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa.

Sąd I instancji podzielił wykładnię pojęcia "zwykłego korzystania wód" przedstawioną przez WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1391/18 i II SA/Rz 1389/18 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1351/19, zgodnie z którą "potrzeby własnego gospodarstwa domowego", jakim posługuje się ustawodawca, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 Prawa wodnego - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m³ na dobę. Sąd I instancji wskazał, że termin ten był również tak rozumiany w poprzednim stanie prawnym - pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.), gdzie odpowiednikiem obecnego art. 33 był art. 36 (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2919/16).

WSA zauważył, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości stanowiących Lasy Państwowe, zaś zarząd tym mieniem wykonuje specjalistyczna jednostka organizacyjna jaką jest Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe". Strona skarżąca działa więc w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, co oznacza, że jej działania są działaniami ww. osoby prawnej. Przepisy ustawy o lasach powierzając Lasom Państwowym zarząd składnikami mienia państwowego, decydują o możliwości wykonywania przez tą jednostkę organizacyjną uprawnień właścicielskich, w tym co oczywiste czerpania z uprawnień wypływających z przepisów Prawa wodnego, a przewidujących zwykłe korzystanie z wód. W świetle prawa Skarbowi Państwa przysługują te uprawnienia, które w jego imieniu wykonuje podmiot publiczny jakim są jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Dlatego słusznie strona skarżąca podnosi brak prawnej możliwości wyłączenia z zarządu lasami państwowymi prawa do zwykłego korzystania z wód. Nadleśnictwo wykonując swe ustawowe zadania, zobligowane jest zachowywać się jak właściciel, w imieniu którego zarządza nieruchomościami stanowiącymi lasy państwowe. Dlatego Nadleśnictwo pomimo, że nie posiada osobowości prawnej, z racji wykonywania czynności zarządu składnikami leśnymi mienia Skarb Państwa może być adresatem przepisów definiujących korzystanie zwykłe z wód, tj. art. 33 ust. 1 Prawa wodnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 558/19). Jak wskazuje się w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (J. Boć (red.:), Prawo administracyjne, Wrocław, 1993 r.). Taki status prawny Lasów Państwowych nie pozwala ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową).

Sąd I instancji wskazał, że z treści skargi wynika, że pobierana woda podziemna służy zaopatrzeniu w wodę gospodarstwa domowego emerytowanego pracownika leśnego, któremu, jako pracownikowi Nadleśnictwa, zapewniono lokal mieszkalny usytuowany w osadzie leśnej w miejscowości M.-N. gm. C., gdzie znajduje się sporne ujęcie wody podziemnej składające się z jednej studni wierconej nie wymagającej nigdy uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie WSA w świetle tej argumentacji musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez organy proces dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. Organy "Polskich Wód" nieprawidłowo, bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego, z góry założyły, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Sąd I Instancji podkreślił, że Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych jakimi posługują się organy "Polskich Wód" (w obu tych sytuacjach mamy do czynienia z instytucjami administrującymi dostępem do dóbr publicznych), trudno było bezkrytycznie założyć wykorzystywanie pobieranej wody podziemnej dla celów działalności gospodarczej, która w świetle art. 121 ust. 3 ustawy Prawo wodne, generuje potrzebę ustanowienia strefy ochronnej. Tym bardziej, że organy nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność ilości pobranych wód oraz tego czy może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. w ilości 5 m³ średniorocznie na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań na temat tej kluczowej dla sprawy kwestii, umożliwi odpowiedź na pytanie o dopuszczalność ustanowienia strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej ujęcia wody podziemnej - studni w miejscowości M.- N. Nadto należy ustalić jaki numer ewidencyjny posiada przedmiotowa nieruchomość i dokonać jej prawidłowego oznaczenia.

WSA stwierdził, że skoro organy nie wyjaśniły czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego, to jego decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej, obejmującej teren studni przy leśniczówce w miejscowości M.- Na., została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie kwestii przesądzających o zwykłym korzystaniu przez Nadleśnictwo z wód podziemnych w ramach prowadzonej leśniczówki, pozwoli rozstrzygnąć organom o dopuszczalności ustanowienia strefy ochronnej obejmującej ujęcie wody podziemnej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzone uchybienia w zakresie stosowania przepisów k.p.a. dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., mogły mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 133 ust. 1, art. 135 ust. 1 i art. 136 ustawy Prawo wodne, a więc przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji o ustanowieniu strefy ochronnej obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, a także przepisów art. 120 i 121 ustawy Prawa wodne stanowiących co stanowi strefę ochronną i jakie działania podejmowane są celem zapewnienia odpowiedniej jakości wód.

Od powyższego wyroku organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego" obejmują również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścili się do naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Nadleśnictwa na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 czerwca 2020 r., znak SZ.RUZ.424.1.71-1.2019.DK, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

2) zasądzenie od Nadleśnictwa na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że gospodarstwo domowe to pojęcie związane wyłącznie z osobami fizycznymi. Pojęcie to nie przystaje do osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nie prowadzą gospodarstw domowych. W konsekwencji organ stwierdził, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego" obejmują również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej.

Organ podkreślił, że ujęcie wody zlokalizowane w miejscowości N. zaopatruje w wodę budynek w którym mieszka emerytowany pracownik leśny. Jeśli zatem nawet przedmiotowe ujęcie wody zaspokaja potrzeby gospodarstwa domowego tworzonego przez mieszkańca tego budynku, to jednak nie służy do zwykłego korzystania z wód. Mieszkaniec przedmiotowego budynku nie jest bowiem właścicielem gruntu, na którym zlokalizowane jest ujęcie wody, a jak już wcześniej zauważono zwykłe korzystanie z wód, służy zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego, właściciela gruntu na którym ma się odbywać korzystanie z wód. Gdyby nawet przyjąć inaczej, to nie skutkowałoby to brakiem wymogu ustanowienia strefy ochronnej dla przedmiotowego ujęcia wody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo, reprezentowane przez radcę prawnego, podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Nadleśnictwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt III FSK 4284/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21).

W rozpoznawanej sprawie organ podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów procesowych.

W takiej sytuacji, co do zasady, przyjmuje się, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Jednakże mając na uwadze, że istota problemu występującego w sprawie sprowadza się do dokonania wykładni art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne i rozstrzygnięcia w ten sposób sporu czy określenie w ww. przepisie, że "zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego" dotyczy wyłącznie takich gospodarstw, których właścicielami są osoby fizyczne czy też może ono dotyczyć takich gospodarstw, które należą do osób prawnych, w pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. W realiach niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. To prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego nie można ocenić czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. wyroki NSA z 15 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2386/18, z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17).

Organ zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego" obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej i wskazuje, że gospodarstwo domowe to pojęcie związane wyłącznie z osobami fizycznymi. Podkreśla przy tym, że ujęcie wody zlokalizowane w miejscowości N. zaopatruje w wodę budynek w którym mieszka emerytowany pracownik leśny. W ocenie organu nawet jeśli przedmiotowe ujęcie wody zaspokaja potrzeby gospodarstwa domowego tworzonego przez mieszkańca tego budynku, to jednak nie służy do zwykłego korzystania z wód. Mieszkaniec przedmiotowego budynku nie jest bowiem właścicielem gruntu, na którym zlokalizowane jest ujęcie wody.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony.

Powyższy problem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w sprawach zakończonych wyrokami z dnia: 10 marca 2023r. sygn. akt III OSK 1993/21, 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1936/21, 16 maja 2023r. sygn. akt III OSK 2342/21, 16 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2767/21, 16 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2212/21.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione w ww. orzeczeniach, zgodnie z którym ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego (lub własnego gospodarstwa rolnego), należy wykładać celowościowo w ten sposób, że woda jest pobierana do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym takie gospodarstwo domowe zostało zlokalizowane. Wbrew twierdzeniom organu, wynikająca z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne kwestia własności gruntu nie jest utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. Przepis ten wskazuje na właściciela jako podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód, jednak nie można wyciągać z takiej regulacji wniosku, że właściciel musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie, żeby jego korzystanie z wód zostało zakwalifikowane jako zwykłe.

W przypadku podmiotu instytucjonalnego jakim jest skarżący, podmiot ten nie będzie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego ani gospodarstwa rolnego. W praktyce funkcjonowania nadleśnictwa, budynki tzw. leśniczówek są udostępniane osobom fizycznym m.in. w celach mieszkaniowych. Udostępnienie to następuje na podstawie umowy najmu albo na podstawie umowy o używanie bezpłatnego mieszkania, zawieranej z uprawnionym pracownikiem w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz.U. Nr 221, poz. 1751).

Pobór wód podziemnych do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe, wpisuje się w pojęcie zwykłego korzystania z wody. Decydującym kryterium będzie wówczas ilość pobranych wód, która nie może przekraczać wartości wskazanych w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Dokonując wykładni pojęcia "zwykłe korzystanie z wody" należy mieć na uwadze przede wszystkim cel takiego korzystania tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie, kto pozostaje faktycznym beneficjentem wody podziemnej. Natomiast bez znaczenia jest, kto faktycznie dokonuje poboru wód podziemnych tj., czy robi to osobiście właściciel nieruchomości, na której posadowione jest ujęcie wody, czy robi to posiadacz zależny tej nieruchomości np. najemca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawo do zwykłego korzystania z wody przysługuje każdemu właścicielowi gruntu, niezależnie od tego czy zamieszkuje na swoim gruncie, czy powierza swój grunt w zarząd innym osobom. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie różnicuje uprawnień do zwykłego korzystania z wód w zależności od tego, czy właścicielem jest osoba fizyczna, czy osoba prawna. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z art. 33 i art. 34 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025). Z kolei zgodnie z art. 67 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci), z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Tym samym nie można wykluczyć, że leśniczówka może być miejscem zamieszkiwania pracownika Lasów Państwowych stanowiąc jego gospodarstwo domowe, w której będzie skupiać się centrum życiowe danej osoby. W każdym przypadku korzystania z leśniczowki należy ocenić, czy taki obiekt stanowi miejsce zamieszkania danej osoby stanowiąc jej gospodarstwo domowe. Nie każda leśniczówka będzie stanowić gospodarstwo domowe, ale też nie można takiej możliwości wykluczyć, w szczególności wówczas, gdy w leśniczówce zamieszkuje np. rodzina pracownika Lasów Państwowych stanowiąc dla nich centrum życiowe. Pojęcie "własnego gospodarstwa" należy rozumieć szeroko i systemowo, a więc nie tylko jako zaspokojenie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, ale wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie stwierdził, że Nadleśnictwo może być adresatem przepisów definiujących korzystanie zwykłe z wód, tj. art. 33 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Słusznie też spostrzegł, że organy "Polskich Wód" nieprawidłowo, bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego, z góry założyły, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej. Sąd I instancji trafnie przy tym spostrzegł, że organy nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność ilości pobranych wód oraz tego czy może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. w ilości 5 m³ średniorocznie na dobę. Zasadnie też wskazał, że w sprawie należy ustalić jaki numer ewidencyjny posiada przedmiotowa nieruchomość i dokonać jej prawidłowego oznaczenia. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach jako bezpodstawne należy ocenić także podniesione w skardze zarzuty wskazujące na uchybienie przez Sąd I instancji przepisom postępowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Nadleśnictwa (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie dla reprezentującego Nadleśnictwo pełnomocnika, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), w kwocie 240 zł.